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——訪國家“十一五”規劃專家委員會委員樊杰

    ●規劃起到了法律的作用，不僅能規范企業行為，也能規范政府自身的行為。
    ●生態建設也是發展，應該從發展中獲得收益。
　　
　　本報記者 李楊
　　
　　近日，國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《規劃》），這部規劃是“十一五”時期的重要內容。
　　近日，記者采訪了國家“十一五”規劃專家委員會委員、“全國主體功能區規劃”課題組組長、中科院地理所研究員樊杰。樊杰認為，我國長期以來都沒有充分重視對國土開發空間結構進行整體部署，沒有一部規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后國土空間會是什么樣，也沒有一部規劃能夠告訴我們未來承載中國城鎮化的國土空間在哪里。而且，過去很長一段時間內，人們普遍認為工業產品、農業產品是產品，但忽略了環境資源也是“產品”，也是可以被計算出價值的。樊杰認為，生態建設和工業化、城鎮化一樣，都應該從發展中獲得效益。
　　
　　重在補齊發展“短板”
　　
　　記者：國務院常務會議審議并原則通過的《全國主體功能區規劃》除了對國土空間進行劃分以外，還有那些內容？
　　樊杰：《規劃》按照資源環境的承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區。在劃分這4類地區之前，《規劃》會對國土資源開發的總體格局有一個描述，包括未來中國的城鎮體系、生態屏障以及主要糧食生產基地的框架。《規劃》的第二部分談到四大類區域時，將對每個區域具體的空間位置、目前國土開發的強度以及存在的問題、地區發展的潛力等綜合條件做出評價，對每個類型區域將來的發展給予了功能定位。《規劃》的第三個部分涉及到區域政策，即如何實現主體功能區規劃，對相關的財政、投資、金融、土地、環境、人口、績效考核、產業等配套政策勾勒了一個框架，但在《規劃》實施過程中，可能還需要進一步做深化。
　　記者：《全國主體功能區規劃》將起到什么作用？
　　樊杰：我國作為一個資源發展條件和經濟基礎差別非常大的國家，長期以來，一定程度上對國土開發空間結構的整體部署有所“缺失”。這種“缺失”包括2個方面，從時間上看，沒有一個規劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后，國土空間是什么樣子。進入城鎮化加速期的中國，有1億人口進城就需要培育出100個百萬人口的城市，這100個城市要出現在哪些地區更為合理？對這些地區現在就應該在政策上加以引導，并在基礎設施建設上有所引導。
　　從規劃范圍來看，可能有些規劃，例如城市發展規劃也會涉及到20年的時間段，或者是一些部門規劃，比如交通運輸規劃會展望到2030年，但總體上缺乏一個綜合規劃，《全國主體功能區規劃》是一個最高層面的戰略規劃，或許能夠彌補這2個方面的“缺失”。
　　
　　規劃起到了法律作用
　　
　　記者：現在我國“自上而下”和“自下而上”都在考慮發展路徑問題，在對國土空間的管理上，國外有沒有成熟經驗可以借鑒？
　　樊杰：發達國家在這方面已經有比較成熟的經驗。在發達國家，國土空間上的“無序”并不是主要問題。但回頭看看我國的一些地區，環境問題層出不窮。
　　發達國家大多是編制一個空間規劃，在此基礎上，政府嚴格管制，而且這種管制不是一代人的事，而是祖祖輩輩要遵循的。當國土空間開發到一定程度就堅決不再開發了，寧可把這些產業轉移出去。
　　當時很多中國人不了解國際情況，認為別人是沒有地方發展這些產業了。但我們出國考察時，看到當地還有很多在我們看來是未利用的土地，但他們認為那是應該保護的空間，如果再開發，會破壞人居環境。
　　記者：比起發達國家對國土開發強度的控制，我國的起步是否晚了一些？
　　樊杰：如果以經濟發展階段衡量，我們是相對滯后一些。德國、英國等國家在工業化初期就把對空間的管制、對公共資源環境資源的治理作為政府的一項重要職能。其中一個很重要的原因在于，他們是市場經濟國家，市場是經濟的主要機制，所以政府會去考慮自己能夠做什么？政府要去配置公共資源，配置水、土地、環境資源的合理利用，政府自然而然把空間管制作為政府調控的手段。
　　另外一個原因在于，這些國家重視法制建設，他們用法律明確哪些地方不能建什么。規劃起到了法律的作用，不僅規范企業行為，也規范政府自身的行為。
　　
　　讓規劃在更大范圍受認可
　　
　　記者：我們在對很多地方政府的采訪中發現，他們普遍認為地方的規劃應該與《全國主體功能區規劃》對接，而全國的規劃全文又遲遲沒有公布，這背后的原因是什么？
　　樊杰：我認為，這個過程不止是編制規劃的工作過程，更加重要的是，這也是一個讓規劃的理念在更大范圍受到認可的過程。
　　當時在對全國的國土空間進行劃分時，我們專家組最擔心的問題是，取消或縮小限制開發區會成為地方政府的主流意見，但是結果讓我們很意外。我記得在各個地方提出的10條意見中，有6條意見是要求增加限制開發區或擴大限制開發區的面積，且以中西部為主。這說明，二三十年的發展經驗和教訓，已經讓相關地區深刻意識到了相關問題。
　　
　　生態建設也是發展
　　
　　記者：那對劃入限制開發區和禁止開發區的地區該如何補償？
　　樊杰：我們現在一般都不用“補償”這種提法了。過去我們認為，工業產品、農業產品是產品，但沒有意識到多營造一噸空氣、水，多固一些碳，也是在創造產品。這些產品也是可以被計算出來的。例如，農民退耕還林、還草，為維系水土流失、資源環境做出了貢獻。這些貢獻，受益地區應該買單。生態建設也是發展，都應該從發展中獲得收益。
　　記者：如何體現這種效益呢？
　　樊杰：在主體功能區規劃里就提出，政府買單多少錢合適，就是以基本公共服務均等化作為標準。所以我們下一步要做的工作就包括規范什么是基本公共服務，包括什么范疇、內容，然后在此范圍內國家進行測算和財政轉移支付。
　　限制開發并不是不讓發展，而是要選擇適宜本地發展的方向。國家也會對適合限制開發區發展的產業做出支持和傾斜。例如，作為北京的水源地，張家口、承德一些地區可能會被限制開發，而北京、張家口、承德都可以發展風電產業，甚至張家口發展風電產業的成本比北京還要高，但國家優先支持張家口、承德的風電產業發展，因為適宜限制開發區發展的產業要少一些。此外，國家對承德發展旅游產業也非常支持，因為可能發展旅游和發展鋼鐵的效益一樣好。
　　類似于這種國家支持地方優勢產業的例子還有很多，比如，紅色旅游，其實也都瞄準的是老少邊窮地區。 中國規劃網北京9月15日電