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——法國威立雅交通亞太區首席執行官丹尼爾•居騏邁訪談錄
作為世界500強企業法國“威立雅交通”（Veolia Transport）的亞太區首席執行官，丹尼爾·居騏邁（Daniel Cukierman）先生在歐洲、北美的公共交通領域度過了三十余年的職業生涯，曾擔任法國國家鐵路公司（SNCF）、國際公共交通聯合會（UITP）等大型企業或國際機構的重要領導人。兩年前，他來到北京，把亞洲城市的公共交通發展作為自己新的奮斗目標。經過長時間細致的實地考察，他對當前中國城市公共交通建設發展的許多問題抱有獨到的見解。為此，采訪者與居騏邁先生進行了近兩個小時的會談，從政策、法規、技術和管理等多方面，探討如何加快改善我國的城市公交建設水平提高服務質量。希望這一國際資深職業經理人的觀點，對我們讀者有所啟發。
卓健（以下簡稱ZJ）：您作為城市公共交通領域的專家，在世界上不同的地區和城市工作了三十余年，您來中國工作也有近兩年的時間，我們的讀者都想知道您對中國城市的公共交通服務水平與發展狀況有一個怎樣的總體印象？
Daniel Cukierman（以下簡稱DC）：眾所周知，近二十年來中國的經濟發展取得了舉世矚目的成就，城市面貌日新月異，社會就業的變化使得人們居住地與工作地的距離越來越遠；人們的生活水平提高，出行的目的變得多樣化，除了工作或學習，購物休閑出行越來越頻繁。城市建設的發展增加了出行的需求和距離，因此，我們需要考慮發展除了步行和自行車以外的交通出行工具。
我注意到目前中國城市小汽車總量的增長非常快。歐洲城市的經驗告訴我們，一旦私人小汽車逐漸成為人們交通出行的主要工具，再要回到以前的狀態，就需要付出很大的代價。因為距離、方便和價格的原因，從步行或自行車過渡到公共交通比較容易，而讓買了小汽車的人放棄小汽車，改乘公共交通，就很難了。這就需要中國城市的公共交通發展速度足夠快，與城市建設的速度相適應，在人們的“壞習慣”沒形成之前，滿足人們的交通出行需求。
因此，我認為當前中國的城市公共交通發展正處于一個非常關鍵的時刻。公共交通除了需要提高供給量，還需要提供與小汽車同樣便捷和舒適的服務，滿足迅速增長的城市居民的交通出行需求。
事實上，我們已經看到中國各地方政府為投資興建公共交通網絡付出了巨大的努力。在北京和上海，公共交通建設不僅是為迎接奧運會或世博會這樣的國際盛事，而丹尼爾·居騏邁，威立雅交通亞太區CEO。
采訪、翻譯：卓健，同濟大學建筑城市規劃學院副教授，法國路橋大學城市規劃專家、博士。
更需要為解決城市日趨嚴重的交通擁堵尋求出路。中國目前在建的地鐵等軌道交通線路比世界上任何一個國家都多。而另一方面，中央政府對于優先發展城市公共交通的態度也是堅決而鮮明的，國務院辦公廳的通報明確優先發展公共交通這一基本政策，在最近舉辦的多次城市交通研討會上，建設部以及各地方的領導也一再強調落實中央政府的這一指導方針。應該說，中國各級政府為發展城市公共交通的決心和努力是有目共睹的。
ZJ：我很高興您注意到中國各級政府對優先發展城市公共交通所作出的努力。大多數海外媒體往往只對中國汽車產業的發展以及隨之帶來的城市小汽車增長表示憂慮，而忽略了中國政府在總體政策指導上的鮮明態度。您所在的法國威立雅交通公司是一家具有豐富的國際運營經驗的專業化運營企業，您是否能對中國城市落實“公交優先”政策提一些建設性的意見？
DC：要是兩年前你問我這個問題，我無法回答。這兩年間，我到中國工作，和我的同事前后考察了大大小小近30個中國城市，對中國當前的公共交通市場有了一定的了解。我非常愿意結合我們公司在世界各地積累下來的經驗，談談我們考察中國城市后得出的一些看法，和中國同行交流，共同參與“公交優先”政策的思考與實施。
我們認為，落實“公交優先”政策，必須要雙管齊下：既要加大投資建設力度，又要提高公交運營的組織管理。我相信很多中國城市的領導已經認識到這個問題，特別是加快公共交通基礎設施建設的必要性。但在投資上，由于公共交通行業的投資回報率很低，如何才能吸引社會資金和國際資金呢？其次，與基礎設施建設相比，各地政府在公共交通服務的組織管理上的經驗要少一些，很多城市的公交服務常年停留在維持運轉的水平，有些中小城市近幾年才剛剛建立起公共交通服務。而在歐洲城市公共交通經過百余年的發展，今天已經達到可以與小汽車交通相媲美的水平，依靠我們在歐洲多年積累下來的組織管理經驗，我們也希望能夠協助中國城市解決一些組織管理上的問題，比如，怎樣持續提高公共交通的運營效率。
ZJ：您說的很對！投資和組織管理，正是目前困擾中國城市公共交通發展的兩大難題。您提到的公共交通運營效率問題，不僅關系著公共交通服務的水平和吸引力，同時也直接影響著整個公交行業的投資回報率。從上世紀90年代起，許多城市的公交企業紛紛采取措施，提高運營效率，如推廣無人售票、開辟公交專用道等，取得一些成效。在此基礎上，如何進一步改善城市公交的組織管理，您還有哪些具體建議呢？
DC：首先，我覺得明確城市公共交通的主管機構很重要。
城市交通是一個綜合的系統工程，每個子系統之間相互作用、相互影響。例如，小汽車交通或停車政策的變化會直接影響居民對公共交通的使用；基礎設施的規劃設計和建設，可能偏向小汽車，也可能側重公共交通。為了明確公共交通在整個系統中的作用和地位，歐洲各國政府都會要求每個城市編制《城市公共交通發展規劃》。這個法律工具對保障和改善城市公共交通服務非常重要。
從操作層面上講，建立一個統一的公共交通主管機構非常必要。這一問題在中國城市中表現特別明顯：目前，在大部分中國城市中，常規公交和軌道交通、城市公交和市域公交，往往分屬不同的主管部門。
在法國，地方政府組織管理公共交通的權力和責任是由法律確定的。比如在巴黎大區（Ile de France），整個地區的公共交通網絡由地鐵、地區鐵路快線（RER）、公交汽車、有軌電車、水上巴士等不同的系統組成。這些不同系統的固定資產及其運營分屬不同的公司，其中有巴黎公共交通集團公司（RATP）、國家鐵路公司（SNCF）以及包括威立雅交通在內的多家私營企業。但是，整個地區公共交通的主管部門只有一個，它就是巴黎大區公共交通聯合會（STIF）。這個公共機構統一就投資、服務水平的量和質（發車頻次、準點率等）、票價和特殊優惠折扣等所有問題做出決策。它既管理投資與建設，也負責規劃、組織和運營管理。
為什么要這樣做呢？因為公共交通網絡本身也是一個相互關聯的系統。建設一條地鐵線或一條快速公交線（BRT）對一個城市的整體交通會帶來結構性的影響，要變不利影響為有利，必須從全局出發進行調整。為了避免與新開通的軌道交通線路重復或競爭，往往需要對常規公交網絡進行優化重組，以保證換乘方便和客流暢通。但是，目前中國公交系統常常分別歸口于幾個部門，由不同的領導主管，這就人為增加了綜合協調工作的難度。
ZJ：您強調的“統一監管”問題，讓我聯想到上海軌道交通管理模式之爭。2000年，上海開始大規模興建軌道交通時，曾嘗試采用“投資、建設、運營、監管四分開”的體制，將競爭機制引入各個環節，為緩解資金難題起到了積極的作用。近兩年，上海市政府在考慮如何深化“四分開”體制的過程中，權衡利弊，采取了一些趨向于“一體化”的政策調整，引起社會各界的熱議。而對行業監管的“一體化”問題，在我國的政策研究中也已經有不少討論，希望不久的將來能看到一些具體的措施。這里我想問一個問題：假設中國城市公交的行業監管已經一體化了，您認為行業主管機構需要優先落實的措施有哪些？
DC：我覺得當務之急是整合公交票價。
目前，中國城市的公交收費基本是按路段收取的。上車時，根據路程遠近買票，如果換了另一輛車，需要再買一次票；公共汽車和地鐵之間的換乘也是這樣，得買兩次票。這樣的收費系統非常不利于公共交通的發展。一方面，它使得乘客支付的交通成本加大、耽擱時間延長，造成公交客流不暢，更重要的是妨礙整
個公共交通網絡的整合和必要情況下的靈活重組。
在這樣的收費制度下，公交乘客自然都希望只買一次票，為此他們希望從一地到另一地只乘一趟公交，而有意識地避免換乘。在這樣的現實需求下，公交公司不得不增設公交線路，來保障人們的“直達”要求。在北京，現在有500多條公交線在運營，眾多線路縱橫交錯，如同一盤雜亂的“意大利面”，讓人（特別是游客）難理頭緒，也給網絡的優化造成困難。在同一條城市干道上，經常會有數條甚至近十條公交線通過，它們中很長一段路線重復，只是起點和終點不一樣。所以在站臺上常常能看到，由于車來得很多，排在離站臺很遠的地方，乘客上不去；在平時和路線的首末段車很空，但高峰時段又很擠。如果能調整主干道上的車輛通過頻率、適當合并線路并加設換乘中心，將會大大提高服務質量，避免乘客在主干道上久候。總之，整合收費體系，配合線路優化，能起到事半功倍的效果。
歐洲的大部分國家都采用統一的收費體系（或者說“一票制”），并允許在一段時間內多次換乘。比如，巴黎大區的公交“T”票，允許乘坐郊區鐵路后換乘公共汽車或地鐵；“橙卡”（Carte d’Orange）允許在對應的區域范圍內無限次地搭乘所有的公交工具，而且“橙卡”的一半票價還可以在工作單位報銷。此外，還專門為中學生和大學生設計了一種學生卡“Imagine R”，為他們自由乘坐所有的公交工具提供折扣。新版本的“橙卡”采用了IC卡技術，為“一票制”的落實和靈活調整提供很大的空間。比如，在涉及多個公交運營商的情況下，IC卡還能根據達成的運營協議，更加準確地分配運營收入。
ZJ：的確，整合票價為交通換乘帶來了很大的便利，可以大幅度促進城市居民在日常出行中使用公共交通。我記得在上世紀70年代末期，由于受到地鐵和地區快線發展的影響，加上小汽車增長迅速，巴黎城的常規公交網絡曾經一度因為乘客銳減而處于被淘汰的邊緣，后來由于及時推出了允許自由換乘的“橙卡”，短時間內乘客流量大幅度回升，從而救活了整個網絡。這個例子也說明了票價整合對發展公交的重要作用。事實上，我們城市中的公交網絡往往由不同的運營商負責日常的經營管理，要實現自由換乘的一體化票價制，就必須有集中統一的行業監管，來負責經營收入的合理再分配。中國目前城市公共交通的經營收入，實際上還很不透明。
DC：城市在發展，公共交通網絡也隨之變化。因此，我們公交網絡的管理不能墨守成規，而要銳意改革，把公交網絡看成有生命力的事物。行業的主管部門不僅需要對經營收入分配進行管理，還要用發展變化的眼光看待不同運營商之間的合作關系。
我們知道，公共交通網絡是由若干條線路組成的。最初的線路開通后，組成網絡。后來由于城市的發展擴張，開通了新的線路，這時，部分新線路與原先的線路重疊，類似的重疊現象可能還會重復多次。這樣，一方面“歷史線路”因為人口和就業的變化，漸漸失去一部分客流量，而且還要面對重復的新線路帶來的競爭。由于缺乏從整體上對公共交通網絡的重新調整，經常會出現一些線路過度飽和，而另一些線路由于沒有優化而存在客源不足的問題。由此我們可以看到，一個城市如果存在多個運營商，線路運營權可能起到的作用。一方面，線路運營權會制約公交網絡的更新和發展；另一方面，它可以保障“歷史”運營商的利益，讓他們對公交運營作出長遠的規劃。
需要強調的是，公交組織管理是公共政策的一部分，應該由政府作出決定。同時，這個公共權力機構需要與公交運營商建立穩定的合作關系，通過合同方式，明確運營商的權利和責任。其中一項重要的工作，就是與運營商共同合作，定期對公交網絡進行優化重組，避免冗長或無效線路，有效利用有限的道路空間資源。
ZJ：對既有公交網絡進行路線優化和整合，往往牽涉不同公交運營商的利益，也可能影響到不同職能部門的職權范圍，現實推行中會遇到很大的阻力，因此，這項工作也需要以統一集中的行業監管為前提。中國城市人口集中，道路空間資源非常有限，提高公共交通的空間利用效率，的確是一個很好的辦法。您對此有無具體建議？
DC：其實，相比于歐洲或日本的一些古城，大部分中國城市的道路算是比較寬敞的了。但是，中國城市建設給小汽車規劃了太多的空間。為了避免占用小汽車的道路空間，很多中國的特大城市選擇興建地鐵來解決人們的出行需求。在歐洲，人口超過100萬的大城市，很早就有地鐵了。而中國則現在才開始展開一個龐大的地鐵建設計劃，目前有大約17個城市已經或正在建設地鐵。但是大家都知道，地鐵建設投資大、周期長。往往一條線路的建設需要5年左右的時間，這還不包括決策的時間……因為資金投入和技術投入都非常大，20年內往往也只能建成3到4條，這對一個500萬甚至上千萬人口的城市來說是遠遠不夠的。巴黎城人口不過200萬，卻有14條地鐵線路。如果中國城市不及時采取措施，等到地鐵線建成通車，快速發展的小汽車已經使城市道路飽和了。
因此我要強調中國城市目前加快發展地面公共交通的緊迫性。一方面迅速提高當前的公共交通服務水平，吸引自行車使用者；一方面從小汽車那里奪回一些被侵占的道路空間，抑制小汽車交通的發展速度。優化整合既有的地面公交網絡是一個有效的辦法，而其中的一個重要工具是快速公交系統BRT。
快速公交系統是一種快速解決交通需求的有效方法。它的建設周期只是地鐵建設的三分之一，每公里的建設成本也比地鐵要低5到10倍。但它組織良好、有專用車道、可以超車、享受路口優先通行權、站臺設計精良并且換乘站方便快捷。一個規劃合理、運行良好的快速公交系統，它的運能接近地鐵。哥倫比亞首都波哥大（Bogota）的Transmilenio是目前世界上BRT系統的一個成功范例，威立雅交通是這一快速公交系統的運營商。高峰時間每15秒就有一輛車通過；單向每小時可以運送36 000人，日運送旅客量達80至90萬人次。
ZJ：您說的快速公交系統BRT目前已經引起了中國城市交通界的廣泛關注，許多城市（如北京、杭州）已經建設了一部分線路，您對這些線路有何評價？
DC：我認為一些城市的BRT項目在選線上有一定的缺陷。BRT在施工建設階段，受到影響的城市居民和商業主都會怨聲連連，即便他們知道他們會是日后的受益者。在每個國家，開辟公交專用道或建設快速公交系統，都需要政府強有力的決策機制。因為小汽車使用者往往是生活優裕、具有一定實力的階層，他們能夠施加壓力、具有相當大的游說能力。為避免矛盾沖突，目前中國城市開辟的BRT的線路，都沒有放在那些最需要公交、潛在客流最大的地方，而是根據現有道路的寬窄，選擇了城市中心城邊緣的新區和在建街區中路幅寬敞的地段。建成通車以后，由于客運量不大，幾乎成了“反面教材”。可能有人認為，中國城市化的速度很快，新區人口會很快增多，這樣的選址具有“超前意識”。但我認為，城市交通更應該首先滿足目前的需要，解決現實存在的問題。比如在人口密集的市中心區引入BRT系統，通過對既有的公交線網的優化整合，合并一些重復設置的線路，減輕城市干道過度飽和的車流量。
ZJ：BRT這一大運量的地面公交系統的確為城市公交網絡優化調整提供了很大的可能性，為了使這一系統真正發揮作用，需要配備合理的換乘系統和整合的票價收費系統。除了對網絡重組有積極作用以外，您認為BRT還具有哪些其他優點？
DC：首先，BRT系統可以進一步節約能耗、減少排放。我們知道，相對于小汽車而言，公共交通是一種比較環保的機動化交通出行方式，公交汽車消耗的能源分攤到每個乘客，是很低的。但是，公共交通的節能減排仍有進一步改進的可能性。
在許多中國城市，我們都看到因為線路重復，公交車排起長隊，相互影響，堵塞街道。波哥大在快速公交系統Transmilenio沒有投入使用之前，也是經常出現這樣因為公交車引起的交通擁堵。我覺得在中國的很多地方，公交車的數量不是不夠，而是太多，使用效率卻不高。這種情況下，淘汰一部分老舊的、污染排放大的車輛，用大運量的、更加環保的車輛取而代之，是對環境保護的直接貢獻。
將公交汽車的運營速度提高一倍，就可以用同一輛車輸送兩倍的旅客量，并減少因堵塞而多損耗的能源。在波哥大，每一輛新的鉸接車投入使用，就可以淘汰三輛污染大的老式車輛。結果是公交車輛數量減少了，服務質量卻提高了，出行時間由過去的1個半小時縮短至現在的25分鐘。此外，高等級的車輛維護，既可以延長車輛壽命，也有助于減少油耗和污染。
ZJ：BRT系統的優點很多，但相對于常規公交，它的建設與管理成本相當高，尤其是在城市的建成區內建設，道路拆遷的成本很大。這就引出關系公共交通發展的另一個重要問題——資金的問題。在這方面，歐洲國家有哪些經驗值得我們參考和學習？
DC：資金問題不僅僅是中國地方政府面臨的問題，歐洲的城市地方政府也有同樣的困難。但是，歐洲做的比較好的是政策和法律非常清晰，對責任和權利的界定非常明確，雖然公交行業的投資回報率很低，但有了政策和法律保障，這個行業的穩定性仍然可以吸引一些潛在的投資商。
我們考察了很多中國城市的公交運營情況，發現大多數情況下公交線路都是“無限期”地劃撥給公交企業運營管理的，對于運營期限沒有明確的說明。雖然按年度評估經營狀況，但整體上缺乏透明度。
比如，政府決定公交票價的調整，這種做法原則上是正確的，因為這不僅涉及市場規律，更關乎政策導向。但問題在于，在現行的運作機制下，公交公司自身對收入情況缺乏把握的能力。政府劃撥給公交運營企業的財政補貼，常常只是用于年底平衡賬目，而沒有根據約定的服務、票價、福利折扣和投資相關等的具體標準，給予補貼。這樣的財政貼補政策對企業缺乏激勵作用，不利于提高公交網絡的組織和服務水平。而對于一個外國投資者，甚至對于中國投資者，這樣的管理模式讓人看不清未來，對可能的經營收入（票價、補貼）無法把握，自然也就不愿意在這個行業投資和承擔風險了。
ZJ：據我所知，歐洲很多城市的公共交通采用的是一種“特許運營”的模式，您能簡單介紹一下這種模式嗎？
DC：歐洲推行的“特許經營”是一種責權清晰的工作模式。地方政府通過競標選定公共交通運營商。如果只是涉及公交網絡的運營，合同期限為5到10年；如果要求運營商對公交系統進行投資（即投資運營），合同期限稍長，為10到30年。不存在永久性的運營合同，這樣可以激勵運營商創新性地提供高質量的服務，以爭取合同期滿后可以續約。同時，合同明確規定了票價和票價調整程序，以及運營商必須提供的服務水平：包括線路、發車頻率、里程數等都有詳細規定。政府補貼也以合同方式明確下來，其中包括修改條款以應對工資、能源、票價上漲或服務變更等因素。有了這樣的合同，運營商就可以估算營業收入是否可以平衡運營（和投資）成本，需要多少政府補貼。并可以對合同期內的工作做出長遠規劃。在明確的經濟環境下，組織網絡和運營，集中精力提高生產率。
對政府來說，這樣條款清晰的運營合同也很有好處。它不但不會削減政府的決策權，而且可以借此準確了解公交的運營成本，便于制定相關政策與工作方針。它使政府避免每年一次的財務談判，而把精力集中放在更加重要的問題，如公交發展規劃、行業政策研究等。
ZJ：近幾年，中國的城市公交市場的開放度越來越大，社會企業參與公交運營越來越普遍。前段時間，交通部專門發文，公開表示反對地方保護主義，支持公交運營企業異地經營。我相信在不久的將來，我們也能看到國外公交運營企業參與經營，類似“特許運營”的模式也會在中國得到運用。
DC：我也非常希望盡快看到這樣的變化。我覺得中國城市的公交建設應該加快接納外國公司的參與。這些國際企業能帶來部分投資，因為交通建設投入巨大，這一點不容忽視。但更重要的是，它們能帶來在其他國家多年積累下來的經驗和專業技術。這方面的長處還沒有得到政府足夠的重視。
國際公交運營公司的參與對中國是有益的。公共交通是與百姓民生休戚相關、與經濟發展密不可分的行業，但我不認為它是具有“戰略意義”的行業。由于公共交通具有“勞動密集型工業”的特點，因此它注定必須是本地化的。外國企業參與運營，不可能帶來很多國外的員工，而是把這個行業的專有技術通過培訓傳授給大量的當地管理人員和職工。再者，中國現行法律要求70%的設備必須在當地采購。也就是說，這樣的工業是不可能搬走的，根本不可能出現外國公司帶著機器、地鐵或車輛撤走的風險。另外，公交的營業收入也基本留在當地使用。中國引進國際專有公交運營技術不會有任何危險。
反過來，中國政府可以考慮改善法律和政策環境，讓外國公交運營企業了解未來的發展方向，更好地吸引外資企業。目前的法律規定，外國公司在中國的公交運營公司里的股份不得大于49%。與其他公用事業或其他同樣重要的行業相比，這一限制更為嚴格。我們剛才講到，公交運營本身是一個非常本地化的行業。這一限制會影響外國公司的投資，因為只能是小股東，公司管理和財務控制將非常困難（甚至沒有可能），加上有限的投資回報，外國交通運營公司就不會把中國作為優先投資的國家。我想是否可以考慮在部分地區試驗性地放寬這項限制，看看效果如何，然后再考慮是否在全國推廣。
總而言之，無論運營、技術和法律事務方面，威立雅交通都非常愿意參與中國交通政策的思考和實施，愿意將其在世界30多個國家獲取的實際經驗帶到中國。
ZJ：非常感謝您對中國城市公共交通建設建言獻策，我代表《國際城市規劃》的讀者，祝您在中國工作、生活愉快！
(責任編輯：白雪松)
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