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“我這個地級市一共有100萬戶農(nóng)民，我準備用三到五年的時間把這些村莊全拆了，100萬戶農(nóng)民讓他住樓，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億” 陳錫文的擔心 “你真是了不起！將來出了問題哭都來不及。” 陳錫文現(xiàn)在憂心忡忡。 近期在一次調(diào)研中，一位地級市的領(lǐng)導雄心勃勃地對這位中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長說：我這個地級市一共有100萬戶農(nóng)民，我準備用三到五年的時間把這些村莊全拆了，因為100萬戶農(nóng)民大概占了100萬畝的建設(shè)用地。 陳當時很吃驚，問，哪來這么多錢？ 地方領(lǐng)導說他算過賬，100萬戶農(nóng)民讓他住樓，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，什么事干不了！ 陳說，你真是了不起！將來出了問題哭都來不及。 李平也憂心忡忡。今年5月，這位美國農(nóng)村發(fā)展研究所律師及北京代表處代表剛在蘇南一個在全國來說都數(shù)一數(shù)二富有的地級市做了“雙置換”的調(diào)研。所謂雙置換，就是用承包地換城市社保，用“宅基地+農(nóng)村住房”換小區(qū)安居房。 他發(fā)現(xiàn)，在“雙置換”項目中，農(nóng)地名義上還是集體所有，但農(nóng)民卻永遠放棄了承包權(quán)：農(nóng)地以“流轉(zhuǎn)”的名義集中到市縣級政府的融資平臺，融資平臺最終成片把土地租賃給規(guī)模經(jīng)營企業(yè)或者是承包大戶，租賃收益歸政府所有的融資平臺。 而且，農(nóng)民以承包權(quán)“長久不變”的承包地換取的城市社保，卻是有“保質(zhì)期”的：死后社保取消，并且在一個設(shè)定的截止日期以后出生的孩子無權(quán)享受。 盡管在他們看來這樣的置換令人擔憂，但各地的現(xiàn)實卻是——地方政府正以罕見的熱情擁抱“拆村并居”行動，他們的目標很明確：讓農(nóng)民上樓，把騰出的農(nóng)民宅基地等土地復墾后換取同等面積的城市建設(shè)用地指標，既可以獲得城鄉(xiāng)土地之間的級差收益，更可以突破宏觀調(diào)控下緊縮“地根”的限制，完成各地GDP的發(fā)展目標。 “以承包地換社保”、“以宅基地換房”以達到騰出更多城市建設(shè)用地指標的“舊村改造”、“村改居”行動正在從沿海到內(nèi)陸，一路高歌猛進。 重慶宣布了要在10年內(nèi)讓千萬農(nóng)民工進城的戶籍改革，而山東省諸城市(縣級市)在今年6月以來就相繼撤銷了1249個建制村，合并成208個農(nóng)村社區(qū)，成為全國首個撤銷全部建制村的城市。“過去還僅僅是占農(nóng)村的耕地，現(xiàn)在是變成了拆人家的房，全世界都沒有見過。”在近期于海口舉辦的“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”的研討會上，陳錫文言辭罕見地犀利，“和平時期大規(guī)模的村莊撤并”運動“古今中外，史無前例”。 他擔心，如果這場以城市利益出發(fā)、試圖增加城市土地財政收入、“盲目的”城市化運動得不到有效遏制的話，“是要出大事的”。 助推劑 9月11日，山東臨術(shù)縣召開了今年第四次土地增減掛鉤現(xiàn)場推進會議。縣委副書記、縣長在講話中指出，“務(wù)必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”。 “難道中國突然之間耕地不足，已經(jīng)到了必須讓農(nóng)民騰出自己的宅基地，并且一天都不能耽誤，并且必須忍受農(nóng)作的不便，忍受生活的不便，忍受將來可能不再能回來(回到土地)的不便，并且必須將本來是好端端的還可以住上一百年的小樓拆掉浪費資源與環(huán)境的一步了嗎？”華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰忍不住憤怒。 他說，所有的問題只因為國家為了保持18億畝耕地紅線，而要求所有的城市建設(shè)用地在占用耕地時，必須先復墾出相應(yīng)的耕地出來作為補償。而目前唯一比較容易復墾為耕地的是農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。 賀說的這個政策其實就是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標置換”。簡而言之，就是農(nóng)村通過復墾增加的耕地面積，可用于城市建設(shè)用地指標。 在這個等式中，看起來耕地總量和城市建設(shè)用地指標沒變，但實質(zhì)上是把集體所有的土地置換成了國有土地。而迄今為止，對集體所有土地的征用仍是法律空白。 近年來，隨著緊縮地根作為國家宏觀調(diào)控政策的一部分，用地指標匱乏一直是困擾地方政府的頭等大事，財政資金吃緊更是地方政府的難言之痛。在這種條件下，如何在不增加財政壓力的條件下合法獲得用地計劃指標成為擺在地方政府面前的一個急需解決的課題。因此，2006年國土資源部第一次在天津、山東等地推出“增減掛鉤指標置換”試點后，即受到各級地方政府的熱烈擁護，“雙置換”模式迅速地擁有各種不同的地方版本。 今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土資源部部長徐紹史稱，解決地方經(jīng)濟發(fā)展對土地需要的這個迫切問題，主要方式之一就是農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤試點。 而與農(nóng)村土地最近的縣鄉(xiāng)政府，成了這個政策試點的主戰(zhàn)場。江蘇省射陽縣國土資源局在今年9月的一個調(diào)研報告中稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破用地指標困局的“唯一出路”只能靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實施這一工程，“存在逼上梁山味道”，因為“沒有土地指標，意味著所有的建設(shè)、所有的項目都是泡影，上級所有的考核、指標、發(fā)展也就都成了空話”。 正是在這個背景下，幾乎所有搞“增減掛鉤”實驗的基層政府都成立了“以黨政一把手堅持親自抓、親自過問，并適時召開專題會議進行研究和會辦”，協(xié)調(diào)解決掛鉤中遇到的主要矛盾和問題。 山東作為第一批試點的區(qū)域，推進的力度非常大，而縣鄉(xiāng)兩級政府則主要承擔了拆農(nóng)民舊房和土地復墾的工作。 比如，9月11日，山東臨術(shù)縣就召開了今年第四次的土地增減掛鉤現(xiàn)場推進會議。縣委副書記、縣長任慶虎在講話中指出，當前，土地增減掛鉤工作已到了關(guān)鍵時期、沖刺階段。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要切實增強責任感、緊迫感、壓力感，“務(wù)必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”，搶時間、爭效率、保進度，“全面加快拆舊復墾工作”。 在這種“比著拆”的地方競爭中，由于各地補償標準不一，由于農(nóng)民不愿意離開居住了幾輩子的鄉(xiāng)土等多種原因，造成農(nóng)村矛盾激發(fā)。 這還不是問題的全部。這個被很多官員稱為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抓手”的增減掛鉤制度還很可能淪為政府的債務(wù)工程。由于必須先拆先建農(nóng)民新居、先復墾才能置換城市建設(shè)用地指標，所以通常要由政府先墊資。然而如果一旦置換的土地沒有達到預期的收益，或者政府為了招商引資而不得不壓低土地價格，那么政府的前期投入很可能就收不回來。 而且，農(nóng)民上樓后，生活成本大幅提高，在收入沒有相應(yīng)地大幅增加的情況下，很多家庭很可能跌入貧困。 更不要說的是，農(nóng)民上樓后，普遍的問題是牲畜沒地養(yǎng)，機器沒處放，種田還要去坐車，中國村莊傳統(tǒng)和文化面臨斷裂。 “人總是要有所敬畏的，敬畏我們自己的傳統(tǒng)，敬畏國家的法律。”陳錫文感嘆說，“農(nóng)村社會之所以這么多的人能夠比較平靜的運行，農(nóng)村的血緣地緣關(guān)系看起來是一種落后，但是客觀上它是一種傳統(tǒng)東西，這種東西保障了農(nóng)村社會在很少公共資源的情況下能夠平穩(wěn)的運行。” 被曲解的政策 聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。” 其實，在陳錫文看來，眼下的這場拆農(nóng)民房的運動實際上是對“增減掛鉤”這一政策的曲解。他說，“增減掛鉤”第一次出現(xiàn)在國務(wù)院文件當中是在2004年的28號文，其背景是2003年全國各地規(guī)劃的開發(fā)區(qū)面積達到了當年全部城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的5倍，逼得中央痛下決心，以復墾的耕地面積作為硬性指標制約開發(fā)區(qū)的無序擴張。 然而，現(xiàn)在知道這種背景的人越來越少，大多數(shù)人則簡單地認為，“增減掛鉤指標置換”就是“拆了村莊，然后拿過來搞城市建設(shè)”。而且，隨著這兩年地方政府融資平臺的興起，通過置換獲得的城市建設(shè)用地指標可以直接在銀行進行抵押貸款。 其實，根據(jù)陳錫文的介紹，“增減掛鉤指標置換”有幾個非常重要的原則，而這些原則從陳接觸到的很多省一級干部到縣鄉(xiāng)級干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。這些原則包括： 新置換的建設(shè)用地指標必須納入年度計劃，“不可能你自己拆多少你就可以增加多少計劃”；通過增減掛鉤指標置換獲得的土地收益必須全額返還當?shù)厝耍辉S截留，因為這不是征地，而是農(nóng)民的建設(shè)用地；而且，該政策是為了保證縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展，所以置換只能在縣域范圍之內(nèi)，不能往中心城市發(fā)展。“否則都往中心城市發(fā)展了，小城鎮(zhèn)有什么發(fā)展機會？！” 聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。” 陳回應(yīng)說：“具備條件的地方不是不可以弄，但是不具備條件的東西硬做，用我的話說有點醉翁之意不在酒，其實就是要你那點地，而且拿了地賣了錢照樣不還民，或者是手頭比以前寬了一點給你們一點好處，但是大頭我還是拿。” 目前，通過城鄉(xiāng)土地置換獲得的土地收益，幾乎沒有100%返回農(nóng)村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村莊的基礎(chǔ)設(shè)施，剩下的60%政府和農(nóng)民對半分。 關(guān)于“增減掛鉤指標置換”的土地收益分配問題，2008年國土資源部國土資頒發(fā)的138號文第十七條明確寫道：“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。” 然而現(xiàn)在，不僅各地一窩蜂地都在加快搞“增減掛鉤指標置換”，而且違規(guī)操作也非常多，比如地還沒復墾、農(nóng)民的新聚居區(qū)還沒建好，城市建設(shè)土地指標就可以交易，或者進行抵押貸款，不僅損害了農(nóng)民的利益，也讓國家的宏觀調(diào)控失效。 如果不遏制地方政府通過城鄉(xiāng)土地指標置換大量增加計劃外建設(shè)用地，如果不遏制土地生財，“一定會變成一種災(zāi)難。”陳錫文鄭重警告說。 誰的城市化 本來為進城的農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，是城市的責任，但現(xiàn)在，農(nóng)民要想獲得這樣的服務(wù)，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。 迄今為止，幾乎所有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的改革全部是資源向城市集中，包括資金、人才、項目等。 因此，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成在近期一次研討會上特別提出，中心城市，尤其是地級以上的城市，而不是財政緊張的縣級政府，要承擔城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的責任，把城里的一部分資源配置到農(nóng)村去。“我住在城市二十年沒有交錢修過路，為什么要農(nóng)民集資來修路呢？道路不是公共設(shè)施嗎？讓農(nóng)民自己修路，那不是政府的失職嗎？”肖金成說。 李鐵對這點感受深刻。他是國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。他說過去十多年來，在談城市化的問題時，地方政府和中央政府在這個問題上看法并不一致，地方政府總是認為，城市化就是城市發(fā)展問題、城市建設(shè)問題，所以我們看到一個個花園城市的崛起；而作為中央政府考慮的是如何解決農(nóng)民進城。 然而，在他看來，如何解決農(nóng)民進城問題一直以來遇到了城市非常強大的阻力，這個阻力來自于中國城市在這個問題上到底持什么態(tài)度。 十二五規(guī)劃討論的時候，李鐵聽到一個特大城市的市長說，按照該市現(xiàn)有的財政能力，可以讓現(xiàn)有的城市居民和農(nóng)村居民達到一個中等收入發(fā)達國家水平，但是如果把八百多萬農(nóng)民工加進來，他就一籌莫展。 他到中西部一個靠石油發(fā)財?shù)牡胤秸{(diào)研，該地實行全民醫(yī)療，其本地人口20萬，外來打工者30萬，但他們?nèi)匀徽f，即使財政有錢也不包括外來打工者。 本來為進城的農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，是城市的責任，但現(xiàn)在，農(nóng)民要想獲得這樣的服務(wù)，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。“這說明中國的城市化問題，是一個超出了我們現(xiàn)有的經(jīng)濟學范疇，超過了我們現(xiàn)有的社會學范疇，是一個廣泛、嚴重的社會利益調(diào)整問題。”在上個月召開的“中國的可持續(xù)發(fā)展：挑戰(zhàn)與未來”研討會上，李鐵這樣說。“只有真正解決了城市化問題，中國所謂的和諧，才可能有一個開始。”他說。
要把選擇權(quán)留給農(nóng)民
——訪華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰
南方周末記者 鄧瑾 中國城市化的獨特之處 南方周末：在您剛剛出版的新書《地權(quán)的邏輯》中，對新一輪的土地改革與城市化戰(zhàn)略進行了反思，這也是多年來您一直堅持的研究方向。 要加快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)幾乎是所有人的共識，但您為什么認為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)迄今仍具有其合理性？ 賀雪峰：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，至少到最近幾年前，還提得比較客觀，現(xiàn)在已經(jīng)成了很負面的詞，包括戶籍制度。 今天的農(nóng)民進城越來越容易，特別是收容遣送制度取消后，幾乎沒有限制。戶籍制度基本不影響賺錢，除了北京和上海這樣的大城市以外。 值得特別注意的是，中國農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)非常特別：具體來講，當前在沿海外向型企業(yè)工作的勞動力，絕大多數(shù)是進城務(wù)工的農(nóng)民。同時，農(nóng)民家庭中，年齡比較大外出務(wù)工已經(jīng)無優(yōu)勢的中老年人，可以在家從事小農(nóng)經(jīng)營。 正是通過代際分工，一家兩代人同時務(wù)農(nóng)和務(wù)工，因此同時有兩筆收入來源，而使農(nóng)民家庭可以溫飽有余。這兩筆收入缺一不可，不然，農(nóng)民的經(jīng)濟狀況并不會得到改善。 正是農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間流動，可以有城市和農(nóng)村的兩筆收入，可以為進城之后卻不能獲得足夠在城市體面生活下去即可以返回家的制度安排，而使進城農(nóng)民工的勞動力可以繼續(xù)廉價，從而可以為“中國制造”繼續(xù)提供強有力的支撐。 我這里并非是說不應(yīng)該提高農(nóng)民工的報酬，而是說任何事情都具有兩面性。尤其重要的是，我認為一方面政府應(yīng)更加關(guān)懷農(nóng)民和農(nóng)民工，一方面要進一步調(diào)整中國不同階層的利益分配，要擴大弱勢群體的收入份額。 這項特別的制度安排，是中國城市化的獨特之處。 兩種政策選擇 南方周末：這種獨特之處會對城市化的政策設(shè)計帶來什么樣的影響？ 賀雪峰：除了兩筆收入對農(nóng)民來說缺一不可，討論城市化，還必須明確另一個問題，即城市就業(yè)機會。 中國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重已經(jīng)只有10%左右，而且今后還會下降，如此之低的產(chǎn)值與如此之多的農(nóng)業(yè)人口，構(gòu)成了中國“三農(nóng)”成為問題的一對基本矛盾。 顯然，農(nóng)民要大量轉(zhuǎn)移出來。農(nóng)民是否能轉(zhuǎn)移出去，又要看第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 構(gòu)成中國GDP最大比重的是第二產(chǎn)業(yè)，其中外向型的“中國制造”又是其中最大一塊。恰恰因為中國勞動力廉價，且要素制度有優(yōu)勢導致成本低，而使中國可以生產(chǎn)出幾乎是世界上最廉價的消費品。 在“中國制造”仍未成功變身“中國創(chuàng)造”前，中國第二產(chǎn)業(yè)(工業(yè))的發(fā)展受制于資源等要素，新增就業(yè)機會將遇到天花板。 而即使其有巨大的GDP，也往往不能帶動第三產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè))的快速發(fā)展，其中的關(guān)鍵是“中國制造”無法承擔起工人較高的工資和社會保障，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)者因此無法為第三產(chǎn)業(yè)提供消費能力。消費性的第三產(chǎn)業(yè)就發(fā)展不起來，服務(wù)業(yè)的高就業(yè)就沒有前提。 城市就業(yè)機會因此不多，大量農(nóng)民進城的結(jié)果可能就是大量失業(yè)。 對于當前經(jīng)濟處境下的中國城市化，可能的政策選擇有二，一是農(nóng)民不可逆的進城從而推動較高的城市化率，其結(jié)果是因為大量進城農(nóng)民在城市失敗后不再有維持體面生活的條件，而因此形成大規(guī)模的貧民窟；二是農(nóng)民可逆的進城，即當農(nóng)民進城失敗，他們即返回農(nóng)村家鄉(xiāng)過依舊的生活，城市沒有大規(guī)模的貧民窟，同時城市化率比較低。 南方周末：這兩種政策中，您多年來一直呼吁讓農(nóng)民可以自由回到土地？ 賀雪峰：現(xiàn)在的問題不是農(nóng)民出不去，而是回不來，回來確實越來越難了。很多地方在盲目的城市化過程中，收走了農(nóng)民的承包地和宅基地。 我認為，今天我們要把選擇權(quán)留給農(nóng)民，農(nóng)民愿意進城就進城，愿意返鄉(xiāng)就返鄉(xiāng)，假如不能解決農(nóng)民在城市都生存下去的問題，那就要允許農(nóng)民返鄉(xiāng)，所以土地要保證農(nóng)民能返得回去。 城市是活力的源泉，是發(fā)展的源泉，但農(nóng)村是穩(wěn)定器，是中國現(xiàn)代化的蓄水池。城市怎么發(fā)展，最后出問題時因為農(nóng)村是穩(wěn)定的，所以整個社會才是穩(wěn)定的。如果都動，就可能翻船。 這并不是說農(nóng)村永遠不動，是現(xiàn)在不動，不亂動，現(xiàn)在保持比較靜的狀態(tài)。城市動，最后在城市動的過程當中不斷地往城里轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，轉(zhuǎn)移到一定程度后，農(nóng)村動不動都沒有關(guān)系了。 所以，從這個意義上理解新農(nóng)村建設(shè)，就很簡單了：新農(nóng)村建設(shè)是中國穩(wěn)定、有序地實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。 “中國的城市化危險大矣” 南方周末：現(xiàn)在許多地方紛紛推進城市化戰(zhàn)略，您如何看待？ 賀雪峰：土地非農(nóng)用的價值來自經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需要，沒有經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地的價值也就是其農(nóng)用價值。正是因為國家限制土地非農(nóng)用，才使得非農(nóng)用土地具有超額的級差價值。正是因為經(jīng)濟的發(fā)展，而要求有更多土地非農(nóng)用，而國家限制土地非農(nóng)用，就使非農(nóng)用的土地表現(xiàn)出超額價值，也就出現(xiàn)了目前在建設(shè)用地上普遍存在的“土地拜物教”。 目前國內(nèi)學界、政策部門，尤其是地方政府，都在急于做土地和房地產(chǎn)的文章，而其表面說是加快推進城市化，改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等等，他們并未想到(或想到了但故意視而不見)這一些做法并沒有創(chuàng)造出中國經(jīng)濟發(fā)展的活力，是通過投機制造出大量垃圾GDP，且尤其有害的是，這種做法不僅使“中國制造”的優(yōu)勢不再，而且使進城農(nóng)民的處境堪憂。 土地和房地產(chǎn)本來是要為中國經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)的，現(xiàn)在卻反其道而行之。這種情況下，中國的城市化就實在是危險大矣。 一旦“中國創(chuàng)造”仍未崛起的情況下，“中國制造”卻又優(yōu)勢不在，進城農(nóng)民退回農(nóng)村又無可能，則，那個時候，中國所有附著在土地和房產(chǎn)上的泡沫就都要破滅，而因為失去農(nóng)民可以返鄉(xiāng)這一城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所特別具備的緩沖器的調(diào)節(jié)，各種社會矛盾就可能在更大規(guī)模上爆發(fā)。 中央應(yīng)旗幟鮮明地制止當前各地推進的激進城市化舉措。應(yīng)當采取穩(wěn)健從而更加安全的城市化戰(zhàn)略。中國的現(xiàn)代化不是一蹴而就的，太快了容易翻車，在一片喧囂的世界中，保守也許是最大的智慧。 中國規(guī)劃網(wǎng)廣州10月20日電 (責任編輯：楊宇飛) |
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