生態(tài)建設應當更多從發(fā)展中受益_中國規(guī)劃網(wǎng)—

——訪國家“十一五”規(guī)劃專家委員會委員樊杰

●規(guī)劃起到了法律的作用，不僅能規(guī)范企業(yè)行為，也能規(guī)范政府自身的行為。
●生態(tài)建設也是發(fā)展，應該從發(fā)展中獲得收益。
　　
　　本報記者李楊
　　
　　近日，國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這部規(guī)劃是“十一五”時期的重要內(nèi)容。
　　近日，記者采訪了國家“十一五”規(guī)劃專家委員會委員、“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”課題組組長、中科院地理所研究員樊杰。樊杰認為，我國長期以來都沒有充分重視對國土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)進行整體部署，沒有一部規(guī)劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后國土空間會是什么樣，也沒有一部規(guī)劃能夠告訴我們未來承載中國城鎮(zhèn)化的國土空間在哪里。而且，過去很長一段時間內(nèi)，人們普遍認為工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品，但忽略了環(huán)境資源也是“產(chǎn)品”，也是可以被計算出價值的。樊杰認為，生態(tài)建設和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一樣，都應該從發(fā)展中獲得效益。
　　
　　重在補齊發(fā)展“短板”
　　
　　記者：國務院常務會議審議并原則通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》除了對國土空間進行劃分以外，還有那些內(nèi)容？
　　樊杰：《規(guī)劃》按照資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。在劃分這4類地區(qū)之前，《規(guī)劃》會對國土資源開發(fā)的總體格局有一個描述，包括未來中國的城鎮(zhèn)體系、生態(tài)屏障以及主要糧食生產(chǎn)基地的框架。《規(guī)劃》的第二部分談到四大類區(qū)域時，將對每個區(qū)域具體的空間位置、目前國土開發(fā)的強度以及存在的問題、地區(qū)發(fā)展的潛力等綜合條件做出評價，對每個類型區(qū)域?qū)淼陌l(fā)展給予了功能定位。《規(guī)劃》的第三個部分涉及到區(qū)域政策，即如何實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃，對相關(guān)的財政、投資、金融、土地、環(huán)境、人口、績效考核、產(chǎn)業(yè)等配套政策勾勒了一個框架，但在《規(guī)劃》實施過程中，可能還需要進一步做深化。
　　記者：《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將起到什么作用？
　　樊杰：我國作為一個資源發(fā)展條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)差別非常大的國家，長期以來，一定程度上對國土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)的整體部署有所“缺失”。這種“缺失”包括2個方面，從時間上看，沒有一個規(guī)劃能夠告訴我們中國在20年、50年以后，國土空間是什么樣子。進入城鎮(zhèn)化加速期的中國，有1億人口進城就需要培育出100個百萬人口的城市，這100個城市要出現(xiàn)在哪些地區(qū)更為合理？對這些地區(qū)現(xiàn)在就應該在政策上加以引導，并在基礎(chǔ)設施建設上有所引導。
　　從規(guī)劃范圍來看，可能有些規(guī)劃，例如城市發(fā)展規(guī)劃也會涉及到20年的時間段，或者是一些部門規(guī)劃，比如交通運輸規(guī)劃會展望到2030年，但總體上缺乏一個綜合規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是一個最高層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，或許能夠彌補這2個方面的“缺失”。
　　
　　規(guī)劃起到了法律作用
　　
　　記者：現(xiàn)在我國“自上而下”和“自下而上”都在考慮發(fā)展路徑問題，在對國土空間的管理上，國外有沒有成熟經(jīng)驗可以借鑒？
　　樊杰：發(fā)達國家在這方面已經(jīng)有比較成熟的經(jīng)驗。在發(fā)達國家，國土空間上的“無序”并不是主要問題。但回頭看看我國的一些地區(qū)，環(huán)境問題層出不窮。
　　發(fā)達國家大多是編制一個空間規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，政府嚴格管制，而且這種管制不是一代人的事，而是祖祖輩輩要遵循的。當國土空間開發(fā)到一定程度就堅決不再開發(fā)了，寧可把這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。
　　當時很多中國人不了解國際情況，認為別人是沒有地方發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)了。但我們出國考察時，看到當?shù)剡€有很多在我們看來是未利用的土地，但他們認為那是應該保護的空間，如果再開發(fā)，會破壞人居環(huán)境。
　　記者：比起發(fā)達國家對國土開發(fā)強度的控制，我國的起步是否晚了一些？
　　樊杰：如果以經(jīng)濟發(fā)展階段衡量，我們是相對滯后一些。德國、英國等國家在工業(yè)化初期就把對空間的管制、對公共資源環(huán)境資源的治理作為政府的一項重要職能。其中一個很重要的原因在于，他們是市場經(jīng)濟國家，市場是經(jīng)濟的主要機制，所以政府會去考慮自己能夠做什么？政府要去配置公共資源，配置水、土地、環(huán)境資源的合理利用，政府自然而然把空間管制作為政府調(diào)控的手段。
　　另外一個原因在于，這些國家重視法制建設，他們用法律明確哪些地方不能建什么。規(guī)劃起到了法律的作用，不僅規(guī)范企業(yè)行為，也規(guī)范政府自身的行為。
　　
　　讓規(guī)劃在更大范圍受認可
　　
　　記者：我們在對很多地方政府的采訪中發(fā)現(xiàn)，他們普遍認為地方的規(guī)劃應該與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對接，而全國的規(guī)劃全文又遲遲沒有公布，這背后的原因是什么？
　　樊杰：我認為，這個過程不止是編制規(guī)劃的工作過程，更加重要的是，這也是一個讓規(guī)劃的理念在更大范圍受到認可的過程。
　　當時在對全國的國土空間進行劃分時，我們專家組最擔心的問題是，取消或縮小限制開發(fā)區(qū)會成為地方政府的主流意見，但是結(jié)果讓我們很意外。我記得在各個地方提出的10條意見中，有6條意見是要求增加限制開發(fā)區(qū)或擴大限制開發(fā)區(qū)的面積，且以中西部為主。這說明，二三十年的發(fā)展經(jīng)驗和教訓，已經(jīng)讓相關(guān)地區(qū)深刻意識到了相關(guān)問題。
　　
　　生態(tài)建設也是發(fā)展
　　
　　記者：那對劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的地區(qū)該如何補償？
　　樊杰：我們現(xiàn)在一般都不用“補償”這種提法了。過去我們認為，工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品，但沒有意識到多營造一噸空氣、水，多固一些碳，也是在創(chuàng)造產(chǎn)品。這些產(chǎn)品也是可以被計算出來的。例如，農(nóng)民退耕還林、還草，為維系水土流失、資源環(huán)境做出了貢獻。這些貢獻，受益地區(qū)應該買單。生態(tài)建設也是發(fā)展，都應該從發(fā)展中獲得收益。
　　記者：如何體現(xiàn)這種效益呢？
　　樊杰：在主體功能區(qū)規(guī)劃里就提出，政府買單多少錢合適，就是以基本公共服務均等化作為標準。所以我們下一步要做的工作就包括規(guī)范什么是基本公共服務，包括什么范疇、內(nèi)容，然后在此范圍內(nèi)國家進行測算和財政轉(zhuǎn)移支付。
　　限制開發(fā)并不是不讓發(fā)展，而是要選擇適宜本地發(fā)展的方向。國家也會對適合限制開發(fā)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)做出支持和傾斜。例如，作為北京的水源地，張家口、承德一些地區(qū)可能會被限制開發(fā)，而北京、張家口、承德都可以發(fā)展風電產(chǎn)業(yè)，甚至張家口發(fā)展風電產(chǎn)業(yè)的成本比北京還要高，但國家優(yōu)先支持張家口、承德的風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因為適宜限制開發(fā)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要少一些。此外，國家對承德發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)也非常支持，因為可能發(fā)展旅游和發(fā)展鋼鐵的效益一樣好。
　　類似于這種國家支持地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的例子還有很多，比如，紅色旅游，其實也都瞄準的是老少邊窮地區(qū)。中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月15日電

　　(責任編輯：楊宇飛)