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11月30日，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵與中國城市規(guī)劃學會副理事長兼秘書長石楠，就“更好的公眾參與，更好的城市規(guī)劃”這個話題進行了對話，探討了城市規(guī)劃和公眾參與的主體、對象、評價標準以及相互關系等問題，同時強調了公眾參與在中國城市化發(fā)展不同階段的地位和作用，討論了實踐過程中遇到的問題與困惑，更進一步探索未來公眾參與的范圍與形式 倪碧野 案例：河南阜陽當年要建機場，在全市大會上，全場的觀眾、參與者都給予這個建議熱烈的支持掌聲。按照公眾參與程度來看，這并不僅僅是領導或者專家一拍即合的決策。但實踐證明，阜陽修建機場違背了科學規(guī)律，違背了經濟發(fā)展的規(guī)律。 李鐵：規(guī)劃評價是個復雜的體系。河南阜陽當年要建機場，當時在全市的大會上，領導雄心勃勃講阜陽要打破幾十年沒飛機場歷史的時候，全場的觀眾、參與者都給予熱烈的掌聲，按理，這符合公眾參與的程度，我想當時很多人的掌聲也是發(fā)自內心的。可是那個時候對資源的理解是不一樣的，當實踐證明機場違背了科學規(guī)律，違背了經濟發(fā)展的規(guī)律，而變成一個廢墟的時候，大家才知道這個投資是錯的，但已經晚了。當時大家都投了贊成票，不能說沒有公眾參與，但受大家對當時條件認識的影響，感覺這是非常好的決策，因為中央批這么大一個項目投入這么多錢來建這個機場，對阜陽的經濟發(fā)展起到很大的促進作用。但實際上它不符合經濟規(guī)律，因為他的經濟條件不能支撐形成一個機場足夠的流量，不能維持機場的生存。因此誰來評價，這是短期和長遠的關系問題。 這么多年確實存在很多好的規(guī)劃，怎么讓它更好，就一定要因人因地而宜，因時代而宜，因人的理解而宜。雖然評價體系復雜，但是有幾個前提一定要清楚。作為政府決策者對公共資源的分配，如果他能保持政府常規(guī)的有效運營，比如說符合城市經營的概念，城市政府在這一過程中，使資源更好分配了，從城市經營來講是一個好的規(guī)劃。 反過來從另一方面，在這個規(guī)劃運行的幾年當中，沒有造成資源的浪費，而且沒有形成社會矛盾，也可以假定它是好的規(guī)劃。但是往往事與愿違，是因為什么呢？因為很多規(guī)劃當時理想中認為是好的，但是落實不下去，當造成一大堆債務、矛盾的時候，比如說關系到民生方面的內容，甚至可能引發(fā)較嚴重的社會矛盾。所以，第一個層次要從長遠的角度上看，從前后任政府的角度看，會不會造成資源的浪費。第二個層次要從專家和規(guī)劃師的角度來看，這個規(guī)劃資源配置在空間上會不會導致未來城市發(fā)展出現(xiàn)更多的問題。比如，北京的堵車問題，肯定和原來的規(guī)劃有關，或者說受到某一項資源短缺的約束。第三個層次，應該衡量社會大眾。會不會因為規(guī)劃造成一系列社會矛盾，影響百姓的生計，甚至生存，使矛盾激化。這些也是對規(guī)劃評價的標準，這三條標準不是由某一個人，而是需要一段時間來驗證的。我們都不是先知先覺，但是有一條，如果在規(guī)劃制定修訂過程中，我們不同的利益主體，不同的精英群體和不同的社會大眾都參與到這個過程中，那么，雖然不敢一定說它是個好的規(guī)劃，但起碼使錯誤降到最低程度，這是我們需要的一個結果。 石楠：很多時候大家討論的話題，并不是真正適合公眾參與的話題，但是與老百姓關系非常密切的事務可以讓公眾來討論。這樣可以保證廣泛的參與度，另外有很多很切身的體會，包括日常生活當中碰到的出行問題，空氣污染問題，價格問題等等涉及民生的具體問題。這些領域在以往的規(guī)劃過程中，是我們聽得不夠多的。 說到更好的規(guī)劃，我覺得首先牽扯到是誰來說這是一個更好的規(guī)劃。現(xiàn)在比較流行的是兩種情況：一種情況是規(guī)劃是市長的，這屆政府希望做一個規(guī)劃，不管是5年的，10年的，20年的，或者說是戰(zhàn)略研究，是要展現(xiàn)某種宏圖大略，某種遠大的理想。另外一種情況是規(guī)劃師的，規(guī)劃師覺得自己辛辛苦苦做了很多的調查研究，做了很多分析，就是自己的規(guī)劃，但是我覺得這兩個都是錯位的。 規(guī)劃是誰的？規(guī)劃應該是市民的規(guī)劃，是生長在這兒，生活在這兒的老百姓的，不管有沒有戶口，流動人口也好，固定居住的原居民也好，是他們的規(guī)劃，這才是最本質的問題。所以評價規(guī)劃的好或者是不好，除了有各種的政治、經濟、技術的因素以外，第一個強調的是誰來評價這個規(guī)劃。專家可以講規(guī)劃是不是經濟上可行，是不是符合城市發(fā)展的規(guī)律，是不是能夠結合本地的特點，但有一條最基本的標準，老百姓接受不接受，如果老百姓不接受，不覺得這是我的規(guī)劃，那么這個規(guī)劃肯定不是一個好的規(guī)劃。 目前這套規(guī)劃評價的體系必須要改變，現(xiàn)在基本上整個規(guī)劃的評價體系，從程序的設計，整個審批的過程來講，基本上百姓沒有能夠充分發(fā)揮公眾參與的角色，還是處在一個相對封閉的政治或者說技術的圈以內。雖然我們現(xiàn)在制度上已經有很多的設定和要求，但是目前的操作層面來講，沒有突破。如何從機制上能夠讓更多的公眾參與進來，這可能是我們要做的一個制度設定的最核心的方面。 案例：在災后重建過程中，起初汶川水磨鎮(zhèn)提出要求是重新恢復當?shù)卦涃囈陨娴男∷唷⑿∷姷墓S。但按照功能區(qū)要求，在產業(yè)布局上這不是合理的安排。為了讓當?shù)赝猓敃r政府就把村干部們帶到云南麗江和浙江烏鎮(zhèn)去參觀，大家參觀完了以后覺得很好，認為發(fā)展旅游比原來的發(fā)展方式好很多。 石楠：我認為比較成功的公眾參與，最重要的就是一定要通過一個平臺，來形成政府專家和老百姓的共識。我可以講一個具體的案例，這個也是前兩年建設部得到規(guī)劃設計一等獎的案例。 當時，新疆的伊寧南市區(qū)要進行改造。這個地方是一個傳統(tǒng)的民族聚居地區(qū)，相對來說老城區(qū)設備不好、能源供應、基礎設施條件各方面都不是很好，生活條件的改善是老百姓非常迫切的要求，政府也希望做一些事情。 但具體怎么做呢？當時政府提出來需要做一個舊城更新改造規(guī)劃，并找到了中規(guī)院。中規(guī)院一開始就設計了一個公眾參與的方法，整個過程很坎坷，老百姓一開始并不是很信任你，并不想花很多時間扯這些事情，覺得說了也白說，你們也不聽。后來中規(guī)院通過很多途徑跟老百姓溝通，真正把老百姓想要的東西聽進去，比如，老百姓最希望要小學，最希望把哪條路修好。至于政府原來想到的，或者是規(guī)劃師想到的不是中規(guī)院最想要考慮的問題，中規(guī)院最先要考慮的是從老百姓調查的角度來講，哪些東西是老百姓最需要的。最后，再把老百姓需要的這些問題再進行梳理，然后列出很明確的清單，再跟政府部門進行溝通。在這個基礎之上，再形成一個大家比較一致的認識，也就讓公眾包括政府有了一個共同目標。所以，最后這個規(guī)劃得到了各個方面的認可。 李鐵：在災后重建總結經驗的過程中，世界銀行和財政部開了一次研討會，我介紹了有關水磨鎮(zhèn)的經驗。 在災后重建過程中，談到主體功能區(qū)的要求，是對災區(qū)尤其是災害嚴重受損地區(qū)，提出了產業(yè)外盈利的觀點。當時這個產業(yè)外盈利的觀點，受到當?shù)氐胤秸囊欢ǚ磳ΑＲ驗楫數(shù)卣彤數(shù)乩习傩臻L期依賴于小水泥、小水電這些產業(yè)，比如說五小，十五小這些工廠都在山里，這次被地震徹底損害。起初，水磨鎮(zhèn)提出要求是重新恢復這些小水泥，小水電的工廠。但按照功能區(qū)要求，這在產業(yè)布局上并不是合理的安排，只是因為它直接關系到村民的利益，關系到村干部的利益，關系到企業(yè)家的利益，這是當時我們必須要面對的問題。 我記得，當時佛山市在對汶川進行援建，他們就用了一個很好的辦法解決。因為佛山市當時提出，水磨鎮(zhèn)這個地區(qū)應該重點放在旅游上，并需要把所有工廠關閉，重點發(fā)展農家樂等。但是老百姓不同意，怎么辦呢？當時佛山市政府就把水磨鎮(zhèn)的鄉(xiāng)干部們帶到云南麗江和浙江烏鎮(zhèn)去參觀，實地告訴他們，這些鎮(zhèn)的情況，人家為什么會有這么多的游客，旅游能帶來什么樣的收入，然后鎮(zhèn)發(fā)展的形態(tài)是什么樣子，大家參觀完了以后覺得很好，認為發(fā)展旅游比原來的發(fā)展方式好了很多。參觀回來后，這些鄉(xiāng)干部開始做當?shù)剞r民的工作，最后一致同意按照佛山援建的方式來重建水磨鎮(zhèn)。 后來，我們也組織很多人去參觀水磨鎮(zhèn)，那里已經是一個旅游非常興旺的小鎮(zhèn)，無論從景觀上，從鎮(zhèn)的形態(tài)上，從民族風情上以及旅游事業(yè)的開展上，都是成功的典范。所以，這個案例體現(xiàn)了中國特色的公眾參與形式，考慮到你利益結構的調整，考慮到利益的相關人員，并不是強制通過行政命令貫徹想法，而是讓當?shù)乩习傩胀ㄟ^因勢利導，通過外部因素來考察，來讓你看到外面的世界很精彩，回過頭再促進你在規(guī)劃內容的調整，按照正確的發(fā)展思路，來解決當?shù)匕l(fā)展實踐中的具體問題，這是一個成功的案例。中國規(guī)劃網(wǎng)北京12月20日電 (責任編輯：白雪松) |
