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導讀： 作者分析了當今京津冀一體化中存在的問題，并站在東京都市圈發展的經驗和教訓的角度為京津冀一體化提供了建設性意見。越澤明認為，在京津冀發展的過程中出現的問題，如應急住宅問題、交通網問題、大氣與水污染問題、工業、商業與居住區的梳理等問題都是發達國家在大城市急劇發展中出現的共通問題，然而就如何對應這些問題來說，各國的對策不盡相同。越澤明認為，由于中國城鎮化處于迅速發展階段，如果能夠吸收海外經驗，仍有較大改善余地。
問：中國的城鎮化正在快速增長，你如何看這個過程？ 越澤明：中國的城鎮化速度以前比較慢，但最近正在加速。這可能和中國政府采取的措施與政策有關。中國政府過去認為城鎮化不應該過分發展大城市，而是更多地鼓勵中小城市的發展，最近對大城市的發展雖然沒有明確的支持，但已不太多地控制大城市的發展。此同時，對農民生活方式的改變、農業方面的一些變化，比如說，隨著中國經濟融入全球化，有些糧食可以從海外進口，對農地、農民的政策在過去5—10年也有了比較大的變化，這也是促進城市化加速的原因之一。 問：在中國城市化進程中，一直存在優先鼓勵中小城市發展，控制大城市發展的爭論，您對這個問題如何看？ 越澤明：在城鎮化過程中，只考慮中小城鎮的發展是遠遠不夠的，將來會引起比較大的問題，我較早的時候就此寫過一些文章并被翻譯成中文，不過，并沒有引起太大的關注，可能是因為當時這個問題并不那么緊迫。但是隨著經濟發展，大家逐漸對這個問題產生了不同的看法。這里的一個重要問題是：原來生活水準不高時的城鎮化，與現在生活水平提高了四五倍時的城鎮化，是完全不一樣的：隨著收入水平的提高，對汽車、食品、水、能源等的需求也被放大四五倍，此時城鎮化帶來的負面問題會變得非常嚴重，這的確是個值得重視的問題。需要補充的是，大家對服務的需求隨著大城市發展也會提升，比如說大家最關注的醫療，在大城市里，由于需求提升，比較好的醫療系統就比中小城市更容易發展；此外，大城市能夠提高各方面的效率，尤其是服務業的效率，再加上汽車、鐵路等交通手段越來越發達，大城市的發展從某種意義上講是一個必然的趨勢。因此，我們不應該去控制大城市的發展，而應該因勢利導，建設智能型大城市。這里還需要思維方式的轉變。 其次，對于大城市和小城市之爭，還要考慮中國城鎮化的歷史。中國的大城市可以分為兩類：一類是在過去大城市基礎上發展而成的，另一類是全球化進程使沿海地區原來一些不太大的城市迅速發展成大城市。中國政府希望成為亞洲最強大的國家，并在全球有一定的地位，如果不發展大城市，實現這個國家目標是不可能的。從這個角度來講，必須發展大城市，關鍵是如何發展。 另一方面，不應該過分地把大城市和中小城市發展對立起來，應該設法讓大城市和中小城市發展互為條件，互相促進，發揮各自的優勢。大城市由于其地理、功能和地位，對周邊各中小城市的發展有不同影響。我個人的看法是，北京、上海等大城市要有好的規劃，同時發揮周邊中小城市的特點和優勢。以北京為例，把整個河北作為一個城市納入北京是不可能的，應該把河北作為京津冀都市圈的一個組成部分，來思考如何規劃好整個都市圈內的大城市和中小城市之間的關系。由于京津冀相互之間距離不遠，如果硬是要壓制大城市的發展，只發展中小城市，恐怕是不合適的。這里必須要考慮各種條件和優勢。 中國的朋友經常把大城市發展和小城市發展對立起來，我認為這種兩分法是不對的，而且，從各個角度來看，是一種落后的看法。中國應當把大城市發展是一個必然事實作為前提，思考如何解決周邊中小城市，更重要的是農村的經濟發展，進而提高中小城市和農村居民的生活水平。這不僅僅是大城市支持周邊中小城市和農村的問題，而是大城市要想更好地發展和生存，必須獲得周邊中小城市和農村大力支持的問題。比如說，如果北京周邊沒有很好的農地來提供各種農產品，北京能很好地生存嗎？我想是不可能的。又比如說水源，大城市里不可能有很多水源，一般都在郊區或更遠的農村地區，如果沒有郊區和這些農村地區的支持，北京也就無法很好地生存和發展。因此，大城市和中小城市之間是一種互為條件、互為發展的關系。中國應該盡早調整有關大城市和中小城市發展的對立觀。中國一直在講要重視中小城市的發展，而實際結果卻是中小城市沒有得到很好的發展，大城市反而不斷膨脹。應當說，這是一種不負責任的理論和做法，應當盡早摒棄。要認識到大城市的發展是必然的，關注點應當放在大城市如何發展上；與此同時，大城市發展意味著要對周邊中小城市和農村的發展擔負起應有的責任。這才是一種更負責任的態度。 問：隨著城市化進程的推進，中國的大城市病越來越突出，比如說交通擁堵、環境污染，如何解決這些城市病？ 越澤明：中國的大城市的確面臨很多問題，比如說汽車，我在北京看到人行道上、飯館前面停滿了車，過多的車輛造成了交通擁堵，甚至帶來環境污染，如PM2.5。對于城市病問題，應當通過制度來解決。在這里，我特別想告訴中國朋友的是，日本在城市化進程中面對城市病的一些經驗和教訓對中國是極有幫助的，因為中日之間有很多相似之處。除了與交通擁堵、環境污染相關的一些問題外，還要關注其他一些問題，比如說人口增多后，社會福祉怎么解決？ 選擇解決這些問題的方向，與公眾態度、認知和滿意度是有關的，也與城市能夠提供的服務相關，比如東京，公共交通很發達，大多數人就會選擇公共交通而不是自駕車。 在這里，我還要提一些經濟學家對大城市病的看法。幾十年前，在日本大城市發展的過程中，日本的一位著名學者提出了社會成本的概念，也就是說，大城市雖然方便，但在不斷地付著看不見的成本，包括空氣污染、能源等。在這個過程中，我們要很好地認識到，治理這些城市病也是需要成本的，而成本歸根結底就是國民通過稅收來承擔的。因此如何平衡好，是需要考慮的。特別希望留學海外尤其是留學日本的人，能夠認真地把這些經驗和教訓介紹給國內，供中國在建設大城市時借鑒，我個人感覺，中國城鎮化能夠從日本得到的經驗教訓比任何國家都要大。 問：在前面的回答中您也提到了京津冀的例子，中國已經明確要把京津冀打造成一個一流的都市圈，正如您說的中國可以從日本學到最多，那么東京都市圈發展的經驗和教訓有哪些可以為中國所借鑒？ 越澤明：從上世紀50年代開始，日本的城鎮化進入加速期，30年間城鎮化率從37%上升到了76%，同一時期日本經濟也實現了從戰后重建到復蘇繁榮的重大轉折，震驚世界。這期間東京都市圈發展的速度世界最快。東京高密度人口、面積和經濟規模的關系問題、住宅和交通網的整備、學校和醫院等公共服務的充實、工業基地和住宅環境的共存、水資源的確保、下水處理、電力和都市燃氣網的整備、公害和垃圾處理等環保問題，以及為了解決以上問題所涉及的法律制度建設、中央政府與地方自治體以及社區的統一規劃和有效管理等，其廣泛領域中的經驗和教訓，都對中國京津冀大都市圈的建設具有重要的參考價值。 在這里，我僅以日本首都整備計劃及其組織體系進行介紹。該計劃對東京以及周邊跨行政區域建設中發現和解決重大問題發揮了重要作用。 先談首都圈整備計劃的由來。1950年開始的首都圈整備計劃的最初名稱是首都建設計劃，僅以東京都為對象，但很快發現僅東京都一個行政區無法解決整體都市圈的問題，比如，東京都內幾乎找不到能夠建設大規模新住宅基地的廉價土地，而周邊的縣有；有關水資源，因為東京水源不夠，必須與周邊的縣合作修建水壩(一旦水壩修建，1都7縣可以共同利用)；通勤鐵路網、干線道路網都無法只在東京都的行政區域內解決。另外，1945年以前的日本都道府縣知事是中央政府任命的內務省官僚，1945年以后變成由民選的政治家擔任，“自治政府”各自為政，需要有統一的規劃協調，因此，首都建設計劃較快擴充成為以1都7縣為對象的首都圈整備計劃。 首都圈整備計劃總共制訂過5次，其中最有效的時期是高速經濟成長期初期的1950—1960年。現在首都圈整備計劃的制度雖然存續，但其作用和機能實質上已經終結。 從組織上看，首都圈整備計劃(第一次、第二次)的特色是，在首相府設置首都圈整備委員會，由大臣(部長)擔任委員長，國會議員、知事和有識之士被任命為委員。該委員會制定了1都7縣的開發地區(住宅基地、工業基地、學園都市等)、廣域基礎設施(鐵路、道路、水資源等)和保全地區(古都、綠地等)的未來10年規劃，并以此規劃為基礎，由中央政府、地方政府和企業進行協調實施。 第三次計劃以后，整備委員會的方式被廢除，變為中央官廳直接進行規劃，但是效果沒有第一次和第二次好，協調效率下降。1968年都市規劃法被全面修改，規定了市街化區域和市街化抑制區域的制度。根據新的都市規劃法，對個別項目的開發，要尊重已存在的“既成事實”。 最后我總結一下這個計劃的成果及問題。1950年代至60年代，首都圈整備計劃的規定和實施，由于保證了中央政府及其各個省廳和職能部門對城市規劃、城市基礎設施的完善以及環保問題進行協調，在新城建設、通勤鐵路網建設、工業基地的建設以及環保等方面發揮了重要作用。 另一方面，1960年代應該納入而沒有納入首都圈整備計劃的是機場建設計劃。東京和大阪的國際機場建設問題較大，與韓國、中國、新加坡等國家相比顯得拙劣。離東京很遠的成田機場很不方便，只好擴建羽田機場來解決，造成了很大浪費和麻煩。50年前建設的干線隧道、高速公路與橋臺、新干線等基礎設施，如今需要大型維修。龐大的維修費用如何負擔，成為令政府頭痛的新問題。 問：從東京都市圈發展的角度來看，您認為當前京津冀一體化發展中，存在哪些問題？ 越澤明：京津冀區域坐擁中國首都，還有天津這個直轄市，這是長江和珠江三角洲不能與之相提并論的。既然這個大城市圈已經形成規模，關于優先發展大城市還是中小城市的討論，對于京津冀一體化已沒有實際意義。思考的重點應該放在如何有效地將北京和天津的都市力(財政、經濟、技術、文化等實力)擴大到京津冀的區域整體。為此，中央政府對京津冀一體化的發展應有明確藍圖。 從我看來，京津冀一體化面臨如下幾個問題： 第一，京津冀大都市圈的城市規劃和建設仍然有較大缺陷。近年來，北京和天津的交通擁堵、大氣污染等問題日益嚴重。無論在北京還是中等規模的城市，郊外的高層住宅、工廠和農地混雜，亂開發現象仍然比較嚴重，正在帶來巨大的社會成本。可是以往的城鄉規劃法規定，規劃是由每個市(自行)制定，因此不存在跨行政區域的綜合規劃。每個市的規劃，雖然規定了建城區的范圍和人口，但往往只是概括性的規劃，很難對亂開發發揮有效的防范作用。 第二，最近中國政府公布，在不久的將來實施農村戶籍編入城市的政策改革。這無疑是個巨大進步。然而，京津冀編入城市戶籍的大量舊農村戶籍人口將流向哪些城市、在哪些行業可獲得就業、能否確保住宅等問題目前尚不明確，急需要解決。 第三，改革開放之后引入的土地使用權出讓政策，成為中國經濟和城市發展的巨大動力。但是，地方政府的財政過度依賴土地收入的弊端已經顯現。地方政府強行開發的結果，各地都出現了“鬼城”和“幽靈公寓”。這種資源的極大浪費將成為地方政府巨大的財政負擔，也容易引起地方治安問題。 第四，華北地區的自然條件缺乏水資源，因此作為國家級巨大工程的南水北調工程正在進行。但是，南水北調工程或許可以解決京津冀的水資源問題，卻解決不了成本負擔問題。即便初期費用由國家來負擔，但半永久性的設施設備的運營和維修成本必須合理地分配給京津冀區域的各類受益者負擔。同樣，下水道的終端處理廠、水資源再利用設施、廢棄物處理等跨行政區域的設施的修建、維護和管理費用，也需要有京津冀的整體規劃。 最后一個問題是，城市鐵路的建設和利用不夠，換乘站的便利性差。中國各城市的地鐵和輕軌等城市鐵路建設似乎僅在修建鐵路和車站。市政府的交通和規劃部門缺乏對車站建設的綜合思路。為進一步發展城市鐵路，應該靈活利用已有的國有鐵路線路和用地。在英、法、德、日等發達國家，國有鐵路線路的一部分通常被作為通勤鐵路利用，剩余的車輛用地和貨物站等被用來城市再開發。問：您能為京津冀一體化發展給出一些建議嗎？ 越澤明：我想提出這樣幾點意見。其一，今后20年是中國城鎮化的關鍵時期。中國政府應制定統一的、權威性的京津冀一體化發展規劃。高興的是，據悉中國已經成立了京津冀協同領導小組，旨在綜合規劃，統一布置，有序開發。按東京的經驗，為確保計劃的穩定性和彈性，應該對一體化發展計劃每5年左右進行一次修改，重要項目必須經過相關委員會的審查。重要的是，在領導小組下面應設置由經濟、金融、農業、大學、醫療、媒體等各領域的資深專家擔任的咨詢審議會，發揮各方睿智，向領導小組提出專業性建議。作為必要的制度，重要項目必須通過咨詢審議會討論，其主要議題和委員的意見最好公布于眾。 其二，京津冀地區急需建設直通北京和天津、并聯結周邊中小城市的廣域通勤鐵道網絡。只有這樣，才能擺脫過度依賴汽車的非經濟型社會。通勤鐵道和地鐵的換乘站要更加便利，同時要修建好站前廣場，在廣場建造連接周邊大樓的步行橋、地下道，周邊安排百貨商店、飯店、醫療診所以及行政服務中心(市、區政府的綜合派出機構)。為使這些換乘站變成“副市區”或郊外中心城市，同時要修建大型停車場，人們可以從自家開車到郊外中心城市，再換乘通勤鐵路、地鐵、公共汽車上班。考慮維護成本和防恐保安等問題，高架鐵路的優勢明顯。在郊外，設在路面上的專用軌道電車從經濟上看最為合理。 其三，北京和天津之間是價值連城的地區，其開發和發展的方向，如招引重點大學分校、先進的醫療基地、尖端的研究機構、外國使館別墅以及第二國際機場等工作，應該作為國策，由審議會牽頭討論提出建議，最后由領導小組決定。 其四，由于基本解決了鋼廠、電廠等主要排放源的環境污染問題，東京鄰近港灣和鄰海工業地區仍然存在。中國政府應盡早解決環境污染問題，首先要區分可能解決的和難以解決的工廠群，對前者重點給予具體支持，對后者要關閉或動員搬遷到有條件的內陸地區或其他國家。工廠搬遷后，遺留土地的利用和使用權的買賣，不容許企業私自處置，必須經過京津冀協同領導小組以及相關機構的審查。 其五，中小城市的居民，不去大城市，一樣可以享受同樣的服務，是減輕大城市人口壓力的重要思路。比如，要想提高石家莊、唐山的醫療水準，可以把據點醫院變成北京、天津著名醫科大學的分院，定期派遣醫生，保證醫療水平。有效解決住宅、醫療和娛樂服務，是構筑整個京津冀大都市圈和諧社會的重要因素。 其六，最近中國政府公布，在不久的將來實施農村戶籍編入城市戶籍的政策。這無疑是個巨大進步。然而，對于京津冀而言，更要急迫解決的是城市土地制度和農村土地制度的一體化問題。目前，城市土地名為全民，實為政府機關等各單位所有。國家應當正名，利用土地所有權限，實現土地使用權的市場化。在合理的土地市場價格形成機制下，實現土地再開發。土地財產價值的合理形成是經濟之本。合理的土地價格確定之后，人們可以通過土地的借貸、融資、擔保等活動活躍經濟。同時，通過不動產評估價格，地方政府應當開征房產稅。過于依賴出售土地使用權的地方財政是不健全的，勢必改革。即使延續目前方式，應只允許三分之一以下的利益進入地方財政，剩下三分之二要進入專項基金。此基金主要用于城市鐵道、換乘站改造、入城“農民”的住宅和福利，而基金用途和管理要接受中央政府和人民銀行的嚴格監督。 問：剛才講到東京都市圈的工業生產和東京地區的企業搬遷問題，現在北京處理這個問題的政策是把工業基本搬出去，不過，北京市的地方財政還需要工業的支持。中國城鎮化中的財稅體制是一個大問題。東京的財稅在多大程度上依靠這些工業，在多大程度上依靠房地產稅等其他稅收來源？ 越澤明：日本中央政府稅和地方稅的分配，一直沒有爭論，有非常穩定的規定，地方政府(都道府縣)主要征收企業法人稅，如果缺少企業，它們的財源就會有問題，市政府的財政收入主要來自土地和住宅稅。不管經濟狀況好不好，企業都有稅負。在環境保護問題上，地方政府的政策非常嚴厲，但是它不會強制企業遷出，而是規定嚴格的環保標準。因為地方政府需要稅收，所以對于優秀企業，總是希望它們留在當地。不管是東京還是北京，我覺得是產業而非行政功能才是支撐城市的支柱。如果仔細看東京的情況，它依然有很多小的街道工廠，廠房很小很破，可依然能做出全世界最精巧的零部件；東京、川崎這些地方和北京相比的確是很破舊的，但是工業的技術很好，這是他們的優勢所在。所以我覺得，制造業在一定程度上是要保留的。還有，如果工廠移出去，它的本部在哪兒也是一個很大的問題，本部要向其所在的地區納稅。東京有很多中小企業，沒有轉移出去。 問：東京的發展確實有很多經驗值得我們學習。有不少學者說北京的功能太多了，既有華盛頓、紐約、波士頓、洛杉磯的功能，現在還有芝加哥的功能，大家都愿意到這邊來，聚集的能力非常強，東京在整個發展中是怎么處理人口聚集和降低管理成本這方面的矛盾的？ 越澤明：實際上日本有一些法律對東京的過度集中進行了限制，比方工業限制法，在東京不再設工廠，盡可能讓它分散到地方去。另外不再建大學，讓大學分散到周邊去，但是這些法律在五年前都被廢除了，沒有意義了。企業會考慮成本，在東京設廠土地貴，稅也貴，勞動力也貴。中國還是要把稅收制度確立好，企業會自行選擇留在北京還是去河北或海外。我覺得不應該控制，勉強控制有很大的問題。 問：最近一個非常敏感的熱點問題是大城市圈的集聚和分散的問題，特別是京津冀這個都市圈的功能集聚和分工問題。請您給我們介紹一下東京的城市集聚問題和相關的政策效果。 越澤明：日本為了解決東京過度集中的問題，把很多行政機構轉移到了橫濱等地方，但是不成功，民間企業都不出去。大家還是愿意待在市區。為什么呢？因為城市集聚有利于大家的交流。另外，從市區到郊外的距離是很大的問題。還有大學都建立在市區，以前往郊外轉移過，可是如果轉到郊外，很多學生不來，所以城市如何建得比較緊湊的確是一個問題。 近幾年是中國城鎮化建設的關鍵時期，我們希望中國政府多派視察團到日本考察，具體了解正反兩面的經驗。我們相信，就大都市圈建設而言，日中兩國有關專家進行緊密交流，有益于改善和建立長久和睦的兩國關系。（完）
（文章來源《比較》2015年第2期，作者為北海道大學名譽教授、清華大學公共管理學院產業發展與環境治理研究中心（CIDEG）榮譽專家） |
