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財新網(wǎng)（專欄作家 黃文政 梁建章）上篇文章說明了無論從水、土地還是其他自然資源來看，北京并非面臨極限。但北京確實患上了嚴重的大城市病。人滿為患是人們對北京的普遍印象。源源不斷涌入的外來人口、城市一環(huán)又一環(huán)外擴、位于全球最堵之列的道路交通、高峰期水泄不通的地鐵、居高不下的房價、入托難和上學難等，這些現(xiàn)象似乎都在說明北京人口確實太多了。 但實際上，這些問題的根源是人口觀念誤區(qū)、規(guī)劃失誤和管理不當。比如，按2004年制定的規(guī)劃， 北京中心城區(qū)人口規(guī)模到2020年將控制在850萬以內(nèi)。其實，只要跳出違反自然規(guī)律的人口控制思想，從經(jīng)濟常識的角度來分析就知道這種規(guī)劃完全脫離實際。在2013年，全球人口在1000萬以上的城市集聚體（連成一片的城市區(qū)域）有28個，超過2000萬的有10個。中國是世界人口最多、國家權(quán)力集中且經(jīng)濟高速發(fā)展的國家，北京是中國的政治、文化、教育中心。除非許多功轉(zhuǎn)移出去，否則把北京中心城區(qū)人口控制在850萬無異于癡人說夢。 實際上，從2000至2013年，北京的總?cè)丝诰驮鲩L了50%以上，達2114萬，而中心城區(qū)則超過1300萬，大幅高于2020年控制目標的850萬。有人抱怨北京人口控制不力，這完全是本末倒置。真正的癥結(jié)是短視的人口規(guī)劃本身，因為按如此脫離實際的人口目標來規(guī)劃配置公共資源必然造成全面短缺。罔顧基本經(jīng)濟規(guī)律的規(guī)劃必然會被經(jīng)濟現(xiàn)實的浪潮擊得粉碎。 人們?yōu)楹卧丛床粩嗟赜咳氡本┠兀亢芏嗳藭f這是因為北京集中了很多社會資源。 這種說法不錯，但只是部分理由。實際上，社會資源的集中與人口的集聚互為因果。一方面，社會資源吸引人口聚集；另一方面，人口聚集帶來效率提高，創(chuàng)造更多社會資源。這兩方面的力量相互作用，形成正反饋，導致城市規(guī)模擴大。具體來說，很多人來北京是因為這里工作機會多，生活方便，因此高房價和擁堵等負面因素可以說是為了得到工作和生活上的好處所付出的代價。但是，人們通常會把得到的好處當成理所當然，但對付出的代價卻耿耿于懷。在這種憤懣之中，人口太多成為最合適的替罪羊。 如該系列文章的第一篇所述，目前北京建成區(qū)（不含遠郊區(qū)）的人口規(guī)模不到2000萬，在全球僅排在第11位，北京的擁擠度（建成區(qū)人口密度）在全球人口200萬以上的224個城市聚集體中僅排在第138位，屬為中等偏輕水平。但根據(jù)IBM公司2011年的研究，北京的通勤痛苦指數(shù)在全球被調(diào)查的20個城市中排第3。盡管這個排名涉及主觀因素，但北京交通嚴重擁堵不可否認。是不是因為汽車太多了呢？下表列出了全球一些主要城市的汽車保有量。 表1世界一些主要城市的汽車保有量  注：面積、人口、汽車保有量的單位分別為平方公里、萬人、萬輛。大倫敦和大巴黎的汽車保有量僅含私家與輕型車。數(shù)據(jù)來自地區(qū)的政府網(wǎng)站和相關(guān)報道。 由于汽車保有量數(shù)據(jù)往往與行政區(qū)劃掛鉤，表格只能列出相應統(tǒng)計范圍內(nèi)的面積和人口，無法與前篇文章中提到的Demographia的區(qū)域?qū)Ｔ诳赡艿那闆r下，對同一城市，表格還給出了不同層級范圍下的數(shù)據(jù)；比如洛杉磯的數(shù)據(jù)就有三級。雖然不同城市的數(shù)據(jù)不具很好的可比性，但該表說明，與國際上其他城市相比，北京的汽車保有量并不算太多。既然如此，北京的交通擁堵為何如此嚴重？ 從正面來看，這是因為北京并未像發(fā)達國家城市那樣無節(jié)制地向郊區(qū)擴張而導致內(nèi)城空心化。從負面來看，北京的擁堵與城市布局有很大關(guān)系。 下圖是根據(jù)谷歌地圖截下的北京四環(huán)以內(nèi)和紐約曼哈頓及鄰近地區(qū)的相同比例尺下的衛(wèi)星地圖。明顯的差異是紐約的街道密度要遠大于北京。實際上，紐約市范圍內(nèi)的面積中道路占25%（紐約市政府交通局，2012），而北京建成區(qū)面積中道路僅占7%（北京統(tǒng)計年鑒，2012）。北京雖然道路寬闊，但城區(qū)幾乎沒有高架橋，而且道路之間的間隔很遠。不僅老城區(qū)道路密度低，新建的城區(qū)也是如此。紐約市行政區(qū)劃內(nèi)的陸地面積不到北京市的二十分之一，其街道布局在百年前就基本定型。雖然紐約的道路規(guī)劃未必就合理，但這種比較說明，北京的道路擁堵很大程度可歸咎于誤判需求所導致的脫離實際的城市布局。 圖1相同比例尺下北京與紐約市區(qū)道路密度比較  雖然北京的機動車保有量在全球特大城市中排不上號，但城市布局的失誤導致道路堵塞積重難返。為了緩解機動車保有量的增長速度，北京自2010年底開始限購汽車，規(guī)定購車者需搖號才能獲得購車資格，而且購車資格不能交易。到2014年初，申請者在第一年搖到購車資格的概率已降至6%以下。 實際上，對新區(qū)建設來說，應對道路擁堵最根本的方法是建設更多道路。如果不希望新區(qū)重現(xiàn)道路堵塞，可考慮以維持每戶兩輛汽車的正常使用為標準來規(guī)劃道路網(wǎng)絡。對于這種建議，很多人質(zhì)疑土地不夠。但實際上，中國并不存在全國性的建設用地短缺。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心副主任喬潤就提到，全國新城新區(qū)規(guī)劃人口達34億，超過未來人口峰值兩倍多。這說明在全國范圍內(nèi)，被規(guī)劃的建設用地大幅超過了實際需要，只是真正需要更多建設用地的特大城市卻被嚴格控制。政府也許擔心將更多土地用于道路建設會降低政府的土地收益，但其實交通順暢會推升道路以外的土地價值，反而讓區(qū)域土地整體上價值更高。 當然，在已建成的市區(qū)增加道路困難重重，但比起用搖號來限購汽車的懶政，緩解道路擁堵更有效的是經(jīng)濟手段，即讓使用者承擔較高的經(jīng)濟代價，而且代價與使用聯(lián)系越直接越好。導致道路擁堵與其說是擁車，不如說是用車，所以讓汽車使用更多者支付較高成本才相對合理。道路擁堵一般出現(xiàn)在部分時間和路段，因此可考慮針對特定的時間和路段收取擁堵費。這只需要監(jiān)測和記錄過往車輛的牌照并定期收付，類似技術(shù)已經(jīng)應用于交通違規(guī)處罰了。這樣，真正有需求的駕車者可以一定的成本通過，而一般車輛則可以避開擁堵的時間和路段。擁堵費的計算方式可逐步調(diào)整以優(yōu)化道路使用效率。如果說這種方法過于復雜，也可考慮增加燃油稅費提高用車成本。至于收取的擁堵費和燃油稅則可用來補貼公共交通，或者提升道路等基礎(chǔ)設施。 目前的搖號購車政策讓新來者為所有用車者帶來的問題付出代價，這種懲罰后來者的不公平政策也傷害了城市本身的利益，因為后來者往往是城市的新鮮血液和強勁的上進動力。再者，由于能否搖到號僅取決于運氣而非個人努力，很多本來并不需要購車的居民也會參加搖號，導致資源配置更不合理。 不管道路交通是否改善，北京未來大力發(fā)展公共交通的方向是正確的。2013年底北京的地鐵通車里程已達465公里。地鐵的擁擠也是人們用來證明北京人太多的常見例子。那么與世界其他城市比，北京地鐵的擁擠程度到底如何？下表所列是世界年客運量最大的10個地鐵系統(tǒng)。 表2世界年客運量最大的10個城市地鐵系統(tǒng)  注：不同城市數(shù)據(jù)來自相應機構(gòu)的網(wǎng)站或相關(guān)報道 如果把年客運量除以運營里程的比率作為擁擠指數(shù)，北京地鐵的擁擠度在全球10大地鐵系統(tǒng)中排第8位，僅高于上海和紐約地鐵，不僅低于東京、香港、廣州和首爾，甚至也低于莫斯科、巴黎和墨西哥城地鐵。當然，有人會以高峰期不少線路的水泄不通來反駁說，平均擁擠指數(shù)并不能真實反映地鐵的擁擠。但實際上，這種分布不均導致的擁堵在各大地鐵系統(tǒng)都存在。本文作者之一目前在北京工作，上下班乘10號線，2010年之前曾在紐約曼哈頓工作，上下班乘通勤火車換乘紐約地鐵E線。個人的觀察是，高峰期紐約地鐵E線的擁擠程度與北京10號線相差不大。不過，紐約地鐵線路分布與不同區(qū)域的人口密度成正比，如在人口最密的曼哈頓地鐵線路就非常密集，而北京地鐵卻在地理分布上比較均勻，這導致人口密度大的中心區(qū)相對擁擠。 無論是在堵塞的街道上還是擁擠的地鐵中，人們的自然反應是抱怨人口太多因而認同人口控制，這在深受計劃生育宣傳的中國更是如此。春節(jié)期間，由于大量外地人回鄉(xiāng)過年，北京的道路和地鐵突然變得寬松了，很多人覺得北京平時只有這么少人就好了。這背后的假設是，如果平時只有這么多人，北京依然會有這么多道路和地鐵線路。但如果真的只有這么多人，北京的經(jīng)濟總量不會這么大，建設道路和地鐵的需求和財力沒有這么強，根本也就不會有現(xiàn)在這么多街道和地鐵線路和這么密的車次。只是人口多的這些好處雖然更基本更長效，但卻不是直觀易懂。 實際上，在人口高度聚集的城市建設地鐵具有良好的收益。北京地鐵現(xiàn)有231個車站，按建成區(qū)面積計算，平均每5.6平方公里一站。假設地鐵是均勻分布，而且道路是方格狀，那么步行至最近地鐵站的平均路程是1.183（5.6^0.5/2）公里。按規(guī)劃，到2020年，北京的地鐵里程有望增加一倍以上，達到1050公里。如果這種線路加密讓建成區(qū)地鐵站數(shù)目翻倍，那么平均步行距離將縮短為0.837（（5.6/2）^0.5/2）公里，減少346米。根據(jù)國內(nèi)外的研究（Benjamin、Simians， 1996， 何劍華，2004； 張兆良，1996等），離最近地鐵站的距離每近100米，房租或房價將高出1 %到3%左右。如果取1.5%，那么節(jié)省的346米路程相當于房屋升值5.2 %。根據(jù)北京市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2012年底北京城鎮(zhèn)住宅面積總計4.56億平米，以每平米3萬元的保守估計（http://news.qhd.soufun.com/2014-01-09/11875439.htm），加密地鐵帶來的升值約為7100（ 0.052*4.56*30000）億元，這還只是住宅，不包括商業(yè)地產(chǎn)。相比之下，將地鐵里程加密至上千公里的造價為3500億元。 按此計算，地鐵投資僅在住宅升值一項上的收益就超過100% （7100/2500 -1）。值得一提的是，地鐵建設帶來的是房屋使用價值上升，而非單純的價格上漲。在其他因素恒定時，距離地鐵站等距的房價依然不變。 居高不下的房價讓許多在北京奮斗的年輕人望房興嘆，但房價除了受人口規(guī)模，更受發(fā)展模式、分配機制、金融政策和經(jīng)濟周期影響。過去30多年，包括北京在內(nèi)的中國城市的人口雖然大幅增長，但人均住宅面積也在不斷攀升。與1980年相比，北京城鎮(zhèn)人口增加了數(shù)倍，而人均住宅面積增長3倍以上。日本在1990年經(jīng)濟泡沫化以后，東京和大阪等地人口還在增加，但房價卻下降一半以上。美國人口一直穩(wěn)步增長，但2007年次貸危機之后，各地房價也經(jīng)歷了大幅下跌。 北京的房價在中國首屈一指，這與北京獨特的地位以及相應的人口聚集有關(guān)。如果對人口流動沒有人為政策限制，包括房價在內(nèi)的生活成本將是市場調(diào)節(jié)人口流動的決定性因素。但在市場之外用行政手段來控制人口實際上是在扭曲這個調(diào)節(jié)機制。當人們的選擇空間被人為限制時，憤懣的情緒更可能會轉(zhuǎn)向體制和社會，進而危害社會穩(wěn)定。 入托難和上學難也是北京控制人口的理由之一，但這其實是資源配置不當?shù)暮蠊?012年北京總?cè)丝诔^2069萬，由于來自外地的處于育齡高峰的年輕人比例很高，如果生育率處于可持續(xù)的更替水平，每年應出生約30萬孩子，但2012年實際僅出生了18.5萬孩子。相比之下，大紐約都會區(qū)有1900萬人，少于北京市，但每年出生26萬孩子 。 即便人口不再增加，北京的學校建設也應以每個年級30萬人的規(guī)模來做長期規(guī)劃。而在2014年，北京全市含外地戶籍的六年級的小學生數(shù)僅有11.3萬人，甚至少于2007年北京市參加高考的12.5萬人。面對這么少的升初中的六年級學生，北京竟以教育資源不足為理由，收緊非京籍學生升初中的入學條件。 可以說，北京的入托難和上學難不是因為孩子太多，而是資源配置不當讓托兒所和中小學校容量嚴重不足。特別值得一提的是，由于學齡人數(shù)減少，北京曾大量裁并學校，小學數(shù)量從2000年的近2000所降至2008年的1202所，裁并措施到2010年才停止(中國新聞網(wǎng)，2012）。當年因為孩子減少就大量裁并學校，現(xiàn)在因為缺乏預見就無法給增加的孩子提供最基本的義務教育，這其實是規(guī)劃和教育部門的失職。如果對這些失職者追究責任，上學難也許就不是問題。 日益頻繁和嚴重的霧霾天氣是許多人相信北京應控制人口的直觀理由之一。在談及北京人口增長時，北京副市長陳剛說道，“我們突然感覺到身邊什么都緊張，連呼吸的空氣都那么緊張、奢侈，城市生活突然變得這么艱難”。這種夸張的言辭典型地反映了北京市官員對人口與空氣質(zhì)量關(guān)系的理解。但控制人口對北京的空氣改善能起到多大作用呢？ 實際上，根據(jù)環(huán)境保護部的數(shù)據(jù)，2013年中國空氣質(zhì)量最差的10個城市不包括北京，但卻有有7個在河北。這說明北京的空氣污染有一定的區(qū)域性因素，部分可能是北京所處的京津冀地區(qū)乃至周邊河北省的污染源所致。如果整個區(qū)域的污染得不到整治，即使把北京的人口減少到河北城市的規(guī)模，霧霾天氣也未必能得到根本性緩解。相反，如果把控制人口的決心和力度用來治理污染，完全可能讓環(huán)境改天換日。 倫敦曾被稱為霧都；1952年持續(xù)五天的大霧霾導致12000人非正常死亡（Bell等，2004）。此后，英國痛定思痛，通過一系列法案加大措施治理空氣污染。雖然倫敦都會區(qū)的人口比1952年增加了15%，但現(xiàn)在倫敦的空氣質(zhì)量在全球143個人口200萬以上的城市中居第38位（世界衛(wèi)生組織，2011）。又比如，洛杉磯從1943年至1980年代也經(jīng)歷過嚴重的霧霾天氣，突出表現(xiàn)是1955年9月的光化學煙霧污染事件。但在各方共同努力下，特別是1970年美國《空氣清潔法案》實施后，洛杉磯的空氣質(zhì)量逐步改善；一級污染天數(shù)從1977年的121天降到1989年的54天，再降到1999年0天。從1950到2000年，大洛杉磯都市區(qū)的人口從425萬增至1466萬，汽車數(shù)量翻了數(shù)倍，其間空氣質(zhì)量卻經(jīng)歷了脫胎換骨的提升。倫敦和洛杉磯的例子都表明，提升空氣質(zhì)量不需要控制人口。
綜上所述，雖然北京患有嚴重的大城市病，但從國際比較來看，北京的各種大城市病癥與其說是人口太多，不如說是規(guī)劃失誤和管理不當所致，而這背后是錯誤的人口控制觀念。毫無疑問，人口聚集會產(chǎn)生各種問題，但同時也創(chuàng)造機會和需求并促進效率的提升。經(jīng)濟發(fā)展的根本活力來自于人、財、物的充分流動，其中人的流動是最重要的。嚴控人口規(guī)模的做法是在阻止這種流動，違背了基本的經(jīng)濟規(guī)律。因此，按照這種思路制定的人口和市政規(guī)劃被經(jīng)濟現(xiàn)實所沖破也就不足為奇，其后果是日益嚴重的大城市病。然而，很少有人去反思過去的規(guī)劃為何會屢屢失誤，以及該如何制定更合理的規(guī)劃。相反，在把人口當成洪水猛獸的觀念下，各種問題都被歸咎于所謂的人口失控，從而其實掩蓋了問題的真正癥結(jié)，更加不利于問題的有效解決。 （作者黃文政為上海交大系統(tǒng)工程碩士和約翰霍普金斯大學生物統(tǒng)計學博士，現(xiàn)為北京某金融公司合伙人和董事總經(jīng)理；梁建章為“攜程旅行網(wǎng)”董事會主席，現(xiàn)兼任北京大學光華管理學院和斯坦福大學經(jīng)濟學教授。） (責任編輯：白雪松) |
