|
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃一直是現(xiàn)代城市規(guī)劃追求的核心理念，也是一直不斷探索的實踐方向。多年來，人們圍繞著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的內(nèi)涵、范疇、模式等多方面展開大量的深入研究，并取得了基本共識。如今各地都從規(guī)劃入手大規(guī)模編制各種層次的規(guī)劃，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制是在快速城市化、國家對基本農(nóng)田實施嚴格保護、城鄉(xiāng)空間激烈變動重組的大背景下展開，所以在規(guī)劃這個環(huán)節(jié)中也出現(xiàn)了一些過去不曾遇到的問題。 1.任務(wù)式的規(guī)劃編制 由于時間倉促，經(jīng)常有些規(guī)劃僅滿足于“任務(wù)式的規(guī)劃編制”，并沒有經(jīng)過調(diào)查、數(shù)據(jù)分析。有些地方在沒有產(chǎn)業(yè)聚集、人口沒有大量機械增長的前提下，想當(dāng)然地確定在近期要聚集的人口數(shù)量，盲目地擴大城鎮(zhèn)規(guī)模；有的地方急于求成地制定所謂“全覆蓋”式的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確定不合實際的城鎮(zhèn)發(fā)展速度指標；還有的地方把這項工作列為年度考核各級政府業(yè)績的“政治工程”。 2.規(guī)劃變成利益重新調(diào)整的工具與手段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實踐中產(chǎn)生利益博弈和功利的傾向。在快速城市化的大背景下，經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變的長期性與眼前發(fā)展需求的緊迫性是擺在地方政府面前的現(xiàn)實難題，獲取更多的建設(shè)用地以支撐經(jīng)濟的持續(xù)增長是破解難題的“現(xiàn)實選擇”，“保增長”的要求和投入的巨量公共財政拉動性投資，更加激發(fā)了地方政府“大發(fā)展”的欲望。 現(xiàn)階段土地問題已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中最核心的內(nèi)容，編制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃某種意義上被演變?yōu)槁訆Z鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)劃，被異化為“建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移規(guī)劃”。一些地方為應(yīng)對當(dāng)前城市建設(shè)用地新增供給異常短缺的局面，將其工作重點放在如何從鄉(xiāng)村“擠壓”出建設(shè)用地，卻忽視了對鄉(xiāng)村地區(qū)長遠合理發(fā)展的整體考慮，更忽視了對農(nóng)民根本利益的保障。如果把握不好集約用地與農(nóng)村長遠利益之間的平衡，所編制的規(guī)劃將變成新一輪圈地運動的工具和助推器。 3.無法有效指導(dǎo)建設(shè)的規(guī)劃 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實踐中，如果僅僅滿足于規(guī)劃成果的編制，而不能解決現(xiàn)實問題、不具操作性的規(guī)劃也只是在墻上掛掛。當(dāng)前，許多規(guī)劃為完成鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施，而無視城市化進程的規(guī)律、前景和效益，大規(guī)模地實施“村村通工程”，這等同于又回到了低效、不合理的“撒芝麻”狀況，造成了大量的資源浪費。 由于城鄉(xiāng)二元土地制度帶來的巨大利益落差，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村地區(qū)大量違法用地行為的泛濫，除了我們所熟知的“小產(chǎn)權(quán)房”、工業(yè)用地“以租代征”等形式以外。利用“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的名義而進行的違法用地新現(xiàn)象也層出不窮。造成這些現(xiàn)象的一個重要原因是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃(或者說法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的相關(guān)規(guī)劃)主要關(guān)注點是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標的核算，以及空間上對村莊整合撤并的重組。而對鄉(xiāng)村地區(qū)的用地規(guī)劃布局考慮不足，缺少對公共服務(wù)設(shè)施方面進行政策性、原則性的規(guī)定，缺少對鄉(xiāng)村生產(chǎn)用地用途的明確空間管制規(guī)定與措施。 4.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏法律支撐雖然“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”以中央文件、區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)意見等形式發(fā)布，但是目前尚未有一部正式的法規(guī)就如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展予以明確規(guī)定。因此，難免在實施中受制于各種因素和利益關(guān)系的作用而不斷發(fā)生偏差。 目前我們編制的空間規(guī)劃更多地表現(xiàn)為技術(shù)性文件，缺少“法規(guī)”的色彩，而空間規(guī)劃與相關(guān)的配套法規(guī)之間幾乎是完全分離的，這不僅導(dǎo)致了我國許多類型的空間規(guī)劃缺乏法定的約束力，而且從根本上缺乏法定的實施推動力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃只是實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的大系統(tǒng)中的一個環(huán)節(jié)，在其自身進行不斷完善的同時，也更依賴于外部發(fā)展環(huán)境和整體制度、法規(guī)建設(shè)的完善。沈瑾 中國規(guī)劃網(wǎng)北京8月26日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
