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財新網（專欄作家 黃文政 梁建章）前兩篇文章解釋了，所謂北京人口太多而達到資源極限的說法并不成立，以及北京目前大城市病的主要原因是規劃失誤和管理不當。這篇文章將探討北京未來的發展思路。 如果沒有限制，北京的人口會一直增加嗎 一個城市的人口規模由兩種相反力量決定：一是吸引力，源自人口聚集帶來工作和生活上的好處，二是排斥力，源自人口聚集帶來居住、交通和環境的代價。如果沒有限制，那些認為居住在北京的好處超越代價者會流入北京，持相反觀點者則會流出。北京面臨人口膨脹表明，認為流入的好處勝過代價者多于持相反觀點者。在此情況下，人口增加給社會帶來的好處整體上要大于代價；人口控制政策由于阻止了自然平衡從而給社會整體造成損失。 如果沒有限制，北京的人口會一直增加嗎？答案是否定的，因為隨著規模擴大，聚集的邊際好處會遞減，而邊際代價則會上升。比如來回5小時的通勤時間可能是上班族的極限，要是工作地點和居住地點相距單程超過2.5小時，兩點處于同一城市也體現不了聚集的好處。如果沒有限制，人口規模最終會平衡在邊際好處等于邊際代價的水平上。經濟技術的改變會帶來平衡點的漂移，而城市人口在控制之下依然面臨膨脹則表明，現有經濟技術下的平衡點還未達到。推動技術變革的核心動力是需求，這種需求只有在接近平衡點時才會更突顯。在遠離平衡點時就嚴格控制人口，是將技術進步的動力消弭于無形。 如果沒有限制，不同城市會穩定在不同平衡點上。愿意為更多好處付出更大代價者會流向大城市，持相反觀點者會流向小城市乃至鄉村，導致人口向規模不等的城市聚集。一個國家人口眾多的優勢之一是，不同規模等級上可形成更多城市讓人們有更多選擇。在中國，建成區聚集人口超過千萬的就有上海、北京、廣州、深圳等；希望到這個規模級別的城市奮斗但不喜歡北京的人，可去上海、廣州或深圳。而在地域廣袤、資源豐富的俄羅斯，聚集人口千萬以上的只有莫斯科，別無選擇。 在世界范圍內，只有中國和朝鮮等極個別國家限制國內人口遷徙。我們使用最具經濟學意義和國際可比性的Demographia數據集的2013年版，去掉中國、朝鮮和人口千萬以下的國家，根據每個國家的總人口、人均GDP和土地面積來擬合該國人口排名第一和第二城市的人口數量，并考慮被擬合城市是否為該國首都。根據此擬合模型，作為中國人口排名第二且是首都的北京的人口預測值為約3000萬，遠高于目前北京建成區（不含遠郊區）的1800萬。該預測值可被認為是從國際比較角度對北京無限制下自然均衡人口的估算。此外，更富裕的國家，其大城市人口占全國總人口的比例也更高。如果中國的人均GDP是現在的3倍，北京的人口預測值則是3700萬。 在深受計劃生育宣傳影響的人看來，即便3000萬人口也會壓垮北京。但實際上，沒有任何一個城市曾被人口壓垮。相反，城市的興盛往往表現為人口增長，而衰敗才恰恰表現為人口萎縮。北京的市區人口在1984年僅500萬，那時的人們很難想象1800萬人的北京。但30年來，市區人口從500萬增至1800萬，北京并沒有被壓垮，而是變得更好：人均住宅面積從不到7平方米增至近30平方米，地鐵線路從2條增至14條，機場年客流量從100多萬增至8500萬，去上海的航班從每天幾班增至上百班。在30年前，從北大乘公交車到王府井要近2小時，而現在乘地鐵不到1小時。 當然，這些進步很大程度是得益于經濟發展。但如果北京這30年成功地把市區人口控制在900萬以內，即便全國經濟發展水平與現在一樣，北京會比現在更好嗎？可料想的是，北京的財政收入會不到現在的一半；公共福利和社會保障會因為人口更老化而更差；地鐵里程會因為財力和需求較小可能不到現在的一半，平均行車間隔時間更長；北京不會擁有現在客流量全球第二的機場，去外地的航班密度會小一半多；空氣質量也未必更好；事實上，建成區人口僅北京1/6的石家莊的空氣污染就超過北京。 控制政策到底帶來了什么 北京目前建成區人口是1800萬，遠低于上述根據國際比較估算的3000萬的自然均衡人口，這很大程度可歸因于人口控制政策。接下來的問題是，控制政策到底帶來了什么？ 宏觀上，北京實行人口控制不僅傷害了國家的整體利益，更傷害了北京自身的利益。經濟發展的本質是需求和供給的匹配以及達成這種匹配的技術進步。人口聚集可誘發新的需求并催生相應的供應，也有利于信息和創意交流。用人口控制來限制聚集會造成社會效益的巨大損失。 對產業來說，人口控制會消減各種機會。研究表明，產業聚集可刺激創新、提升效率、促進創業，并帶來更高薪的職位。由于行業集聚，就業者即便失去當前的工作，也較易再找到類似工作。中國許多電視劇都在北京拍攝，重要原因就是產業集聚導致專業分工更細、配套更全、成本更低。此外，在各行業更專業化的同時，不同行業之間的互動也會產生新的機會，如電子商務對傳統行業的改造。人口聚集的大城市擁有更容易促進這種不同行業間的互動。產業聚集伴隨著人口聚集，控制人口則在阻隔集聚力的作用，降低企業本來可享受的額外收益。 人口控制的后果對無數家庭更是切膚之痛。北京工作人口中，外地戶籍者已占46%，其中很多人長期繳納北京社保，孩子也一直在北京上學，與原籍已沒多少聯系。但收緊非京籍學生升學的政策，卻在逼迫他們考慮把孩子送回原籍上學，這種骨肉分離是人倫親情的悲哀，其原因北京教育資源不足。實際上，北京從2000到2008年就關閉了800所小學，而高考報名人數已連續下降八年。損人害己的人口控制政策在不斷制造悲劇和仇恨。 人口控制政策也在阻斷不少年輕人的夢想。根據智聯招聘《2013 春季職場才情報告》，求職者中居住地與期望工作地一致的比例在一線、二線、三線和四線城市分別是82%、80%、70%、54%，說明三四線城市留住人卻留不住心。各地求職者中，戶籍不在工作地的比例在一線城市最高，達70%，即外地戶籍者是一線城市求職者的主體。戶籍政策嚴重滯后于人力資源優化的需要。 該數據集還顯示城市越大競爭壓力越大：一線、二線、三線、四線城市的競爭指數分別是30.48、15.8、8.11和2.38。但壓力并不能阻止求職者對大城市的向往，因為大城市有更高的薪酬和更大的發展空間。在報告所列的24個城市中，上海、深圳、北京和廣州等一線城市的薪資最高，是其余20個城市平均一倍以上。 控制人口能否將這些高薪職位轉移到規模較少的城市呢？這點可從很多逃離“北上廣”的年輕人最后又回到“北上廣”的經歷中看出端倪。同樣的年輕人在不同環境會有不同的機遇和成就。如果李彥宏不在北京，而是回到家鄉山西陽泉創業，他難以成功創建中國最大的網絡搜索公司。馬云在家鄉杭州創立了阿里巴巴，但杭州本身也是一個創業中心，而被迫離開一線城市的年輕人大部分來自更偏僻的地方。如果一線城市成功實行了嚴控人口的政策，很多高附加值的企業和高薪工作乃至相應的消費都會消失于無形，這種損失對迫切需要創新和創業的中國經濟轉型來說難以估量。 如果北京的建成區人口達到前面估算的3000萬，而非目前的1800萬，人均GDP應該更高。但即使假設人均GDP依然是2013年的9.2萬元，人口控制給北京所減少的GDP也有（3000-1800）*9.2 = 11040億元。當然，北京的減額會部分成為外地的增額，但由于被阻止流入北京的人口在外地創造和消費的價值要低于在人口更聚集的北京，外地的增額要小于北京的減額，從而對國家在整體上造成損失。根據目前北京一般預算收入與GDP的比例，人口控制讓北京減少了約2000億元的地方財政收入。盡管北京也因此節省了支出，但因為本來要流入的更多是勞動人口，人口控制帶來的收入減少要大于節省。 在以個人所得稅為主要稅種的國家，上述結論不言而喻；少一個人就少一份稅收，所以各地會竭力吸引人口，特別是勞動人口；人口增長是政績。但在中國的稅制下，人口規模與城市發展的正面關系并不直觀，長期的計劃生育宣傳更讓地方政府把人當成負擔。這種觀念的偏差在北京尤其突出。 當然，政策的目標不應只是發展經濟，更應是提升生活品質。如果規劃恰當并管理得當，人口聚集在促進經濟發展的基礎上更能提升生活品質。北京等一線城市在醫療、教育、文化環境和基礎設施上通常好于一般城市，這很大程度得益于人口聚集。聚集的規模效應除了促進經濟發展增加城市財力外，還直接有益于各種設施的提升。比如更多醫治對象涵蓋更多疑難雜癥，促進不同醫院走向更高的專業化，也幫助醫生積累更多經驗，最終帶來整體醫療水平的提升。 法律意義的“二等公民”會有什么后果 嚴厲的落戶限制和將各種權益與戶籍掛鉤，是人口控制的主要手段。十八屆三中全會確定了市場在資源配置中的決定性作用，但同時卻提出嚴控特大城市人口規模，這相當于否定了讓市場來決定人口的流動。相對于龐大的體量，中國在種族、語言和文化上的內部差異性很小，但在隔離性的戶籍制度下，中國的城鄉和地域差距不僅遠大于發達國家，也遠高于印度等發展中國家（國際食物政策研究所）。這種現象對中國的整體發展尤其是內需的提振尤其不利。經脈暢通才能健康，各種要素的充分流動才能促進經濟結構的優化。比起財和物，人是更核心的要素，人的自由遷徙對經濟的健康發展更重要。 與其他城市相比，北京的戶籍限制更極端。曾有北京市政府工作人員感嘆，要是每月辦理幾十個海外回國人員落戶，北京根本無法承受。這是一種典型的視人為洪水猛獸的思維；其實幾十人只是10年來北京每月正常流入人口的千分之一。又如2013年10月清華大學城市規劃專家文國瑋稱，“外來人口想要取得北京戶口，可以考慮進行考試審核……也可以建議參照所謂的國際經驗，要有‘工作許可制度’，沒有工作許可就是‘非法打工’，就要處理。” 這完全是混淆視聽。在國際上，“工作許可”針對的是外國人，哪有針對本國人的？相反，一些國際性都市甚至對來自國外的非法移民也網開一面。比如，紐約市在2003年發布的第41號行政令就規定，如果非法移民申請市政服務或福利，尋求警察幫助、或作為犯罪行為的受害者或證人，除非法律專門要求，市政公務員和警察不得詢問其移民身份。 紐約的做法未必值得借鑒，但不論貧富貴賤，給所有居民提供盡量公平的環境確是紐約成為國際性都市的成功之道。相比之下，北京卻嫌貧愛富，一邊出資吸引海外高端人才，一邊以產業調整為名驅趕所謂的“低素質”人口。拋開公平和道義不說，即便為了維持健康的發展，比起大力吸引在海外功成名就的高端人才，北京更應善待在本地奮斗的蕓蕓眾生。 首先，現代經濟技術的發展是一個持續的過程，比不斷改變的結果更重要的，是形成能培育優秀結果的環境，特別是公平而有效的競爭和篩選機制。引進海外高端人才如果沒有整體環境作為支撐，只會陷入“引進—落后—再引進”的循環。 其次，誰是人才應由市場而非政府判定。政府的介入有可能扭曲人力市場，并破壞其公平性。 畢業于杭州師范學院和深圳大學的馬云和馬化騰，在阿里巴巴和騰訊壯大之前大概都不會被政府機構歸為杰出人才。 第三，行業是否高端也應由市場而非政府判定。比起介入產業布局，政府更應提供和維持公平合理的環境。而且，所謂高低端行業是相輔相成的，金融和高科技行業也離不開餐飲、保潔、安保等服務業的支撐。驅趕所謂的“低素質”人口只會加大高端行業的成本并普遍降低居民的生活水平。 第四，雪中送炭遠比錦上添花更能帶來凝聚力和歸宿感。人們與居住地之間的聯系，除了經濟利益之外還有情感成分�；谇楦新撓刀纬傻恼J同感，是一個城市最寶貴的核心精神之一。在低微甚至落魄時被公平對待所產生的認同感最持久和真誠，也更容易讓人們把自己與城市的命運相連。 由于人口隨經濟機會而流動，戶籍限制無法阻擋人口遷徙，但讓很多人雖然在當地工作和居住，卻無法在職業和事業乃至家庭生活上做長遠規劃，甚至存在撈完錢就走的心態。這些現象不利于當地經濟的可持續發展和內需的提振。目前，北京的年輕就業者中，外地戶籍者已占一半，很難想象如此大比例的人永遠是法律意義的“二等公民”會有什么后果，由此產生的憤懣長期累積只會消耗北京乃至國家的凝聚力。 現行戶籍政策滋生本位思想。外地人的涌入既帶來好處也帶來問題，但在把人當成負擔的計劃生育思維下，本地人更多看到的是代價，因而會把不滿發泄到外來者身上。如果沒有戶籍區隔，這種情緒的對立就不存在明確的界限。而且，人們也會按自己的偏好去選擇居住地；如果外地人大量流入，那些更看重人口聚集的代價而非好處的本地人會遷出。但是在當前政策下，戶籍與各種福利掛鉤，擁有北京戶籍的本地人幾乎不會改變戶籍和居住地，只好承受人口增長的各種代價。 戶籍政策的改革方向應是逐步放松直至完全取消遷徙限制。實際上，在2000年代中期，隨著經濟的自然發展，戶籍的功能已經開始淡化；但之后更多政策與戶籍掛鉤，讓戶籍的限制性功能死灰復燃；現在嚴控大城市人口的政策，更讓基于戶籍的控制手段變本加厲。 在法律層面，全國人大常務委員會于1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，是至今依然有效的唯一一部有關戶籍制度的全國性法規。該條例第10條規定，從農村到城市居住需勞動部門錄用證明、學校錄取證明或戶口登記機關的準予遷入證明，除此之外并沒有對人口遷徙做任何限制。相反，第15條規定，遷入農村和城市地點的公民必須分別在10天和3天內在遷入地申報遷入登記。按照該條例，戶籍只是在常住地的登記措施，而非控制遷徙的手段。 因此，戶籍政策改革并不存在根本性的法律障礙。 由于城市勞動部門不再具有就業審批的功能，原條例第10條已失去意義。改革方向是依法治國，逐步清理與該條例相悖的各種限制遷徙的行政措施和地方規定，最終將各種福利逐步與戶籍脫鉤。由于牽涉不同地域的政策銜接，改革應在全國范圍內進行。 實施多年的收容遣送制度在2003年被廢除后，原先擔心的所謂“流民”失控并未發生。同樣，戶籍政策改革只是讓當前狀態正�；瑫且l社會矛盾。比如，目前的醫療和社會保障已基本就是與工作地而非戶籍所在地掛鉤；基于戶籍的某些限購措施是反市場的短期特殊政策，不應成為長期障礙；初等教育按家長居住地來實施本來就是演變的方向，只是被新近的嚴控大城市政策所阻斷，而大學錄取可從按學生的戶籍地逐步過渡到按學籍地進行，并最終實現全國一視同仁。 如果流入的人口能合法生存，他們就應成為法律意義的當地人。在經濟社會的持續發展下，改革措施只要設計得當，應可確保當地人原有福利不降低。其實，當地人擁有先到優勢，外來移民只更會讓當地人的條件水漲船高。消除戶籍區隔會縮小城鄉和地域差距，促進經濟更健康的發展，讓所有人成為受益者。現在城市居民的上輩或上幾輩來到城里就成了當地人。如果當年也有各種限制政策，中國現在的城市不會這么繁榮，當地居民整體上也不會這么富裕。 北京未來如何發展 北京未來的發展有三種思路。 其一，繼續當前思路，根據違反經濟規律和不切實際的人口控制目標來規劃北京的建設，一邊享受人口聚集所帶來的巨大收益，另一邊卻將規劃失誤和管理不當造成的種種問題歸咎于人口太多，同時把教育、居住等權益與戶籍掛鉤來限制外來人口的流入。這種思路的后果如下。 一方面，人口增長將高于控制目標，北京的公共服務和基礎設施的建設將長期滯后于現實需要，而流入人口中很大一部分處于無法安頓的狀態中，憤懣的情緒不斷積累；另一方面，人口規模被控制在均衡水平以下，北京所能感受的只會是人口膨脹的壓力，而根本沒有眼光看到人口控制所造成的發展機遇和經濟效益上的巨大損失。 京津冀一體化的設想雖然超越了行政區劃，但出發點不是經濟發展的互補需要，而是減輕北京因為規劃失誤和管理不當所導致的壓力。不同地區間的戶籍區隔及其對人口遷徙的限制會阻礙著三地的自然融合，讓畫地為牢的思想根深蒂固。如果連天津與河北的車輛都不允許在北京行駛，京津冀一體化就是空話。 其二，將部分城市功能遷至外地。雖然北京所面臨的壓力源自規劃失誤和管理不當，但時至今日確實有點積重難返。從地理和氣候來看，北京未必宜居，而人口的不斷聚集也增添了保護遍布北京的古遺址的難度。比起嚴控人口規模，剝離北京的部分城市功能或許更合理。 最直接的是把一些中央部委和國企總部遷出北京，但只有相連部門的整體搬遷才能確保未來的行政效率。這么做會產生高昂的搬遷成本并遭遇政府內部的強大阻力。因此，更有意義的也許是另辟蹊徑，以市場為基礎在北方再造一個“深圳”，即以異地集聚來剝離北京高科技中心的功能。地址可選在自然環境較好的地方，離北京城區有足夠距離以免在地緣和思維上受到北京的影響，但可由公交化的高速城際鐵路與北京相連。 深圳最初就擺脫了舊的束縛，是改革政策的試驗田。在作為移民城市的深圳，地域之分和貧賤之差被弱化，競爭環境相對公平。在北方再造“深圳”旨在吸引已在北京或本要移入北京的年輕人，真正以人為本，讓年輕人不僅在這里奮斗，更愿意在這里生活。如果能逐步形成一個全國性的高科技業集聚地，或許能緩解北京目前所面臨的困境，也為深化改革做出有益的探索。 當然，北方“深圳”如果成形會導致北京的高科技產業失血，甚至人均GDP相對下降。但這個后果在嚴控北京人口規模的邏輯下完全合理，因為提高人均GDP與嚴控人口規模本來就相互矛盾。既然北京把人口增長當成是痼疾，那就應從根子上消除促使人口增長的內在動力，也就是降低人均GDP并縮小與外地的薪酬差距。按《京津冀發展報告(2013)—承載力測度與對策》所稱，北京只能承載現有人口的40%。 既然如此，北京就不該既做政治和教育中心，又做高科技中心。再者，北京對外地戶籍存在嚴重的政策性歧視，以外地戶籍者為主高科技企業留在北京會受到極大限制，另移他地集聚或許才能更健康地發展。 其三，順應經濟的自然發展，以數千萬的人口規模預測值為基礎，將河北鄰近地區和天津納入規劃，最終成就全球首屈一指的大都市圈。這么做需要開闊的視野、創新的思維和高效的執行力。雖然面臨巨大的挑戰，但也可能開拓出一條合適的道路，引領世界未來超大城市的發展方向，這也是我們最希望看到的選擇。目前，以東京為核心的都市圈目前就有3600萬人，占日本人口近三分之一，是全球最大的城市聚集體，其工作和生活環境都在北京之上。
那是否有足夠的土地呢？其實，即便不算河北與天津，北京行政區劃內都還有不少土地可供發展之用。根據2013年《北京統計年鑒》最新2008年的土地數據，全市建設用地、未利用地、農用地分別為3377、2074、10960平方公里，其中農用地含2317平方公里耕地，其余應為林地和草地等。即使在3377平方公里的建設用地中，也僅有不到一半面積可歸為城市建成區，其余則是村莊、道路等用地。而在現有建成區內都還存在土地利用不足甚至建筑物廢置的情況。圖1就是位于四環內的2008年北京奧運會棒球場地，像這種荒廢的奧運場館在北京城區和周邊并不罕見。  位于北京四環內的2008年奧運會棒球場地 更重要的是，北京并不是一個獨立國家，沒有必要設定糧食和能源自給供應的下限。中國目前的城市人均建設用地只有農村的1/4，所以真正實現人口的城市化其實會節省土地。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展研究中心副主任喬潤曾提到，全國新城新區規劃人口就達34億，超過未來人口峰值兩倍多。這說明在全國范圍內，被規劃的城市建設用地大幅超過了實際需要。在這種情況下，嚴格限制特大城市的建設用地只會損害土地資源的配置效率，不利于國家整體的健康發展。
在世界幾乎所有國家內，人們都可以自由遷徙，去哪里工作和生活完全是個人的選擇；政府的職責是按合理的預測來規劃和提供公共服務，而不是使用各種強制手段來阻止人口的自然流動。嚴控北京等特大城市人口規模的政策，沒有經過嚴謹的論證，很可能只是計劃生育思維下的一念之差。但其負面效應卻在從上至下的機制下被不斷放大，不僅破壞無數家庭的幸福，也危害北京等特大城市本身乃至國家整體的發展。 �。ㄗ髡唿S文政為上海交大系統工程碩士和約翰霍普金斯大學生物統計學博士，現為北京某金融公司合伙人和董事總經理；梁建章為“攜程旅行網”董事會主席，現兼任北京大學光華管理學院和斯坦福大學經濟學教授。） (責任編輯：白雪松) |
