城市規(guī)劃行政執(zhí)法中的若干問題與對策_中國規(guī)劃網(wǎng)—

    今天在搜搜上偶然找到一個文章，是新浪微博上認(rèn)識的一位前輩2007年寫的城市規(guī)劃論文，盡管這個文章背景還是城市規(guī)劃法下的，但是現(xiàn)在看來，還是有一定的參考價值。好文章是拿來與大家共享的：
    自我國全面推進城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)工作以來,在城市規(guī)劃行政執(zhí)法中出現(xiàn)了若干理論問題和實踐問題。這些問題的存在，影響了城市規(guī)劃行政執(zhí)法的效率和城市規(guī)劃法的實施。因此，只有解決這些城市規(guī)劃行政執(zhí)法中的難題，才能提高城市規(guī)劃行政執(zhí)法的效率，加大城市規(guī)劃行政執(zhí)法的力度，把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。

    城市規(guī)劃行政主管部門行政處罰權(quán)被分割問題
    國務(wù)院法制辦在1997年3月至2002年8月復(fù)函批準(zhǔn)開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的82個城市中，均將法律賦予城市規(guī)劃管理補充的對違反城市規(guī)劃法行為的行政處罰權(quán)，全部或部分劃轉(zhuǎn)給實施相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)。2002年8月以后，按照國發(fā)（2002）17號文件精神，推廣相對集中行政處罰權(quán)工作的審批權(quán)下放到省、自治區(qū)和直轄市人民政府。各省、自治區(qū)和直轄市人民政府在審批開展相對集中行政處罰權(quán)工作城市方案時，在劃轉(zhuǎn)給城管行政執(zhí)法局行使的職能職權(quán)中，有關(guān)規(guī)劃管理與執(zhí)法方面的表述為：行使“城市規(guī)劃管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)進行違法建筑行為的行政處罰權(quán)”。
    我們理解“未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)”的違法建筑物、構(gòu)筑物，是目前規(guī)劃違法行為的一種狀態(tài)、一種形式。自《中華人民共和國城市規(guī)劃法》生效以來，我們發(fā)現(xiàn)規(guī)劃違法行為人實施規(guī)劃違法行為主要是兩種形態(tài)：一種是行為人有規(guī)劃審批手續(xù)，即有“一書兩證”。但是持證人在建設(shè)過程中不按照規(guī)劃許可證的要求進行建設(shè)，擅自將建筑加高或者加寬，進而影響城市規(guī)劃。這是不按照規(guī)劃許可證要求進行建設(shè)的一種規(guī)劃違法狀態(tài)；另外一種就是規(guī)劃違法行為人不去城市規(guī)劃行政主管部門辦理任何審批手續(xù)，私自亂搭亂建建筑物、構(gòu)筑物，影響城市規(guī)劃的實施。這種規(guī)劃違法行為就是“未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)”的一種狀態(tài)，也稱之為無證搭建違法行為。考慮到全國各地的城市管理行政執(zhí)法局目前缺少城市規(guī)劃業(yè)務(wù)管理技術(shù)人員，所以大多數(shù)城市的城管行政執(zhí)法局一般只查處“未依法辦理規(guī)劃審批手續(xù)”的規(guī)劃違法行為。這樣的規(guī)劃違法行為因為無證，比較容易直觀判斷其行為違法；而擅自改變規(guī)劃許可證內(nèi)容的規(guī)劃違法行為，因涉及到規(guī)劃方面的技術(shù)鑒定等問題，故一般由城市規(guī)劃局的專門執(zhí)法人員查處。
    這是目前全國已開展相對集中行政處罰權(quán)工作近200個城市中城市規(guī)劃行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，它反映出完整的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)被分割為兩個部門共同行使，這種職權(quán)分割是違反行政法理論的。在行政法理論上，一個完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的，而相對集中行政處罰權(quán)則在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上，卻分割了政府有關(guān)職能部門的行政處罰權(quán)。這些行政處罰權(quán)的部分劃轉(zhuǎn)，違反了行政處罰權(quán)不能分割理論，進一步造成職責(zé)分化、執(zhí)法成本提高。受其影響，有的城市政府在實行相對集中行政處罰權(quán)、組建城市管理行政執(zhí)法局時，進一步分割了對規(guī)劃違法行為的處罰權(quán)：在城市規(guī)劃局內(nèi)仍有城市規(guī)劃監(jiān)察大隊，負(fù)責(zé)查處不按照“兩證一書”進行建設(shè)的規(guī)劃違法行為；而新組建的城管行政執(zhí)法局也行使對規(guī)劃違法行為的處罰權(quán)，他們主要查處沒有“兩證一書”的規(guī)劃違法行為。這樣，在一個城市中就有兩個行政機關(guān)、兩支規(guī)劃執(zhí)法隊伍在分別行使規(guī)劃處罰權(quán)，這無形中增加了新的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊伍。事實上，城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，是管理城市的重要依據(jù)，城市規(guī)劃必須實行集中統(tǒng)一的管理模式，城市規(guī)劃管理權(quán)力（包括行政處罰權(quán)）不能分割和下放。而這種對城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的分割與“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則是背道而馳的，是違背國務(wù)院文件精神的，它在城管行政執(zhí)法實踐中產(chǎn)生了深刻的、尖銳的矛盾沖突。如：國發(fā)〔2002〕17號文件規(guī)定“行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所做出的行政處罰決定一律無效。還要依法追究該部門直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任”。依據(jù)該文件精神，某市規(guī)劃局繼續(xù)行使對規(guī)劃違法行為的處罰權(quán)就是無效的；而城管行政執(zhí)法局行使對規(guī)劃違法行為的處罰權(quán)就是有效的。但從司法角度則得出相反的認(rèn)識：市規(guī)劃局是《城市規(guī)劃法》授權(quán)的城市規(guī)劃行政主管部門，依法享有對城市規(guī)劃的管理權(quán)和對規(guī)劃違法行為的處罰權(quán)。因此，市規(guī)劃局行使規(guī)劃處罰權(quán)是合法的。而城管行政執(zhí)法局不是城市規(guī)劃行政主管部門，無權(quán)行使規(guī)劃處罰權(quán)。這里就出現(xiàn)了一個問題：國務(wù)院法制辦試點復(fù)函劃轉(zhuǎn)城市規(guī)劃行政主管部門的職權(quán)的法律效力能否高于《中華人民共和國城市規(guī)劃法》？從法理上講，國務(wù)院法制辦試點復(fù)函的法律權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律、法規(guī)，既然低于法律、法規(guī)，那么試點復(fù)函又怎么能劃撥法律、法規(guī)直接賦予城市規(guī)劃管理部門的行政職權(quán)呢？很顯然，國務(wù)院法制辦試點復(fù)函集中劃轉(zhuǎn)的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，不符合職權(quán)法定原則。所謂職權(quán)法定，就是指各級政府所有職能部門的行政職權(quán)都必須由法律、法規(guī)授權(quán)做出規(guī)定。而試點復(fù)函改變《城市規(guī)劃法》等在內(nèi)的數(shù)個單行法律、法規(guī)的行政執(zhí)法授權(quán)，明顯違背職權(quán)法定原則。

    城市規(guī)劃行政執(zhí)法的范圍問題
    1990年4月生效的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，由于當(dāng)時歷史的局限，對該法的法律適用范圍雖然作了一般性規(guī)定，但因國家至今沒有《城市規(guī)劃法》實施細(xì)則，所以，各地城市規(guī)劃行政執(zhí)法部門查處某些特殊規(guī)劃違法行為時，感到無所適從，提出了國家重點工程、鐵路部門工程是不是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施中的盲區(qū)的問題。實踐中有這樣一起案例：建設(shè)方武九（鄭局）擴能提速改建工程（國家重點工程）指揮部在黃石市鐵山區(qū)鐵山火車站旁建設(shè)鐵路信號樓工程，施工方是中鐵電化局二公司。2004年12月初，某市城市規(guī)劃行政主管部門執(zhí)法人員巡查中發(fā)現(xiàn)該起工程在建，當(dāng)即調(diào)查，請施工方提供該工程合法開工建設(shè)的相關(guān)報建手續(xù)，遭到拒絕。2005年元月6日，市規(guī)劃局執(zhí)法人員對該工程下達《停止違法行為通知書》遭到拒簽，拒不提供有關(guān)資料和文件，繼續(xù)施工。元月14日市規(guī)劃局執(zhí)法人員組織隊員對該工程停工時，遭到施工方組織大批民工暴力抗法，打傷該局多名執(zhí)法隊員。后來建設(shè)方和施工方惡人先告狀，向省有關(guān)部門投訴。2005年元月17日，在省發(fā)改委（省重點工程辦公室）組織協(xié)調(diào)，省發(fā)改委及建設(shè)方一致堅持市規(guī)劃局執(zhí)法人員違法執(zhí)法，稱這是國家重點工程，不需要向工程所在地（黃石市）提供報建手續(xù)，更不會到規(guī)劃建設(shè)行政主管部門辦理報建手續(xù)，依據(jù)是《建筑法》第七條、國家發(fā)改委及省人民政府會議紀(jì)要，并責(zé)令市規(guī)劃局執(zhí)法人員立即停止執(zhí)法，恢復(fù)施工，并退還先行登記保存的物品。我們認(rèn)為：本案中該省發(fā)改委和建設(shè)方的回答是對《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定的一種重大誤解。事實上，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)實施的所有建設(shè)工程，都必須適用《城市規(guī)劃法》。即使是大型的武九鐵路工程也不例外，也需要辦理城市規(guī)劃用地許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。其法律依據(jù)是《城市規(guī)劃法》第二條、第三十條、三十二條的規(guī)定。
   《城市規(guī)劃法》規(guī)定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)的，必須持國家批準(zhǔn)建設(shè)項目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。因此，無論是國家重點建設(shè)工程，還是一般建設(shè)工程，只要在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，都應(yīng)當(dāng)遵守《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)與建設(shè)工程所在地城市的總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，都應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃行政主管部門辦理“一書兩證”。否則，即認(rèn)為是違反城市規(guī)劃法。
    另外，關(guān)于對《建筑法》第七條第二款規(guī)定的理解與適用問題。《建筑法》第七條第二款的規(guī)定是“按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報告的建筑工程，不再領(lǐng)取施工許可證。”這款規(guī)定實際有兩層涵義，一是建設(shè)工程需要辦理開工報告的，必須要符合國務(wù)院的規(guī)定，其他任何部門的規(guī)定都無效；二是為避免重復(fù)審批。開工報告與施工許可不要重復(fù)辦理。因此，《建筑法》第七條第二款規(guī)定了批準(zhǔn)開工報告的建筑工程不再領(lǐng)取施工許可證。這里有一個問題需要強調(diào)：就是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的重點建設(shè)工程。“一書兩證”是必須辦理的，在建設(shè)單位辦好規(guī)劃部門審批的“一書兩證”后，才會涉及到辦理施工許可證問題，而一般建設(shè)工程必須要按照國家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請領(lǐng)取施工許可證。而《建筑法》第七條第二款的規(guī)定則是例外。

    解決城市規(guī)劃行政執(zhí)法問題的對策
城市規(guī)劃行政執(zhí)法實踐中向我們提出的理論問題和實踐問題還很多，本文限于篇幅僅舉出兩個問題，而解決這些問題的對策主要是要作好兩方面的工作：
    一是完善城市規(guī)劃法。據(jù)悉《城市規(guī)劃法》已進入修改階段。在修改、充實和完善城市規(guī)劃法時，要注意運用城市規(guī)劃法制手段解決城市規(guī)劃行政處罰權(quán)被分割問題。堅決維護城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。
    二是在新的《城市規(guī)劃法》出臺后，及時制定全國性的《城市規(guī)劃法》實施細(xì)則，就《城市規(guī)劃法》的法律適用范圍問題，何為嚴(yán)重影響城市規(guī)劃問題、何為影響城市規(guī)劃尚可改正的問題等，作出比較詳盡的規(guī)定，使該法更具有操作性，使廣大基層城市規(guī)劃行政執(zhí)法人員能夠更加深刻的領(lǐng)會《城市規(guī)劃法》的立法精神，更準(zhǔn)確地適用法律，從而提高城市規(guī)劃執(zhí)法效率，促進城市經(jīng)濟發(fā)展，將我們的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理成為最適人居的美麗城市。
    文章中很多問題在城鄉(xiāng)規(guī)劃法以及目前的法律法規(guī)背景仍然沒有得到解決，希望王教授繼續(xù)給予我們更多的指導(dǎo)。

（作者王毅系揚州大學(xué)城市管理研究中心主任、教授，建設(shè)部市政公用專家委員會委員）中國規(guī)劃網(wǎng)南京8月18日電

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