——王才亮律師訪談錄

民眾沒有代言人是件可怕的事情

建筑觀察：在看您博客文章的時候發現，您受理過很多拆遷糾紛的案子，其中不少與規劃有關。目前在城市發展中，拆遷似乎成了城市規劃中很大的一個問題，您能談談您的想法么？

王才亮：目前在城市的規劃調整中存在的主要問題是民眾的利益受到損害，因為民眾沒有代言人。

在城市建設和規劃中，有一個顯著的特點，即需要啟動某一個項目而調整規劃之時，該項目是有建設單位的。尤其是房地產開發的時候，開發商是會積極推動它發展的。那么就可以說開發商是有代言人的，因為他只需要做好公關，請各方面的人幫他講話。但是反過來看，這個地方需要規劃和調整了，那么誰幫老百姓講話呢？沒有。

建筑觀察：那民眾發言權是否有法律的保障？或者通過法律渠道解決呢？

王才亮：原來我們認為這個問題能解決，因為《行政許可法》在2004年7月1日開始實施的時候，提出了涉及到國計民生和公共利益的規劃調整，按照《行政許可法》第三十六條、四十六條、四十七條[1]的規定，是要聽取利益相關人的意見、要舉行聽證的。但是，《行政許可法》的規定沒有落實，行政法規并沒有配套，部門規章則是各行其是。我們的聽取民眾意見是個原則，沒有一個正當的可聽取意見的程序，必然會使權利在這方面無法得到極致的發揮，使我們的“城鄉規劃法”最初的立法本意得不到落實。規劃調整不講科學，事實上是誰權大誰說了算，這是一件很可怕的事情。

例如，拆遷許可按照《行政許可法》的規定應當舉行聽證，但實際上多數許可做不到事前聽證。原因之一是建設部出臺的《城市房屋拆遷工作規程》第五條規定：“需要拆遷的項目，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》第七條的規定取得房屋拆遷許可證。對于面積較大或者戶數較多的拆遷項目，房屋拆遷管理部門應當在核發拆遷許可證前，就拆遷許可有關事項召開聽證會，聽取拆遷當事人意見。需聽證項目的面積或者戶數的具體標準，由省、自治區和直轄市人民政府建設(房地產)行政主管部門制定”。這個“面積較大或者戶數較多的拆遷項目”的規定就將法律的規定閹割了，拆遷許可“要不要聽證”的問題就產生了爭論。規劃許可也是如此，沒有配套法規、規章，全憑各地官員的法律意識高低和職業良知多少來決定是否聽取民眾意見。

我們現在能夠看到的是，領導有權，他為人民辦事，權力大是好事；但是他一旦受到利益集團的影響，權力大就成了壞事。例如北京的陶然亭公園東北角那塊地，幾年前就在開發高檔住宅，竟然賣到六萬元/平方米，可謂十分豐厚的利潤。而從規劃角度來說，既然是公園，是廣大民眾放松享受的地方，應當屬于公眾所有，這個從公園變為豪宅的規劃調整經過了民眾嗎？沒有。一般沒有哪個人會為這個打公益官司，更何況打官司法院也不一定會受理。有的居民咨詢我，他想到這個公園買張門票，然后去提出訴訟，說“你把我休閑的地方占了”。但是我潑了冷水說你要訴訟，法院不一定受理。一是法院可能會說“你戶口在這里嗎？這里又不是你的家。”而且即使戶口在這里也沒用，法院會認為這規劃與起訴的人沒有法律上的直接利害關系。二是法院還可能說規劃調整是幾年前的事，過了時效，還是不受理。

在城市規劃中，群眾干預沒手段，媒體介入受到限制，靠政府監督也存在問題，訴諸法律上更是缺少程序支持，只能寄予反腐倡廉，這里顯然是不夠的。

建筑觀察：有沒有您接觸過的案例？可以列舉一下嗎？

王才亮：當開發商要開發一個樓盤的時候，他會花很多錢去公關來影響規劃。這類的例子很多，最典型的一個例子是在上海。從前有一部電影叫《永不消逝的電波》，講述的是解放前的中共上海地下黨直屬的一個電臺，但是在黎明前被國民黨破壞了，報務員李俠同志犧牲了。解放以后，這個地方就成為了革命傳統的教育基地。按照我們法律的規定，這應當是革命文物，不能拆。但是隨著時光的流逝，那些老革命都不在了，這個地方也沒有建成博物館，只是在房子外面掛了一個牌子，寫著“革命傳統教育基地”。后來開發商看中了這塊地，以建一個很大的交通樞紐為理由，其實實際上是籌建一個很大的商貿城。

那么究竟要不要拆？這個地方是當時美國造的聯排別墅，我們暫且不論它是不是革命教育基地，單從聯排別墅在上海的地位講起，它是屬于可以保護的并且應當保護的建筑。但是由于有開發商在推動，他可以把所有專家請來，為他講話。某著名專家在《中國青年報》上斬釘截鐵地講：“美式聯排別墅真漂亮，在上海這樣的建筑真不多，應當保護。”他講完沒多久，對于開發商拆不拆這塊地的問題，當央視準備報導的時候，出于某種利害關系，他反悔了。又說“美式別墅在上海很多，材料技術都不難，我們也能建的起來。”

倘若專家在這個時候都不能提出保護，那么在規劃調整的時候，誰來代表民眾的利益呢？撇開這個案件的被拆遷人的不同意見之外，我們站在局外人士，站在法律的立場，站在社會公眾的立場去看——這個聯排別墅是優秀的建筑，是有意義的，全中國幾乎有一半的人知道這個故事，這么重要的地方，為什么要拆掉呢？不拆不可以嗎？保護不可以嗎？開發商可選擇的空間很多，可以到別的地方去開發，但是卻沒有人站出來為民眾講話。這個“革命傳統教育基地”的被拆遷的背后，是這個先烈的精神在一些革命事業的接班人的心里永遠消失了。

為什么不執行《行政許可法》？

建筑觀察：作為一名律師，從專業的角度去看您認為我國現有的關于城市規劃方面的法制健全嗎？

王才亮：我這些年一直在思考，我們國家從《城市規劃法》到《城鄉規劃法》，為什么不執行《行政許可法》？城市規劃調整是一種許可，涉及到公共利益的城市規劃調整，應當舉行聽證。聽證的結果意義如何暫且不論，至少能讓民眾知曉政府的規劃調整動向，但是現在所有的規劃調整大家都不知道。特別是局部規劃調整，幾乎每次都是拆遷人與被拆遷人的矛盾，于是大家的注意點被轉移到拆遷補償上面，只要拆遷補償到位了，就沒有人會去管民眾的發言權和文物保護這些問題。比如北京的四合院，假如給他的拆遷費用是八萬/平方米，他也會樂意搬走的。至于這么有意義有價值的地方被拆掉，消失了也沒人去在乎。

從政治角度講，改革是使現有格局變化，但這種變化應當有利公平，讓更多的民眾受利、縮小貧富差距，要朝著這個目標改革。可是我們現在的規劃目標是“讓富者更富”，例如一個18萬平方米的樓盤，實際造價3000元/平方米，建造出來后賣價是1萬3/平方米，開發商的總收入是18億元。于是他可以花很多錢去公關，在各大媒體上做廣告鋪路，請律師可以請一個律師團。然而民眾的分散是不可能有能力去做這樣的事。

我國現有的無論是《土地管理法》還是《城鄉規劃法》，規劃的科學性和執行的力度都不夠好。從法律的角度來講，所有的土地規劃的制訂和調整應該由土地所有權人和使用權人決定，可是現在多半時候是看領導講話的意圖來進行。從理論上講，政府領導為人民服務是正確的，但是他們也是普通人，離開不了人間煙火，沒有法治，是很難獨立地公正地去思考和處理規劃問題的。

建筑觀察：這是不是和土地所有制度有關系呢？

王才亮：老百姓的城市百姓做不了主，這不是土地所有制本身的問題。即使土地私有是個人的，要調整造房，也是程序上的問題。我國現在沒有一部“行政程序法”，政府怎樣行使權力，規劃調整怎樣聽取和尊重民意，都沒有一個明確的程序方案。如果程序上規定規劃調整需要原住戶簽字同意，不簽字就不能改動，那么這塊地開發商就無法動工。我們國家很長時間內都是重實體輕程序，沒有程序來保護民眾的利益。城市的規劃調整，從來都是規劃部門做最后決定。當然這與我國的立法體制也有關系。一般與城市相關的法規、規劃的制定，是建設行政機關負責起草和執行。作為職能部門，他需要考慮下屬的規劃部門怎樣操作方便以及地方政府怎樣操作方便。至于如何保護民眾的利益、讓民眾說話就缺少代言人。

政府是城市規劃的第一責任人

建筑觀察：您認為在城市規劃中政府角色的重要性應當怎樣體現？

王才亮：政府是科學規劃的第一責任人。如果政府忽視科學不講法律，那么問題就嚴重了。城市規劃要依靠人民群眾，從黨的理論以及法律的本意上來說這是一點都沒爭議的問題。但是當法制與政治遇到這種具體利益的時候，就出現矛盾了。

最近幾年拆遷糾紛請律師的人很多，而在規劃調整階段提出請律師的人很少。這兩年我們接的比較大的案子，涉及到城市規劃的，有一個廣東的例子。當地的地方性法規明確規定“房屋的容積率不能超過2.8”，開發商在招標的時候也明確了按照2.8的標準造，但是為了謀求更大的利潤，在八棟樓中間加一兩棟樓的位置，于是開發商和規劃局一拍即合調整了規劃。可是老百姓直到房子建好才發現這個問題，才會想到起訴。結果卻是開發商先告用戶不肯接受新房子，起訴他違約。并且只有當某個用戶覺得自己的房子有問題的時候，才會請律師維權。更多的群眾即使房子有問題也不會站出來，因為覺得是大家的事，總會有人站出來的，所以也導致現在的城市規劃缺少必要的監督手段。

按道理來說政府的權力應當受到民眾監督的，現階段缺少監督和權威，只依靠輿論監督是不夠的。民眾監督沒手段，政府監督缺乏專業性，人大監督只能監督一個城市的整體規劃，局部規劃是監督執行不了的。

建筑觀察：現在上海倒樓事件鬧得沸沸揚揚，對這件事您有什么看法？

王才亮：上海的那棟倒塌的樓房，據媒體報道，開發商的資質只有三級并已經過期，按規定是不能承擔那么大的土地項目。那么規劃部門是怎么使這個不夠開發資質的開發商通過了審核呢？而且批給了他建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證。現在專家給出的倒塌原因是“壓力差”，但是這種能夠使樓倒塌的力量顯然沒有5級地震那么強烈，他們也沒有拿出具體數據來，而上海市地震防震局要求建筑能防7級地震。上海樓房倒塌存在的問題：一是一個沒有足夠開發資質的開發商有沒有能力開發如此大的樓盤；二是倒塌樓房的規劃設計的壓力差是不是符合要求的？在上海這種“軟地基”上如此基礎設計行不行？然而現實證明顯然是不行的，前面挖個坑后面堆點土，房子就倒掉了。假如地震來的話這種房子也是肯定撐不住的。那么上海的民眾還有安全感嗎？現在因為房子倒塌了，上級指示要徹查原因。但是如果房子沒有倒，規劃機關就想不到去查了。

現在推動規劃改變的有兩個角色：一是財政投資，進行公共建設、修路、修地鐵，需要一大批工程建設，拉動GDP的增長；另一個更多的是房地產開發來調整規劃。中國沒有一個城市能做到法國巴黎那樣能在下水道里開汽車，只有像法國那樣的有《民法典》的西方國家才會為千秋萬代著想進行城市規劃建設，很可能一個下水道要修幾十年，甚至一兩百年，一直慢慢修下去。而我們的領導只是做好他們自己任期內的“政績”，而不顧民眾的長遠利益。因而我們現在的城市規劃總是在不斷的變化，但是從老百姓的角度來考慮他們肯定需要的是長久的規劃，包括城市的基礎設施等。長久規劃，就不會出現現在“馬路拉鏈”的情況，今天埋水管，明天挖電纜，這都是利益的驅使。究其根本就是我們的城市管理體制沒有設計好。

建筑觀察：現在北京老城、天津舊城、南京舊城都在修整，在修整中老百姓們的利益是不是更難得到保證了？

王才亮：我們當前拆遷的還有一個主要矛盾——舊城改造。決定改造的思路和改造的辦法以及要不要改應該是住在里面的居民做主，而現在是政府官員說了算、開發商說了算。這就導致了一個惡果，即哪個地方風景宜人、適宜居住，哪個地方的土地升值快，那里就是不安全的地方。開發商們會借助“舊城改造”等名義把原居民趕走，建立他的新的戰利品。

從中央的層面來講這個問題爭論已經結束了，今年1月1日開始實施的《循環經濟促進法》第二十五條明確規定：“對符合城市規劃和工程建設標準，在合理使用壽命內的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。”但是這個法律沒有得到很好的貫徹。

對于像北京的四合院這種沒有土地使用期限的老房子可以通過修繕延長合理使用壽命，其他的房屋也應當盡量延長使用壽命。在規劃調整時，也應遵循這一規定。在上世紀九十年代的時候大家都喜歡拆遷，因為那時候房子都是破破爛爛的而且拆遷安置能改善居住條件。可是現在大家感覺環境不錯，加上拆遷不能改善居住條件，當然不愿意搬走了。

實際上我國的物權法、憲法等法律對這方面的規定都很明確，但是各地方套用已經停止執行的法規，總是想盡辦法不停去拆。有些用地方性立法、地方法規去推動拆遷，但這都是違反法律規定的行為。

現在打造的“文明城市”都是“貴族化城市”

建筑觀察：現在城市中還有一對矛盾體，城管和小商販，其實小商販們的存在也有他的合理性和必要性的，我們的城市規劃是不是應該給小商販們一個生存空間呢？

王才亮：我們這些年宣揚建設花園城市、文明城市，但實際上所謂的“花園城市”、“文明城市”是以富人的標準建造城市。到處是高檔商店、大超市、商場，大馬路、大廣場，沒有考慮到民眾對小地攤和小商店的需要，現在的城市規劃中很少考慮過民眾的這種需求，公路兩側寧愿造花園也不給留出建造集貿市場的位置。規劃機關只考慮到有錢人出門時有轎車坐，卻忽視了中國有更多騎自行車的人。我們現在的規劃是建造“文明城市”，標準是“貴族化”，但是我們國家現在的水平還沒有達到那一步，所以從規劃的角度看就有問題。

同樣，城管也是存在問題的。何謂“市容市貌”，怎樣叫好看？我認為一個城市里有個農貿市場，大家和諧的賣菜、吆喝、賣肉，也是一種和諧，一種文明。事實上城管也是被貴族化了，城管從最初的試點初衷來講是好的，擁有相對集中的執法權。但是理念變虛了之后，管理標準變成了貴族社會。我們一直在講建設“精英社會”，那我們的標準就是這個，普通民眾的利益沒有了，所以現在城管的立場也很尷尬。他要履行職責就要和小販發生沖突，不履行職責就沒有存在的必要了。

實際上這個問題也是理念的問題。我國現在就應該以二十年前鄧小平提出的社會主義初級階段的國情去考慮問題，制定規劃的所有標準都應該立足于初級階段的國情來做。比如做一個小區的規劃，既要考慮到有汽車的人會開車去大超市購物，但同時也要考慮到更多沒有車的人需要就近買東西，于是這種需求出現的時候，小商小販就應運而生。還有大超市貴的東西買不起的人群，想吃新鮮便宜的，就需要小店的、地攤上的東西。所以現在的標準有缺陷，才出現這些問題，引起很多被動的情況，導致小商小販被城管追來追去。我很同情城管，城管從個人來講，他不是壞人，他本身也不是富人群體，但是他們工作的指導思想是精英社會的標準。對中國來講，既要有陽春白雪，有錢人可以去高檔會所，隨意揮霍，我們沒有仇富；但是我們要考慮到更多的人一頓飯只有十塊錢，當只能吃十塊錢的快餐的時候，也要能給民眾這種需求的供應。倘若把老百姓這些基本的需求剝奪了必然就產生了矛盾，現在還是理念上有問題，而且我們具有話語權的人大代表、包括各種協會，慢慢的都是精英化了。

中國的社會推動不是靠高爾夫球桿，現在全國講規劃，到處都在建高爾夫球場，“富人消費”，當然希望大家都是富人的愿望是美好的，但是這個目標短期內是不現實的。中國的社會現階段不應該是由小轎車來推動的，應當是由自行車來推動的，因為我們只是社會主義初級階段。

近期博鰲論壇、21世紀房產論壇等活動幾乎都是有錢人、開發商贊助的，拋頭露面的人無非是講房價不高，還要漲價。然而所有領取正常工資、沒有灰色收入的人是買不起房子的，這就是社會不正常的一個狀況。決定價格的是價值，價值應該由社會必要勞動時間決定，而社會必要勞動時間是要社會的均數。現在的房地產行業是壟斷，政府壟斷土地，開發商壟斷住房建設，他們可以抬高價格，但是有朝一日這個價格肯定是要打破的。說實話，每一個征地項目、每一個拆遷項目都引起群眾不滿，現在只是被權勢壓制沒有辦法，等到人們有機會投票的時候，他們的處境就會變得很艱難。這個情況遲早要出現一個出口，無非是僵持得越久給社會帶來的動蕩就越大。西方的民主政治是不斷地讓你發現漏洞，然后不斷地調整，我們現在沒有這個調整的渠道，所以這也必將是一個漫長的過程。

我的城市必將由“我”做主

建筑觀察：最后請您談談對未來的展望吧，您認為我們的公民有沒有希望某一天能夠參與到城市規劃中來，切實保障他們的權利？

王才亮：我有信心。社會是不斷發展的、是不以人的意志為轉移的，“上帝讓誰滅亡必讓誰先瘋狂”，這是必然的規律。一旦開發商越來越貪心，就是他倒霉的時候來了。現在的房地產商，萬民怨恨，他們建造出來的房子把大家都榨干了。當他們把全國人民都變成房奴的時候，他們就會被孤立，就是被打倒的對象。

每個國家、每個社會，都有一個叫做“社會的自我調節”的功能，中央在調節的時候總是用各種方法去“和諧”，當和諧不了的時候，矛盾激化，引起變革。這個變革不一定是暴力的革命，我們希望能夠在小局部不斷地改進，進行一種改良式的變革，這也是一種方法。中國多數有文化的人都希望這是一種漸進式的改革，而不是像俄羅斯那樣的暴動。再者中國人的總體性格，受到長期的儒家思想教育的影響，也不適應那種暴動式的革命。但是“變革”遲早是會出現的，反腐敗反不下去了，就一定會放開民主建設，要由民眾來選舉干部，依靠民眾的力量來反腐敗。

城市是人民的，應當由人民來做主。現在人民沒有做主，是不正常的。但從長遠的發展來說，一定是要由民眾來做主的。

 

[1]第三十六條行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。

第四十六條法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

第四十七條行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。