現(xiàn)代新加坡的城市規(guī)劃_中國規(guī)劃網(wǎng)—

    盡管受資源約束，最大的約束是土地，因為這個國家的一切都要在641.4平方公里的土地內(nèi)獲得，通過良好的規(guī)劃以及政府強有力的支持，新加坡的自然環(huán)境和生活品質(zhì)在過去三十年內(nèi)得到了飛速提高。它的自然環(huán)境高度城市化，但它仍是一個典型的熱帶花園城市。1989年人口危機委員會所作的一個調(diào)查顯示，新加坡居民的生活質(zhì)量已經(jīng)達到世界最高水平。

    我們追溯新加坡過去三十年的自然開發(fā)，特別是城市中心區(qū)實質(zhì)開發(fā)的過程；作為一項關(guān)鍵性的要素和重要的政策方針，它對新加坡城市規(guī)劃和再開發(fā)做出了巨大貢獻。它的城市戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)簡而言之，就是使新加坡成為一個“怡人的熱帶城市”。

    開發(fā)階段——現(xiàn)代新加坡的城市開發(fā)的四個階段

    五十年代末到六十年代初：令人窒息的擁擠時期

    第二次世界大戰(zhàn)末，新加坡的城市問題已經(jīng)到了難以解決的地步。過度擁擠、住房短缺以及不衛(wèi)生的生活條件在城市中心區(qū)隨處可見。市中心到處擁擠，滿是貧民窟。四分之一的居民擠在島上百分之一的地區(qū)里。常常是五十多個人擠在一個二、三層樓的商鋪房間內(nèi)，或是住在臨時搭設(shè)在骯臟的下水道的小屋里。失業(yè)頻繁使成千上萬人無家可歸。傳染病如肺結(jié)核四處蔓延。犯罪行為極其猖獗。這些就是英國人在開始成立規(guī)劃委員會時看到的情況。1958年第一個總體規(guī)劃誕生，提出了一個行動計劃，強調(diào)要通過土地規(guī)劃來實現(xiàn)合理的土地利用，這標(biāo)志著全方位持續(xù)改造時代的到來。所有的城市土地逐步分區(qū)，劃出了綠色地帶和新城鎮(zhèn)區(qū)域。1959年新當(dāng)選的新加坡政府取代了英國政府，提高生活質(zhì)量和解決擁擠問題成了政治議程上首需解決的問題。

    六十年代到七十年代國家的住房供給和現(xiàn)代城市的初步形成

    這一階段新加坡城市發(fā)展有一個特征公共住房計劃迅速解決了城市的擁擠問題。計劃的貫徹執(zhí)行是由1960年依法成立的新加坡建屋發(fā)展局(HDB)來承擔(dān)的。到1970年底，建屋發(fā)展局共完成了120669套公寓和店鋪。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人擁有自己住房的政策推動了建筑的快速進展。這就是著名的“居者有其屋計劃”。

    公共住房的成功使市中心很快清理了貧民窟和乞丐，重新鋪設(shè)了新的馬路、下水道以及其他一些有用的基礎(chǔ)設(shè)施。城市復(fù)興如火如荼般進行起來，到六十年代中期，城市經(jīng)濟恢復(fù)工程也活躍地開展起來。這項工程開始于1967年，是由城市重建局(URA)負(fù)責(zé)的一項獨特的土地出讓程序，需要各私營單位和公眾部門協(xié)作完成。規(guī)劃政策對新加坡1965年8月從馬來群島分離作出了重新評估，滿足了很多人對平等的追求以及使土地得到最佳利用的愿望。概念規(guī)劃1971年得到了聯(lián)合國開發(fā)計劃署的援助，以指導(dǎo)其長期的城市開發(fā)。這項規(guī)劃設(shè)計用于指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，其針對的目標(biāo)依次是促進經(jīng)濟增長、滿足住房需求以及人們的基本社會需要。由于政府將新的城鎮(zhèn)設(shè)置在城區(qū)之外，分散政策將市中心的居民人口和工業(yè)人口逐漸轉(zhuǎn)移，取而代之的是店鋪、辦公樓、百貨商場、賓館以及高層豪華公寓的開發(fā)。市中心通過城市復(fù)興逐漸成為了一個國際金融、商業(yè)和旅游中心。

    八十年代：品質(zhì)和特色的增長

    新加坡八十年代的中心轉(zhuǎn)向了城市形象的塑造。更多的重點轉(zhuǎn)向了生活質(zhì)量，其中包括環(huán)境品質(zhì)。重心在于利用自己與眾不同的建筑風(fēng)格成為一個有特色的熱帶城市。在這一階段，城市經(jīng)濟恢復(fù)工程采用的土地出讓程序必須在產(chǎn)品設(shè)計質(zhì)量上競爭。一些開發(fā)者盡管在價格上不是最高，但如果有突出的設(shè)計，仍然可以取得土地。人們還力求保留一些有建筑特色的老街區(qū)。在翡翠山(住宅開發(fā))和Tanjong Pagar(商業(yè)開發(fā))的小規(guī)劃試驗的成功，終于使政府頒布了相關(guān)的法令，并且城市重建局也兼做了國家文化部門。

    九十年代：二十一世紀(jì)初的新景象

    在八十年代和九十年代的交替時期，新加坡處在新一輪社會經(jīng)濟改革的浪尖。這些變革如下：

    人口控制改革：實行人口控制計劃使這些年人口增長速度已經(jīng)下降。人口總數(shù)將在2030年達到340萬的高峰。隨著人口的增長，必須提供充足的工作崗位，并且要照顧日益年老的人們。人口政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向通過各種發(fā)明和有選擇的移民來鼓勵人口增長。

    經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)改革：政府希望經(jīng)濟增長的速度更加適度，到2030年每年的增長速度為2.5—3%。商業(yè)、貿(mào)易和工業(yè)仍是經(jīng)濟重點，將有充足的土地留出來滿足這些需求。基礎(chǔ)設(shè)施將得到進一步開發(fā)。高科技和信息產(chǎn)業(yè)的促進也需要工業(yè)用地。傳統(tǒng)的法定用地和大量預(yù)留的土地將會被重新規(guī)劃。

    經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的平衡：人口增長和經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地競爭必須與環(huán)境保護相平衡。一些類型的工業(yè)不僅占用了大片的土地，還帶來了空氣，水和噪音污染。很多重要的公共設(shè)施(如焚化工廠、垃圾傾倒區(qū)、污水處理站)是土地的主要占用者。現(xiàn)行的規(guī)劃策略是將這些地點盡量設(shè)置在一起或者與其他的污染區(qū)設(shè)置在一起，盡量在遠離人群的地方或是遠離海岸的小島上選址。隨著環(huán)境技術(shù)的改變，技術(shù)解決將被用于開發(fā)建設(shè)，以減少對開發(fā)區(qū)周圍的限制。

    財富的增長：在過去25年里，新加坡的人均國民生產(chǎn)總值從 1600新元增長到29000新元，增長了12倍。此后很長時間內(nèi)還會有進一步的增長。富裕使人們對環(huán)境改善和生活質(zhì)量提出了更高的要求。新的城市發(fā)展戰(zhàn)略必須適應(yīng)人們對住宅、娛樂、交通、文化以及其他方面的需求。

    與此同時，新一代領(lǐng)導(dǎo)階層已將目光放眼到二十一世紀(jì)——新加坡將成為獨特的、怡人的熱帶城市。到21世紀(jì)末，新加坡的目標(biāo)是達到瑞士人的生活水準(zhǔn)。

    規(guī)劃修編——修訂后的概念規(guī)劃

    所有這些變化使新加坡誕生了一項長期實質(zhì)發(fā)展規(guī)劃——概念規(guī)劃，這項規(guī)劃于1991年完成。修訂后的規(guī)劃憧憬了新加坡未來的生活：那時人口將達到或超過四百萬，人們享受著更高品質(zhì)的生活，住著寬大舒適的房屋，體會著工業(yè)、商業(yè)、娛樂、休閑和文化帶來的良好的環(huán)境。概念規(guī)劃的主要目標(biāo)包括：

    a)滿足所有對環(huán)境和生活質(zhì)量改善的需求。

    b)暫緩?fù)渌饕鞘性诮?jīng)濟增長上的競爭。

    c)保證城市貨物供應(yīng)和經(jīng)濟開發(fā)的靈活性。

    d)充分利用地理、歷史、氣候和文化資產(chǎn)的優(yōu)勢，創(chuàng)造一個持久、美麗、獨特的亞洲城市。

    概念規(guī)劃包括：2010年規(guī)劃，2030年規(guī)劃，人口超過四百萬時的X年規(guī)劃

    經(jīng)濟基礎(chǔ)建設(shè)：規(guī)劃師們開始采用一項分散的戰(zhàn)略規(guī)劃。將不必設(shè)在市中心的商業(yè)活動分散到四個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心都有約150萬平方米的面積，并且在各自轄區(qū)內(nèi)都做到辦公與住宅的平衡。這樣就能減少上下班的時間并且減緩市中心的擁堵。市中心將發(fā)展成一個國際商業(yè)中心，一個四面環(huán)海，擁有賓館、辦公樓、商店和夜生活的新興城市。到X年，市中心的商業(yè)區(qū)將有可能從700萬平方米增加到1500萬平方米。很多現(xiàn)存的工業(yè)將會逐步升級。新的高附加值、高科技產(chǎn)業(yè)將入住環(huán)境優(yōu)雅的“工業(yè)園區(qū)”。

    交通網(wǎng)絡(luò)：現(xiàn)在的高速公路、快速軌道系統(tǒng)和公共汽車也將逐步升級并擴展，以滿足經(jīng)濟和人口增長的需要。快速軌道系統(tǒng)將通過輕軌延伸到新的城鎮(zhèn)和居住區(qū)中心，獲得一個整體有效的公路、軌道系統(tǒng)。

    住宅：由于住房擁有者將可能從65萬增長到135萬，因此大量的土地要留出來滿足住房的需求。這些都應(yīng)該在比較好的地段，比如在海邊、臨近公園或娛樂區(qū)。從長遠來看，私有房主的數(shù)量將從今天的13%增長到30%。

    綠色網(wǎng)絡(luò)和水域近幾十年新加坡通過綠色工程已經(jīng)塑造了自己“花園城市”的形象。它仍保持著每1000人0.8公頃綠地空間的標(biāo)準(zhǔn)。國家公園署正在開發(fā)更多樣的公園和綠地。這些將由綠色帶與海岸地區(qū)很好地連接起來。為人們漫步和騎車提供了綠色場所。一些現(xiàn)有的水域?qū)⒈桓脑斐蔀楣┤藗儕蕵沸蓍e用的美麗水濱地帶。某些海岸區(qū)還將被開發(fā)成碼頭。

    社會和文化設(shè)施：學(xué)校和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)需要保留足夠用地。仍需留出土地用于藝術(shù)表演、博物館、藝?yán)群蛨D書館的建設(shè)。

    環(huán)境控制辦法為了平衡工業(yè)用地和生活休閑用地的需求，人們將產(chǎn)生污染的企業(yè)盡量設(shè)置在一起，以使它們的隔離帶能相互迭加。這樣能減少對周圍區(qū)域的影響，也能減少進行其他開發(fā)時需消毒的區(qū)域。政府會鼓勵位于臨近居民區(qū)的污染工業(yè)重新部署。像“增加容積率”等誘人的鼓勵計劃能極大地促進工業(yè)用地向住宅開發(fā)轉(zhuǎn)變。

    成功的關(guān)鍵要素

    新加坡城市開發(fā)成功的主要原因在于有一個明確、清晰和強有力的政府控制機制，它創(chuàng)造了堅實的政策環(huán)境，針對開發(fā)它采用了建設(shè)性的方法，使專業(yè)規(guī)劃者與企業(yè)能很好地合作。它果斷執(zhí)行了一些重大的政策和計劃，才使新加坡有了今天的城市自然環(huán)境。

    三級規(guī)劃系統(tǒng)推動執(zhí)行

    在戰(zhàn)略層次上，新加坡的自然開發(fā)規(guī)劃中就采用了富有遠見的步驟。由于政策穩(wěn)定，政府敢于提前規(guī)劃，并保證使有限的土地資源得到最合理的利用。1970年和1991的概念規(guī)劃就闡明了這一步驟。

    概念規(guī)劃只是一個廣泛的戰(zhàn)略規(guī)劃，并不能代替具體計劃。在概念規(guī)劃結(jié)束后，就要開始詳細的“開發(fā)指導(dǎo)計劃(DGPs)”。在廣泛的構(gòu)架和長期戰(zhàn)略的指引下，第二級更詳細的計劃出臺，并將新加坡劃分為55個更小的規(guī)劃區(qū)域。它能提供一個地區(qū)的規(guī)劃前景，并能提供指導(dǎo)開發(fā)的控制參數(shù)，如土地利用情況、強度和海拔高度等等。還鼓勵公眾對這些建議提出反饋意見。一些“指導(dǎo)計劃”干脆交給私營專家來準(zhǔn)備，并鼓勵一切有創(chuàng)造性的好主意。同時還需定期進行討論和檢討，保證它們與城市變化的方向相一致。

    到了第三級，“開發(fā)控制”作為行政機構(gòu)，是“開發(fā)指導(dǎo)計劃”實現(xiàn)目標(biāo)所需借助的工具。新加坡的規(guī)劃系統(tǒng)具有規(guī)劃法所賦予的法定效力。在開發(fā)進行之前，所有的開發(fā)提議必須獲得主管部門的批準(zhǔn)。“開發(fā)指導(dǎo)計劃”將對這些提議的價值做出指導(dǎo)性評估。它們土地利用的兼容性和效果將受到檢驗。適當(dāng)?shù)臅r候，建筑物會讓出邊界線以保護開發(fā)區(qū)周圍的宜人環(huán)境。在某些地區(qū)如市中心，提議必須符合實現(xiàn)美麗都市風(fēng)景的城市規(guī)劃目的。環(huán)保局等其他相關(guān)政府部門也要經(jīng)常商議，以保證工程在獲得批準(zhǔn)之前符合政府相關(guān)的政策方針。“開發(fā)控制”制定了靈活的政策來平衡私營開發(fā)商的需要和良好城市環(huán)境的需要。土地、建筑物的縮進、覆蓋區(qū)、高度以及人行道等都可以根據(jù)需要定期調(diào)整和改進。

    三級規(guī)劃系統(tǒng)，從戰(zhàn)略規(guī)劃(概念規(guī)劃)到本地規(guī)劃(開發(fā)指導(dǎo)計劃和城市設(shè)計規(guī)劃)再到調(diào)整職能(開發(fā)控制)，流水線般地保證了概念規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

    多部門協(xié)作途徑

    所有計劃和執(zhí)行措施都是圍繞規(guī)劃來開展的。在地區(qū)規(guī)劃中，相關(guān)的部門要進行商議，觀點要進行綜合。于是多部門委員會成立，并承擔(dān)起調(diào)整不同需求和解決沖突的特殊作用。概念規(guī)劃指導(dǎo)委員會和總體規(guī)劃委員會就是這樣的例子。

    概念規(guī)劃是國家開發(fā)部制定的一項厚重而復(fù)雜的計劃，并經(jīng)過了城市經(jīng)濟恢復(fù)部門的調(diào)整。成立各級委員會學(xué)習(xí)土地利用的種種需要，并闡明戰(zhàn)略開發(fā)中滿足住宅、工業(yè)、商業(yè)、交通、環(huán)境以及娛樂的各種需要。它包括政府所有主要規(guī)劃和執(zhí)行部門的參與

    總體規(guī)劃委員會(MPC)是城市重建局的主要規(guī)劃者，代表著不同的政府部門，如國家發(fā)展部、環(huán)保部、貿(mào)工部、國防部、土地辦公室、建屋發(fā)展局、社會工作部、經(jīng)濟發(fā)展局和城鎮(zhèn)合作社。總體規(guī)劃委員會還承擔(dān)著保證國有土地得到最佳的和最適當(dāng)利用的任務(wù)。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有權(quán)，并且是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、住宅和工業(yè)開發(fā)最大的開發(fā)商，因此總體規(guī)劃委員會提供了重要的機構(gòu)，能保證土地開發(fā)按照概念規(guī)劃要求進行。它還提供了一個論壇，供規(guī)劃和執(zhí)行部門解決爭端。

    政府與私人合營

    在六、七十年代城市復(fù)興時，城市經(jīng)濟恢復(fù)部門的土地出讓程序是一項重要的城市發(fā)展控制手段。六十年代時，在市中心由于大量分散的土地是私人所有，極大阻礙了城市的快速全面開發(fā)和城市復(fù)興。1966年提出的土地購置法，使政府通過強制手段享有土地開發(fā)的權(quán)力。提出補償只不過是一個程序。政府補償?shù)臄?shù)目十分有限。相比較而言，居住者的搬遷福利就要慷慨得多。土地購置和重新安置政策使政府能集中一些私營發(fā)展商無法自行開發(fā)卻又造成阻礙的土地。政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)進行公開招標(biāo)。私營開發(fā)者可以投標(biāo)，并為實現(xiàn)開發(fā)提供資金和技術(shù)。由于城市重建局同時還兼顧著國家文物保護的作用，有些保護項目出售給開發(fā)商并開發(fā)為保護性商業(yè)項目。

    為了鼓勵投資者和開發(fā)商參與土地出讓競爭，國家對所有的投資者一律給予金融刺激。其中最重要的一條是土地出讓費用可以分期付款。成功的投標(biāo)者可以拿20%的土地費用作為首付，剩下的80%在十年內(nèi)分期分清。首付的比例根據(jù)銷售程序不同從 20%到35%不等。此外，財產(chǎn)所得稅比率也從正常的36%減到 12%，并允許開發(fā)商20年付清。銷售形勢也非常火爆。隨著經(jīng)濟增長，這些金融激勵措施后來逐漸取消。

    出讓程序從1967年開始到1993年底，共有520塊土地總計246公頃被出售。總共投資額達到135億美元。創(chuàng)造出來775780平方米的辦公樓，約占全部辦公空間的17%。754520平方米的商場，約占商場空間的27%。產(chǎn)生了6963套賓館房間，約占全部賓館房間的27%。

    出讓程序有助于城市開發(fā)將重點放在面積的增長。出讓程序成了一個地區(qū)實現(xiàn)計劃目標(biāo)的催化劑。例如，通過合作方式開放市中心重要的商業(yè)地段能推動金融中心的開發(fā)。在適當(dāng)?shù)奈恢贸鲎屬e館還有助于促進旅游開發(fā)。一些地點出讓用于開發(fā)公寓或私有地產(chǎn)等各種形式的住宅。出讓程序同樣能促進文化文物保護工程。

    清晰全面的規(guī)劃和城市設(shè)計方針合并成為投標(biāo)者的銷售條件，以保證建造形式和規(guī)劃都合適的高品質(zhì)建筑物，并營造一個美麗的城市景色。如果為了改善銷售地點周圍的整體環(huán)境，開發(fā)商還需要提供寬大的景觀和廣場空間。作為場地出讓程序的結(jié)果，這些開發(fā)項目極大改善了周圍的建筑新城市環(huán)境。

    今天，隨著政府成為了新加坡最大的產(chǎn)權(quán)所有者，出讓程序在推動開發(fā)中也發(fā)揮著關(guān)鍵作用。出讓程序保證有充足的土地有規(guī)律地用于開發(fā)，并穩(wěn)定地滿足開發(fā)的需要。城市重建局每年都要發(fā)布供給和需求信息。提前公布每三年的滾動銷售程序，以幫助開發(fā)商和投資者作出商業(yè)決策。通過這種方式，政府可以保證土地對于私營者有用，并推動經(jīng)濟持續(xù)增長。

    公開透明的規(guī)劃系統(tǒng)

    近年來，政府在制定規(guī)劃和政策方針時更加公開和透明，并鼓勵更多的公眾參與規(guī)劃進程和提供反饋意見。“開發(fā)指導(dǎo)計劃”就被公開展示，并且鼓勵公民針對這些建議提出自己的意見。這些展示經(jīng)常放在人群比較集中的地方。政府還將這些規(guī)劃制咸豐富多彩的小冊子、圖解甚至模型，以更清楚地向公眾解釋。部長經(jīng)常召開國有開發(fā)交流會，以從公眾的反饋意見中作出選擇。專業(yè)組織、開發(fā)商、企業(yè)家、利益集團、社會領(lǐng)導(dǎo)以及公眾代表等都被邀請并發(fā)表自己的觀點。所有有用的意見都將被結(jié)合進最終的“開發(fā)指導(dǎo)計劃”。這些計劃在成為新的指導(dǎo)開發(fā)的總體規(guī)劃前還要被展示數(shù)次以獲得公眾的理解。一些“開發(fā)指導(dǎo)計劃”由專業(yè)的私營者和開發(fā)商來準(zhǔn)備。這里包括Simpang，Kampong Bugis，Jurong East，Changi. Geylang East And the Nanyang DGPs.通過這種方式，私營者好的意見也能被激發(fā)出來。城市重建局還定期召開由專業(yè)團體參加的交流會，討論開發(fā)控制的政策方針，并收集規(guī)劃系統(tǒng)的反饋意見。公開和透明使投資者對規(guī)劃和執(zhí)行政策的公平堅定了信心。

    新加坡過去三十年的規(guī)劃給所有的開發(fā)提供了一個良好的環(huán)境，并避免了城市發(fā)展中很多缺少控制的問題。政府對重要規(guī)劃的高度負(fù)責(zé)某種程度上成了國家開發(fā)成功的關(guān)鍵因素。從中不難看到，一個透明的規(guī)劃進程對于使長期總體規(guī)劃轉(zhuǎn)變成詳細計劃、執(zhí)行方針和付諸現(xiàn)實是多么重要。管理機制能保證不同的規(guī)劃和執(zhí)行部門間的緊密合作，并能獲得一個可信而可行的計劃。公私之間的緊密合作是成功的開發(fā)中整合意見和資源的一條很好的途徑。

    毛大慶，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，同濟大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士 中國規(guī)劃網(wǎng)北京12月7日電

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