——專訪全國人大代表、中國社會科學院學部委員張曉山

第十二屆全國人大代表、中國社會科學院學部委員張曉山接受中國社會科學網專訪。

中國社會科學網記者 張哲 攝

今年“兩會”期間，諸多省份都將大力推進新型城鎮化試點作為建議之一。城鎮化不是造城運動，也不是對農民的剝奪。當下提倡的新型城鎮化，是以城鄉統籌、城鄉一體、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，其核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，其目標是實現城鄉一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

　　3月14日，全國人大代表、中國社會科學院學部委員張曉山接受了中國社會科學網記者的專訪。張代表從破解“三農”發展難題出發，對土地確權、土地城鎮化、戶籍改革、土地增值收益、農村集體土地建設用地合作共贏機制等“三農”難點、熱點和重點問題展開深入講解，對推進新型城鎮化提出了深有啟示的建議。

　　精彩觀點：

　　●盡管“三農”問題的解決已經取得了很大成績，但是制約農業、農村發展的深層次盾還沒有消除，所以，“三農”問題至今沒有過時。

　　●戶籍制改革關鍵并不在于“戶籍”這張紙本身，而是這張紙上依附的社會福利，要實現基本公共服務均等化，貫徹落實好相關的社會保障政策。

　　●土地城鎮化涉及到中央和地方、地方政府和農民、農民干部和普通農民之間的關系，還涉及到國民收入分配格局，這就是城鎮化的癥結性問題。

　　記 者：各位網友，大家好！歡迎收看中國社會科學網“聚焦2013年兩會”訪談特別節目。今天我們有幸邀請到全國人大代表、中國社會科學院學部委員張曉山，以“新型城鎮化和三農問題”為主題進行在線訪談。

　　記 者：下面，我們有請張代表。張代表，首先請您向網友打個招呼。

　　張曉山：各位網友大家好！

　　解決“三農”問題仍是重中之重

　　記 者：張代表，我們知道您是“三農”領域的權威專家，對城鎮化問題也比較有研究，首先請您講講，今年的政府工作報告在“三農”和城鎮化這兩個領域內有哪些亮點？

　　張曉山：溫家寶在政府工作報告中講到“三農”問題的時候做出了一個判斷，他指出：必須堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重，這是歷史經驗的科學總結，既管當前，也管長遠，是長期指導思想。我覺得這個判斷非常準確，同時也非常重要。這是今年政府工作報告中的一個亮點。

　　新世紀以來，中央已經出臺了十個“一號文件”，對于“三農”問題傾注了大量人力、物力以及政策扶持。現在有一種觀點認為，我們已經實現了糧食產品“九聯增”、農民收入“九連快”，而且農民現在不用交稅了，享受低保、合作醫療，還有各項直補，目前形勢很好，“三農”問題已經解決得差不多了，所以“三農”問題已經成為過去時了。然而，盡管“三農”問題的解決已經取得了很大成績，但是制約農業、農村發展的深層次矛盾還沒有消除，農業、農村的發展仍然處于艱難的爬坡階段，相對滯后于經濟社會發展的局面沒有得到根本改觀，近幾年中央“一號文件”一直反復強調這一點。“三農”問題關系到建設小康社會、消除城鄉二元結構、實現城鄉經濟協調發展。所以，“三農”問題至今沒有過時，仍是全部工作的重中之重。

　　溫家寶在政府工作報告中指出，要統籌推進城鎮化和新農村建設。實際上講的是城鎮化和新農村建設的良性互動。城鎮化要放在城鄉發展一體化的大背景下理解。城鄉發展一體化包括兩個不可或缺的組成部分，一是繼續推進工業化、城鎮化進程，二是發展現代農業，建設社會主義新農村。這兩個部分良性互動、缺一不可。

　　城鎮化應把農村建設得更像農村

　　記 者：談到城鎮化與現代農業的關系，溫家寶在政府工作報告中指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，與農業現代化是相輔相成的。那么，怎樣才能把握好農業現代化和城鎮化之間的依存關系呢？

　　張曉山：城鎮化與農業現代化、新農村建設并不是非此即彼的關系，而是互為補充、相輔相成的良性互動關系。我們的新農村建設不能像城市建設一樣，而應使農村繁榮，把農村建設得更像農村，保持鄉村的風貌，把傳統的農耕文明、生態文明和現代工業文明的精華集中起來，創造一個農民宜居的環境。

　　馬克思曾經講過，超越于勞動者個人需要的農業勞動生產率是一切社會的基礎，如果我們不能創造出足夠的農業生產率來保障全國的工業原料、農產品需求等有效供給，我們這樣一個大國的經濟基礎必然是脆弱的。即使在將來中國城鎮化率達到70%，但是還有4、5億人在農村生活，農民作為農業勞動者，應該是生產力水平比較高、有競爭力的勞動力。我們的農業要保障全國的糧食供給和食品安全。如果中國人的糧食安全出現問題，世界上沒有一個國家能夠救得了中國。如果我們在糧食市場上出現短缺，對全世界就是爆炸式的災難。從這個角度來講，城鎮化、工業化必須要有農業現代化作為基礎和保障，現代農業的發展始終是經濟發展的基礎。

　　城鎮化、工業化的發展，一方面能夠把更多的農業、農村人口轉移出去，另一方面也就為我們更進一步在保持和提高土地生產率的前提下，提高勞動生產率，發展規模經營，確保農業勞動者的務農收入和糧食、農產品有效供給這兩個目標的順利實現。關于城鎮化與現代農業的問題，是今年政府工作報告中的又一個亮點。

　　城鎮化須做好土地確權這篇文章

　　記 者：要推進新型城鎮化建設，土地確權是一篇必須做好的文章。作為農民權益保障的重要根基，當前我國農村集體土地確權工作面臨哪些困難和問題？您對農村土地確權有什么好的建議？

　　張曉山：應該說農民和農村土地之間的關系應該是農村最主要的經濟關系，也是最重要的政治關系。今年的政府工作報告指出：“農村土地制度關乎農村的根本穩定，也關乎中國的長遠發展，其核心是要保障農民的財產權益，底線是嚴守1 8億畝耕地紅線。”又強調要“始終注重保護法律賦予農民的財產權利”，這兩個地方反復強調保障農民的財產權利，而財產權利的核心就是農民的土地產權。2012年一號文件已經講到了土地的確權問題，今年的一號文件講得更明確，指出五年5年之內要完成土地確權任務。現在我們看到很多地方出現惡性沖突，土地問題的案件頻發，就是因為產權不明確。農民對自己的產權心里沒數，才會有人乘虛而入。明確農民土地的產權關系，可以為未來工業化、城鎮化和農業現代化的發展奠定堅實的產權基礎。

　　農民的土地包括哪些？農民的產權包括哪些？一是農民對農村土地的承包經營權，二是農民對集體建設用地當中的宅基地有使用權，三是農民對宅基地上建的房子有所有權，四是農民對其他集體用地包括公益性用地、企業用地等的產權。進行土地確權，一是使農民搞清自己的家底，知道自己到底有多少財產，二是財產的權利怎么落實。比如對于擁有承包經營權的農民，就發承包經營權證，這是中華人民共和國農業部監制的，有的地方也在搞試點；對于宅基地，則發集體土地使用權證，這是國土資源相關部門監制的；而對農民個人的房屋則發所有權證。其他的比如公益性用地、場院、道路、企業用地，有些地方通過折股量化的方式，給農民發股權證。同時到底哪些人對這些資產有權利，那就要確定集體經濟組織成員資格。

　　在明確各種產權之后，一個行政村所有的村民對相應的資產都有明確的權利界定，每一塊地都是有主的，有的地落實到農戶，有的落實到村民小組，有的落實到“社”或者“隊”，據此制定出一張魚鱗圖。這樣把家底搞清、產權落實，農民就吃了定心丸了，知道自己有多少財產，并且由權威單位頒證認定。這些產權無論是在城鎮化的時候，或者是農民承包經營權的時候都可以有償轉讓、流動，宅基地可以抵押，房屋也可以抵押，這樣農民的資產就可以流動起來。

　　土地確權是功在當代、利在千秋的大事。在中央出臺了關于土地確權的文件之后，我們需要有統一的規劃。過去是粗放地的勘測，有的都是臺帳。現在要真正落實這項工作，就需要專業人員勘測，并投入大量人力物力財力。還有涉及到歷史的糾紛問題，比如各農戶之間、村與村之間的糾紛怎么處理的問題。甚至包括還有其他的技術問題、程序問題，都要處理好。要充分調動等各方面的政策、技術人士的積極性，調動當地老百姓的積極性，讓他們自己解決工作中出現的矛盾和問題。

　　城鎮化癥結性問題必須得到解決

　　記 者：您曾經在今年兩會期間指出，當前存在“土地城鎮化快于人口城鎮化”的問題，您能不能詳細談談這個問題呢？

　　張曉山：依據我國憲法，中華人民共和國的土地分為兩種，一種是集體所有，一種是國有，農村的土地是集體所有，城市的土地是國有。但現在的《土地管理法》第5章第43條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。所以，一旦城市要搞建設、搞開發，就要首先依法申請使用國有土地，即包括國有土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。也就是說農民土地所有權就被征收了。過去在征收過程中對農民的賠償往往是不夠的，農民對集體土地有所有權，而對他們的賠償只是使用權的賠償。國家賠償完之后就把土地收歸國有了，然后搞基本建設，通過招拍掛或者其他方式進行招商引資，帶來大量的增值收益。

　　要探討土地城鎮化這個問題，我們還需追根溯源。九十年代后實現分稅制，中央集中財力辦大事，而地方財力相對緊缺，所以地方有的時候是吃飯財政、要飯財政，甚至是要稀飯財政。但是中央給地方的專項轉移支付較多，而地方能夠自己利用的一般性轉移支付中的均衡性轉移支付卻比較少。這次國務院機構改革中，馬凱同志在報告中專門講到一個改革，就是要調整中央和地方的關系，要把財力更多地向地方轉移。現在地方政府本級財政的財力不夠，要出政績、搞基礎設施建設，還要解決民生問題，就只能通過土地買賣了。2011年，國有土地出讓金收入是3.3萬億，2012年是2.9萬億，這部分收入已經占地方政府本級收入的很大一部分了。所以為什么地方政府對土地城鎮化那么感興趣，就是因為可以通過賣地得到收益。

　　從根本上講，土地城鎮化涉及到中央和地方、地方政府和農民、農民干部和普通農民之間的關系，還涉及到國民收入分配格局，這就是城鎮化的癥結性問題，這個問題必須得到解決。

　　建立集體建設用地合作共贏機制

　　記 者：那么，在土地城鎮化過程中，如何解決這個癥結性問題，實現集體建設用地的直接開發，建立起合作共贏機制呢？農民作為集體成員，其權益應該如何得到落實？

　　張曉山：首先，我們要明白，集體建設用地指什么呢？農村集體建設用地是指農民集體所有的，用于進行各項非農業建設所使用的土地，包括農村基礎設施建設用地、公共設施建設用地、宅基地、企業廠房建設用地等等。實際上集體公益性建設用地比如公共設施建設用地、基礎設施建設用地本身不存在開發的問題，這里指的集體建設用地開發主要是指宅基地用地、企業廠房建設用地開發。要建立合作共贏機制，也就是讓農民直接進入土地一級市場直接對外合作，這實際上是十七屆三中全會《決定》指出的，要建立城鄉統一的建設用地市場，同地同價，也就是國有土地和集體土地都要有同樣的價格。十七屆三中全會《決定》還指出，推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，有利于形成反映市場供求關系的土地價格，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，促進土地在競爭性使用中實現更合理的配置。

　　那么，如何使農民主動參與到城鎮化進程中，轉變地方政府靠賣地維持財政的局面？現在的時機已經成熟了。因為我們現在倡導踐行科學發展觀，過去的發展方式是竭澤而漁的，因為賣地實際上是把土地使用權賣給了開發商或是廠商，實際上是把未來的發展收益透支了，寅吃卯糧，這種做法本身就是短視的，是不可持續的。此外，若通過不斷提高土地征收補償的方法來解決這個問題，也會產生歷史遺留問題，會讓之前補償不夠的農民繼續加入爭取更多補償的行列，這種方式有很多弊端。

　　通過農民與地方政府共同投資的方式解決這個問題，讓農民享有股權，是一種較為合理的方式。也就是在符合規劃的前提下，讓農民作為平等的主體參與到農村集體建設用地的開發，使農民獲得長遠的收益。這樣政府可以逐年征物業稅、房地產稅，擁有可持續的財源，農民也可以每年通過股金、投資獲得收益，解決社保、民生問題，讓整個城鎮化過程平穩進行，這就是合作共贏。當然還牽涉到對農民的監督問題，這可以通過理事會、監事會或者其他的監督機制來保證資產實現有效的盈利。

　　當然，實現農村集體建設用地合作共贏機制的前提，首先是產權要界定清楚，農民作為集體資產成員資格界定清楚，其次是要有良好的民主體制。這樣通過建立一整套利益分享、返還機制，最終使土地問題在城鎮化過程中不再起負面作用，而是起到正面的激勵作用。

　　妥善解決土地增值收益問題

　　記 者：我們未來如何妥善解決城鎮化土地增值收益的歸屬和公平分配問題，使發展成果惠及城鄉居民？

　　張曉山：原來我們講誰所有誰受益，這就涉及到一個問題，土地增值收益中有一部分并不是勞動所得，比如區位優勢所帶來的增值收益就不用全部歸土地所有者。我們現在需要考慮的是，政府需要拿出一部分收益來搞基礎設施建設，改善民生，同時還要考慮收益再分配機制。因為如果區位優勢好，收益全都歸這部分農民所有，那其他的農區農民怎么辦？另外那些農民沒有那么好的區位優勢，他們為保障十幾億人的糧食安全也作出了貢獻。所以，地方政府應該通過一定的方式使這部分農民也能分享到土地紅利。首先要解決本地農民的生存權、發展權，對他們的就業、培訓、住房、教育等方面加強社會保障措施，而增值收益則可以通過稅收或其它相應機制進行再分配，使原來土地所有者和其他農民、地方政府都能享受到土地收益，促進均衡發展。

　　戶籍改革關鍵在公共服務均等化

　　記 者：談到城鎮化，還有一個不得不提到的話題，就是城鎮戶籍制度改革，您覺得戶籍制度改革是不是農民工進城的最大障礙呢？您對這個問題怎么看？

　　張曉山：“戶籍”本身無非是一張紙，是身份的象征。戶籍制度改革關鍵并不在于這張紙本身，而是這張紙上依附的社會福利。曾有專家稱，城鄉之間戶籍上依附了60多種不平等的社會福利。戶籍制度改革的重點是什么呢？首先涉及到戶籍制度依附的社會福利、社會保障問題。所有的農民工都應該享受到中華人民共和國公民所有的基本權利，另外有一部分農民工可以享受到市民福利。目前城鎮化率是52.6%，有一部分農民工常年在外居住，甚至一家大小都融入到了城市生活中，他本人這些年也在交稅，也在為GDP、城市建設作出貢獻，但是他們還沒有享受到真正合理的市民待遇。還有的農民工今天到這兒，明天到那兒，這就需要首先解決工傷、醫療問題，然后再考慮最終他要干什么，是在城市常住，還是回到縣里、鄉鎮。應該根據不同情況提供不同的政策需求，最終使勞動力資源、農民工和城鎮化有機銜接起來。

　　所以，農民工市民化一定要根據農民工不同的情況和需求采取有針對性的政策措施，以保證農民工的貢獻和享受到的權利是對等的。戶籍制改革的關鍵是實現基本公共服務均等化，貫徹落實好相關的社會保障政策。

　　記 者：關鍵是政府的相關政策不能一刀切。

　　張曉山：對，政府政策不能一刀切。另外農民工本身是多層次的群體，年齡不一樣，性別不一樣，受教育程度不一樣，需求不一樣，遷徙與否，在哪兒打工，未來發展的期望等等都不一樣，所以不要把籠統地把農民工作為一個整體，來探討如何解決戶籍改革問題，這不是一種嚴肅、科學的做法。

　　記 者：非常感謝張代表作客中國社會科學網，圍繞新型城鎮化和三農問題進行了在線訪談，為我們深入解讀了政府工作報告、土地確權、新型城鎮化、戶籍制改革等相關熱點、難點和重點問題。今天的訪談就要結束了，謝謝網友的觀看，我們下期節目再見！

　　張曉山：謝謝網友，再見！