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巴黎鳥瞰圖，可以清晰地看到南北穿過大凱旋門的城市中軸線 ——京津冀一體化系列報(bào)道之國外借鑒篇 提起東京、首爾、巴黎這些大都市時(shí)，人們的第一反應(yīng)恐怕就是“大”——雖然龐大，卻不顯得“臃腫”。這其中的“秘訣”就在于，作為中心城市，它們擁有規(guī)劃較為完備的“首都圈”。這些周邊城市或地區(qū)，與中心城市形成了“都市圈”，不僅疏散了中心城市的人口，緩解了交通壓力，還與中心城市在功能上形成互補(bǔ)，有效緩解了首都“肥大癥”。 國外城市群如何為核心城市減負(fù) 周邊省市與北京協(xié)調(diào)發(fā)展、為首都減輕負(fù)擔(dān)，成為京津冀一體化發(fā)展的核心議題之一。其實(shí)，國外著名的以首都為核心的城市群如東京都市圈和首爾都市圈，在分散城市功能、為首都“減負(fù)”方面，都有許多成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。 日本通常所謂“首都圈”是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”，狹義上的東京則僅指中心城區(qū)的23個(gè)區(qū)，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個(gè)區(qū)向外分散。由于城市功能過去主要集中在中心區(qū)，東京也曾面臨交通擁堵常態(tài)化的問題，通勤過程甚至被稱為“通勤地獄”。 為此，東京先后建立了7個(gè)“副都心”，有效分散了城市的中心區(qū)功能。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設(shè)，1991年東京都政府搬遷至此。為了將人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設(shè)了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。值得一提的是，“埼玉新都心”分擔(dān)了東京的部分行政功能。經(jīng)過十年建設(shè)，2000年2月，位于東京的辦公機(jī)構(gòu)開始向這里搬遷。進(jìn)駐這里的行政部門包括法務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關(guān)東地區(qū)派駐機(jī)構(gòu)。 除此之外，20世紀(jì)50年代至80年代，日本還在東京等城市圈的郊外大力建設(shè)新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千葉新城等都是代表案例。日本還向地方轉(zhuǎn)移國立研究機(jī)構(gòu)，其中最主要的措施是建設(shè)“筑波科學(xué)城”。 東京分散首都功能主要是在內(nèi)部建設(shè)“七大副都心”，在外部建設(shè)“三大新都心”以及建設(shè)新城和筑波科學(xué)城等措施來實(shí)現(xiàn)的。而在韓國，也有類似的舉措。 二戰(zhàn)之后，韓國將城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心放在了首都首爾，使首都圈集中了全國半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟(jì)力量，這不但相對(duì)制約了其他地區(qū)的發(fā)展，人口過度集中、能源緊張、環(huán)境污染、交通堵塞等問題也令首爾不堪重負(fù)。 為解決首都地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)過度集中的問題，同時(shí)帶動(dòng)首都周邊區(qū)域的均衡發(fā)展，在1982年，韓國政府就頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，對(duì)首都圈地區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃。該法規(guī)也對(duì)韓國首都圈的范圍作了界定，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道地區(qū)。密度限制圈主要涉及首爾全市，通過強(qiáng)制性措施限制首爾市人口過密。對(duì)工廠、大學(xué)等人口集中誘發(fā)設(shè)施的新、擴(kuò)建進(jìn)行總量控制，對(duì)一定規(guī)模以上的大型建筑物征收擁塞費(fèi)。位于首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市被劃分為成長管理圈，作為緩沖區(qū)來緩解首爾市人口過密發(fā)展對(duì)該域的影響，接受首爾轉(zhuǎn)移出的人口和部分產(chǎn)業(yè)。自然保護(hù)區(qū)位于首爾市以東的京畿道地區(qū)，作為自然保護(hù)帶以限制過度的城市開發(fā)。主要用于保護(hù)首都圈居民的用水源—漢江流域水系的水質(zhì)和周邊綠地。 2005年12月，韓國政府再度制定《第三次首都圈整備規(guī)劃（2006-2020）》。該規(guī)劃將首都圈分為三種類型區(qū)域：成長管理圈、密度限制圈和自然保護(hù)圈。韓國首爾大學(xué)環(huán)境研究生院的柴凝認(rèn)為，該規(guī)劃把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化，分?jǐn)偭耸谞栠^度集中政治、經(jīng)濟(jì)、文化的多重職能，增強(qiáng)了圈域內(nèi)的中心城市據(jù)點(diǎn)，從而提高了首都圈的整體競爭力。值得注意的是，在這一大背景下，韓國啟用世宗市為行政中心城市，分?jǐn)偸谞栕鳛槭锥嫉男姓毮堋?/p> 國外城市群的產(chǎn)業(yè)分工和功能定位 京津冀三地各自為政一直深受詬病。新華社天津分社記者劉元旭對(duì)此深有感觸：“雖然說北京取消了經(jīng)濟(jì)中心，但是我感覺京津之間在經(jīng)濟(jì)總量方面的競爭一刻也沒有停止。天津與河北的競爭更為激烈，包括沿海重化工產(chǎn)業(yè)的布局，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的情況都比較嚴(yán)重。” “從數(shù)據(jù)角度分析，東京的輻射作用是‘擴(kuò)散’效應(yīng)，它的增長帶動(dòng)了周邊城市的增長；而北京在一定程度上對(duì)圈內(nèi)其他城市產(chǎn)生了‘回流’效應(yīng)，擠壓了它們的發(fā)展空間。”北京大學(xué)博士雷瀟雨這樣論述東京與北京的發(fā)展路徑。 據(jù)記者了解，日本政府先后三次實(shí)施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，每個(gè)副都心的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應(yīng)俱全。以以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設(shè)，1991年東京都政府搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集，集中了各種人群和文化，早已成為東京的重要交通樞紐，被稱為“華爾街”的翻版，受到全世界的認(rèn)可。位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”，也利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。 美國東北部大西洋沿岸城市群，是以紐約為核心，由波士頓、費(fèi)城、華盛頓和40多個(gè)中小城市共同組成，歷經(jīng)幾百年市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育，是世界上首個(gè)被認(rèn)可也是目前實(shí)力最強(qiáng)的城市群。中央黨校教授陳江生在《紐約都市圈建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示》一文中寫道，城市間分工協(xié)作是波士華城市群發(fā)展的決定性因素。紐約不僅為自己，而且為都市圈中的其他城市提供資金支持，提供從傳媒到交通運(yùn)輸?shù)戎匾膶?duì)外聯(lián)系途徑。華盛頓提供政治產(chǎn)品、政治庇護(hù)以及和政治政府相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益。波士頓主要為大家提供高素質(zhì)的人力資源和智力、技術(shù)、思想，其他中心城市更多側(cè)重制造業(yè)。陳江生指出，如此的產(chǎn)業(yè)分工格局，一方面使各市專注于自己的強(qiáng)項(xiàng)與都市圈外的競爭者比試；另一方面各市互相支持，形成合力。 在日美等國追求核心城市的“大”的同時(shí)，英國倫敦城市群追求的是小城鎮(zhèn)的“小而精”——英國倫敦城市群是地域面積最小的世界級(jí)城市群，以倫敦-利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等數(shù)個(gè)大城市和眾多中小城鎮(zhèn)。從20世紀(jì)60年代開始，隨著家用汽車的普及，英國人口開始大量向小城鎮(zhèn)遷移，大中城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)迅速興起。為進(jìn)一步帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，英國政府實(shí)施了逆城市化行動(dòng)，將政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。英國政府的行動(dòng)很快得到公共事業(yè)單位的響應(yīng)，高校等公共事業(yè)單位隨后開始了遷移。英國大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢(shì)，英國泰晤士水公司總部落在斯文登小城，英國燃?xì)夤究偛吭O(shè)在了溫莎小鎮(zhèn)。 韓國政府多次進(jìn)行綜合規(guī)劃，推動(dòng)首爾都市圈建設(shè)。首爾都市圈規(guī)劃的重點(diǎn)是將首都圈內(nèi)的城市功能進(jìn)行分流，并制定相關(guān)法規(guī)，引導(dǎo)部分首爾城市職能外移。據(jù)了解，位于首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市被劃分為成長管理圈，作為緩沖區(qū)來緩解首爾市人口過密發(fā)展對(duì)該域的影響，接受首爾轉(zhuǎn)移出的人口和部分產(chǎn)業(yè)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)和城市開發(fā)，使周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展。在城市功能進(jìn)行分流過程中，政府對(duì)從首都遷移出去的企業(yè)實(shí)行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調(diào)整。工業(yè)外遷以后，首爾的城市定位于集中發(fā)展更為專業(yè)化、創(chuàng)新性的金融、藝術(shù)、文化、科研等高端服務(wù)業(yè)。此外，韓國把行政部門遷移到世宗市是中央和地方均衡發(fā)展的象征，可將集中在首都地區(qū)的人口和各種城市功能分散到這里，同時(shí)把世宗發(fā)展為教育、文化、交通、福利的領(lǐng)先城市，有力帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展。 正如國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長馬曉河所言，京津冀三地之間的產(chǎn)業(yè)布局、資源要素配置一定要差異化，不能看見什么來錢，就做什么。北京和天津要堅(jiān)決向周邊轉(zhuǎn)移一批產(chǎn)業(yè)。不適合的產(chǎn)業(yè)一定要轉(zhuǎn)移，不要覺得這一塊有GDP，轉(zhuǎn)移了就損失了。北京和天津的重型加工的零部件生產(chǎn)就應(yīng)該轉(zhuǎn)移。研發(fā)總裝可以在大城市，但是零部件生產(chǎn)不應(yīng)該在城市。一些農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，包括一些幾十萬頭豬、幾十萬頭牛的大型養(yǎng)殖場等，都不應(yīng)該在城里。在日本和我國臺(tái)灣地區(qū)，大型的養(yǎng)殖場都不允許放置在城市里面。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
