從拉美的教訓(xùn)中我們能學(xué)到什么?_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)—

　　拉丁美洲落后于美國(guó)。這并不奇怪。畢竟世界上幾乎沒(méi)有不落后于美國(guó)的國(guó)家。而且，拉美爭(zhēng)取民族獨(dú)立、鞏固新生政權(quán)的過(guò)程更為漫長(zhǎng)，更為慘烈，更多反復(fù)。1820-1870年，拉美與北美長(zhǎng)達(dá)50年的此消彼長(zhǎng)，不可避免會(huì)造成二者之間巨大的發(fā)展差距。令人費(fèi)解的是，這種差距為什么在其后的百余年未能縮小。特別是最近的六十年，拉丁美洲國(guó)家政治上不斷陷入“制度危機(jī)－出現(xiàn)恢復(fù)的希望－覺(jué)醒－危機(jī)再次來(lái)臨－集體憤怒”的惡性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)上反復(fù)經(jīng)歷“危機(jī)－恢復(fù)－停滯－危機(jī)”的怪圈，與美國(guó)的差距更呈現(xiàn)整體擴(kuò)大的趨勢(shì)。
　　拉美的問(wèn)題到底出在哪兒？弗朗西斯·福山組織了10名拉美問(wèn)題專(zhuān)家，其中有政治學(xué)者也有歷史學(xué)家，從歷史背景、政治和經(jīng)濟(jì)政策、制度因素等角度，就此問(wèn)題進(jìn)行深入研究。《落后之源》就是他們研究成果的體現(xiàn)。
　　拉美發(fā)展為什么落后于美國(guó)？本書(shū)的作者們結(jié)論并不一致，但基本都認(rèn)為僅從文化傳統(tǒng)、地理位置、自然資源或者其他物質(zhì)條件泛泛而論，或者簡(jiǎn)單歸咎于其他發(fā)達(dá)國(guó)家外在干預(yù)，是不能令人信服的。他們更愿意從政策（即進(jìn)口替代與開(kāi)放貿(mào)易政策）、制度（包括旨在緩和矛盾、促進(jìn)集體行動(dòng)的財(cái)產(chǎn)全保護(hù)制度、法治制度和政治制度）和社會(huì)結(jié)構(gòu)（國(guó)家內(nèi)部潛在的階級(jí)、種族和地區(qū)分歧）等方面尋求解釋答案，具體可以概括為以下三個(gè)方面。
　　一是拉美國(guó)家制度安排未能有效和平解決社會(huì)矛盾。任何一個(gè)國(guó)家在任何時(shí)候，不同社會(huì)群體間都可能存在利益沖突，擁有權(quán)力的群體致力于維持穩(wěn)定、鞏固政局，以便讓自己的既得利益永遠(yuǎn)保持下去，那些沒(méi)有權(quán)力的群體就會(huì)試圖通過(guò)和平或者暴力手段來(lái)重新分配權(quán)力，按照對(duì)自己有利的方式重建社會(huì)秩序。制度安排的一個(gè)重要作用是以和平的方式化解社會(huì)矛盾，依據(jù)一定的規(guī)則而非暴力的方式調(diào)和那些彼此沖突的利益主張。羅特和孔沙雷茲認(rèn)為，拉丁美洲落后于美國(guó)，根本原因在于其制度安排未能實(shí)現(xiàn)和平處理社會(huì)利益沖突，零和的政治博弈導(dǎo)致政權(quán)反復(fù)崩潰，對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成巨大的負(fù)面沖擊。自從獲得民族獨(dú)立以來(lái)，所有拉丁美洲國(guó)家都無(wú)法持久地維持其政權(quán)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，通過(guò)發(fā)動(dòng)軍事政變來(lái)謀求政治繼承權(quán)在20世紀(jì)不時(shí)發(fā)生。
　　二是拉美國(guó)家制度安排未能實(shí)現(xiàn)決策果斷性和持久性的平衡。在考克斯和麥卡賓斯看來(lái)，制度安排的“否決途徑”越少，決策過(guò)程中參與審核的環(huán)節(jié)越少，決策的果斷性越強(qiáng)。反之，制度安排的“否決途徑”越多，決策持久性、合法性更強(qiáng)，因?yàn)橄胍嵏矝Q策的參與者相對(duì)較少。一國(guó)的制度安排，要根據(jù)自身情況，在果斷性和持久性之間實(shí)現(xiàn)平衡。福山認(rèn)為拉丁美洲的悲劇在于，擁有大量“否決途徑”制度安排的國(guó)家，社會(huì)被嚴(yán)重撕裂，政府既沒(méi)有能力采取果斷行動(dòng)，又不能達(dá)成強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)。如與美國(guó)一樣實(shí)行總統(tǒng)制和聯(lián)邦制的墨西哥，福克斯2000年終結(jié)革命制度黨連續(xù)71年執(zhí)政后，由于所在政黨未能獲得國(guó)會(huì)多數(shù)，也沒(méi)能構(gòu)建一個(gè)有利于推行公共設(shè)施現(xiàn)代化或司法制度改革的聯(lián)盟，結(jié)果導(dǎo)致國(guó)家陷入政治僵局。而擁有果斷型制度安排的國(guó)家，民粹主義盛行，為鞏固執(zhí)政地位，在位者不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，一味取悅選民，推行受到窮人歡迎但不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。例如，阿根廷、玻利維亞和委內(nèi)瑞拉采取配給制等行政手段控制物價(jià)，違背與外國(guó)投資者簽訂的合同實(shí)行國(guó)有化，不顧經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)制定工資自動(dòng)增長(zhǎng)機(jī)制，提高進(jìn)口關(guān)稅保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)，提高出口關(guān)稅控制資源外流。這些手段固然有利于政府控制經(jīng)濟(jì)，爭(zhēng)取中下層階級(jí)支持，但毫無(wú)疑問(wèn)將對(duì)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力造成嚴(yán)重削弱，不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　三是拉美國(guó)家制度安排未能充分激發(fā)民眾財(cái)富創(chuàng)造的積極性。制度是能夠?qū)ι鐣?huì)個(gè)體產(chǎn)生激勵(lì)和制約作用的規(guī)則和規(guī)范，制度安排的激勵(lì)功能是否充分，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重大影響。有效合理的制度安排既要給予各階層均等的機(jī)會(huì)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使公眾有參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可能性，又要對(duì)社會(huì)個(gè)體的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體的行為進(jìn)行約束，使公眾有參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，才能達(dá)到減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性，推動(dòng)投資、激勵(lì)創(chuàng)新、提高效率的目的。在羅賓遜和多明戈斯看來(lái)，拉美國(guó)家落后于美國(guó)就在于其制度安排的激勵(lì)功能失靈，不能滿足創(chuàng)造和維持充滿活力的經(jīng)濟(jì)的需要。在和平時(shí)期，無(wú)論歐洲、北美、日本還是韓國(guó)、臺(tái)灣，通常都會(huì)嚴(yán)格保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在拉丁美洲，即使沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)，侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象也都一直存在，人們普遍不相信現(xiàn)行的法律和制度能夠?qū)λ麄兊耐顿Y提供長(zhǎng)期保護(hù)。而政治干預(yù)對(duì)于司法獨(dú)立的頻繁破壞，更是加劇了這種擔(dān)憂。與此同時(shí)，多數(shù)拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)參與門(mén)檻偏高，教育和醫(yī)療投入少、質(zhì)量低，很大一部分人因此被排除在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外。由于平均受教育程度低，拉美工人普遍存在接受精密和復(fù)雜技術(shù)困難，導(dǎo)致拉美國(guó)家過(guò)去幾十年生產(chǎn)率增長(zhǎng)速度明顯低于東亞國(guó)家。
　　為什么拉美國(guó)家制度安排失靈？拉美歷史上有過(guò)殖民制度、獨(dú)裁制度，但也實(shí)行過(guò)民主制度，可制度失敗的現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)，問(wèn)題到底出在哪兒？羅賓遜將拉美制度失敗歸結(jié)于其不同于美國(guó)的獨(dú)特殖民歷史，認(rèn)為現(xiàn)代拉美的制度安排反映的是1492年西班牙人征服者所創(chuàng)造的社會(huì)組織，存在先天不足。為掠奪黃金白銀、收取貢金賦稅，西班牙在拉美建立了龐大的奴隸帝國(guó)，剝奪了絕大部分土著居民公民權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，將權(quán)力完全集中在少數(shù)西班牙精英手里，制訂了一系列旨在剝削土著居民財(cái)富的經(jīng)濟(jì)制度和鞏固自身權(quán)力的政治制度。即使在殖民制度被廢除、正式的民主制度被確立以及大部分人被賦予公民權(quán)之后，最初的不平等社會(huì)等級(jí)依然存在。在他看來(lái)，拉美制度最大的問(wèn)題在于廣大國(guó)民被排除在創(chuàng)造性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外。在他與阿西莫格魯合著的《國(guó)家為什么會(huì)失敗：力量、繁榮與貧窮的起源》一書(shū)中，他們稱(chēng)此制度為汲取型制度。在這樣的制度下，少數(shù)精英處于壟斷地位，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置了極高的門(mén)檻，廣大國(guó)民被排除在創(chuàng)造性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外，只能被動(dòng)參加精英所安排的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。由于沒(méi)有“創(chuàng)造性破壞”這一過(guò)程，極少有技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)革新，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠統(tǒng)治階層對(duì)廣大國(guó)民被動(dòng)勞作成果的汲取，一段時(shí)間后國(guó)家將不可避免地陷入貧窮落后的境地。
　　福山則不認(rèn)為拉美的制度問(wèn)題主要在于社會(huì)排斥。在他看來(lái)，獨(dú)立之后的拉美社會(huì)包容度總體上是持續(xù)擴(kuò)大的，其制度失敗現(xiàn)象是亨廷頓所提及的政治衰退綜合癥的典型案例。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中曾經(jīng)指出，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)上有了進(jìn)步后，如果政治上未能發(fā)生相應(yīng)或同步的進(jìn)展，社會(huì)更容易陷入動(dòng)蕩不安。拉美的情況就是這樣，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革擴(kuò)大了政治意識(shí)，增加了政治要求，拓寬了政治參與面；但是，政治體系本身“處理相互關(guān)系的藝術(shù)”的發(fā)展未能跟上這樣的變化。換而言之，現(xiàn)代化進(jìn)程動(dòng)員起了新的參與者，他們會(huì)對(duì)政治體系提出超出其制度能力的要求。例如，薄弱的法院、警察、學(xué)校以及醫(yī)療系統(tǒng)等公共服務(wù)若未能達(dá)到要求，就會(huì)遭到民眾的譏諷，他們認(rèn)為精英階層所把持的國(guó)家政治體系對(duì)窮人有著天生的偏見(jiàn)和排斥。在階層對(duì)立嚴(yán)重的社會(huì)，民主很容易引發(fā)民粹主義。亨廷頓認(rèn)為，出現(xiàn)政治參與跑到政治制度化前面去的情況，必然導(dǎo)致政治動(dòng)蕩和騷亂。按照亨廷頓的理論，拉美就是缺乏政治上的共同體和有效能的、有權(quán)威的、合法的政府，拉美欲轉(zhuǎn)型成為現(xiàn)代國(guó)家，必須樹(shù)立強(qiáng)大的政府，舍此無(wú)他路可走。
　　關(guān)于亨廷頓提出的“威權(quán)轉(zhuǎn)型”建議，福山似乎也不贊成。他在書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，世界上沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)秀的制度安排；制度安排能否取得成功，不僅取決于“否定途徑”設(shè)計(jì)，也取決于歷史傳統(tǒng)、政治文化、外部環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)條件。民主能夠阻止自由化改革者們勃勃野心的制度安排，也會(huì)制約想成為民粹主義獨(dú)裁者的權(quán)力。美國(guó)、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，偏好限制行政權(quán)力、設(shè)置大量“否定途徑”的制度安排完全可以做出果斷決策，而偏好果斷決策的制度安排也可以做到不利用行政權(quán)力踐踏少數(shù)人的權(quán)利。但是，福山強(qiáng)調(diào)“制度是高度復(fù)雜的整體，各種因素相互依存、牽一發(fā)而動(dòng)全身”，在體現(xiàn)了理論正確的同時(shí)，不可避免讓人產(chǎn)生面對(duì)現(xiàn)實(shí)的巨大無(wú)力感。也許為了解決這個(gè)矛盾，福山引入了領(lǐng)導(dǎo)力的解釋。他認(rèn)為，如果擁有了良好的領(lǐng)導(dǎo)力，即使存在明顯缺陷的制度仍然能夠很好地運(yùn)行；相反，如果缺乏領(lǐng)導(dǎo)力，任何制度都無(wú)法彌補(bǔ)。
　　拉美國(guó)家該如何走出困境？顯然，要富有創(chuàng)造性地解決拉美問(wèn)題，并非容易的事情。但福山表現(xiàn)了充分的樂(lè)觀，他在書(shū)中肯定地說(shuō)：“在未來(lái)的幾十年里，由歷史造就的（拉美和美國(guó)之間的發(fā)展）差距一定能夠被重寫(xiě)”。他給拉美提出了四個(gè)方面的建議，即實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)政策、推行制度改革、關(guān)注政治建設(shè)和采用開(kāi)明的社會(huì)政策。不過(guò)，這些建議看起來(lái)都有道理，但又似乎過(guò)于面面俱到。如果我們回到書(shū)中各位作者相互交織在一起的敘述中，似乎可以從另一個(gè)角度歸納出他們這個(gè)群體在思考拉美前途時(shí)所強(qiáng)調(diào)的三個(gè)重要方面。
　　設(shè)法保持國(guó)家穩(wěn)定。普熱沃斯基和屈爾瓦勒持認(rèn)為，拉美問(wèn)題的關(guān)鍵不在于制度安排是否民主，權(quán)利是否平等，而在于矛盾沖突出現(xiàn)時(shí)能否得到很好地包容和解決。只要能夠在法律框架內(nèi)和平解決矛盾沖突，國(guó)家經(jīng)濟(jì)就能夠得到發(fā)展。他們利用歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析結(jié)果顯示，更廣泛的選舉權(quán)和更高的參與比例對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎沒(méi)什么影響，而穩(wěn)定的政局對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展則有著明顯積極的影響。在依照憲法規(guī)定進(jìn)行政權(quán)交接的997年里，拉美國(guó)民收入的平均增長(zhǎng)率為1.93%，而在政局動(dòng)蕩的631年里，增長(zhǎng)率僅為0.94%。拉丁美洲為獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以及隨后的政局動(dòng)蕩付出的代價(jià)是其人均國(guó)民收入平均少增長(zhǎng)9523美元，可以解釋拉丁美洲與美國(guó)人均國(guó)民收入差距的41%。因此，保持穩(wěn)定對(duì)于拉美的發(fā)展很重要。
　　努力達(dá)成廣泛共識(shí)。有學(xué)者說(shuō)，拉丁美洲是世界上不平等現(xiàn)象最為嚴(yán)重的地區(qū)。羅特和孔沙雷茲指出，因?yàn)樨毟徊罹嗖粩嘣龃笠呀?jīng)導(dǎo)致了高風(fēng)險(xiǎn)政治，有關(guān)各方將不可能通過(guò)相互妥協(xié)而達(dá)成和解協(xié)議。但是，要想維持穩(wěn)定、鞏固政權(quán)，這種妥協(xié)與和解是必不可少的。亞洲工業(yè)化崛起的經(jīng)驗(yàn)表明，東亞政治領(lǐng)袖使人們相信現(xiàn)在付出的微小犧牲可以換來(lái)巨大的回報(bào)，從而激發(fā)人們參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的熱情。但是拉美的經(jīng)濟(jì)和政治精英在此方面的過(guò)往記錄并不良好，存在“破壞性尋租”影響了民眾對(duì)政府的信賴(lài)，激發(fā)了民眾對(duì)政權(quán)的反抗。因此，民眾和政府要在發(fā)展問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)，建立相互信任和共同的目標(biāo)。那么，值得信賴(lài)的領(lǐng)導(dǎo)人就變得甚為重要。正如福山所說(shuō)，即使在美國(guó)，就一件事情達(dá)成共識(shí)往往需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。達(dá)成社會(huì)共識(shí)需要依靠宣傳、領(lǐng)導(dǎo)、說(shuō)服和妥協(xié)，需要利用傳統(tǒng)的政治技巧來(lái)為國(guó)家政策的實(shí)施服務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)人利用制度的技巧甚為重要。
　　建立與美國(guó)的良好關(guān)系。美國(guó)的崛起曾經(jīng)對(duì)拉美產(chǎn)生的侮辱和傷害，難以忘記。墨西哥政治家波菲里奧?迪亞斯的名言“可憐的墨西哥啊，你為什么離上帝這么遠(yuǎn)，而離美國(guó)這么近？”在拉丁美洲廣為流傳，反映出拉美與美國(guó)的歷史鴻溝。“強(qiáng)弱殊途、不可逾越”的判斷，令拉美過(guò)去一貫與美國(guó)保持一定距離。但是，必須承認(rèn)的是，美國(guó)在全球政治經(jīng)濟(jì)中的地位勢(shì)必對(duì)拉美的未來(lái)產(chǎn)生無(wú)法忽視的影響。如何處理與美國(guó)的關(guān)系，對(duì)拉美諸國(guó)都是嚴(yán)肅的考驗(yàn)。不僅是墨西哥，而是所有拉美國(guó)家都要明確決定，自己希望、應(yīng)該、能夠同美國(guó)建立一種什么樣的長(zhǎng)期關(guān)系。克勞茲認(rèn)為，迪亞斯的感慨已經(jīng)不合時(shí)宜；他提出要與美國(guó)和解，攜手走向新時(shí)代，要在保持自己獨(dú)立性的前提下同美國(guó)人合作共事。當(dāng)然，美國(guó)只是這個(gè)開(kāi)放世界最重要的大國(guó)之一，拉美各國(guó)還要統(tǒng)籌考慮與世界的合作。
　　不過(guò)，除此之外，我們覺(jué)得，拉美還需要時(shí)間和耐心。差距是數(shù)百年發(fā)展的產(chǎn)物，不可能在一朝一夕得到解決。拉美諸國(guó)的國(guó)家能力普遍較弱，這也不是短時(shí)間內(nèi)就可以改變的。超越國(guó)家能力的制度安排和改變的期望，常常難免落空。但若假以時(shí)日，只要在正確的道路上，很多問(wèn)題也許會(huì)更容易化解。可以理解的是，有美國(guó)這樣的近鄰，眼見(jiàn)美國(guó)在過(guò)去的200多年欣欣向榮、蓬勃發(fā)展，一直保持獨(dú)立，一直保持著基本的和平，從未發(fā)生過(guò)任何政治結(jié)構(gòu)和制度框架方面的劇烈變化，有一個(gè)似乎永不出錯(cuò)的美國(guó)在作為參照物，所有人都會(huì)渴望盡快變得更加美好。但是，焦慮、著急和急于求變，也許未必是正確的選擇。
　　對(duì)我們而言，讀《落后之源》，意不在拉美，而在中國(guó)。一本專(zhuān)門(mén)探討拉美問(wèn)題的著作，可以激起中國(guó)讀者產(chǎn)生某種代入感，將“拉美與美國(guó)”的對(duì)照換位思考為“中國(guó)與美國(guó)”、“中國(guó)與拉美”的比較。在閱讀過(guò)程中，更多可以思考的是——為了成功跨越中等收入陷阱，我們從拉美的教訓(xùn)中學(xué)到什么？中國(guó)歷史和文明發(fā)展的路徑與拉美不同，我們應(yīng)當(dāng)更加認(rèn)真地追溯歷史、思考現(xiàn)狀和問(wèn)題、追問(wèn)失誤和原因，盡力找到符合中國(guó)歷史規(guī)律的制度安排。
　　(責(zé)任編輯：白雪松)