在這輪新型城鎮化過程中，中國需要在除開長三角、珠三角、環渤海灣這三大城市核心城市群外，選擇在中國的中西部、東北地區，在發展條件較好、人口聚集較多、生態承受能力較強的區域，再建設數個以特大城市為龍頭的城市群。

　　▲ 國家發改委中國城市和小城鎮中心研究員易鵬

　　中國這一輪新型城鎮化，必須直面城市如何合理布局的問題。對于中國未來的城市發展究竟是以大城市為主還是以中小城市或小城鎮為主，目前存在較大的爭議。從當前各種要素分析來看，要實現中國城市的健康布局，未來中國城鎮化的主平臺將是特大城市群。

    中國城鎮化的政治規律

　　中國的城鎮化是有其政治規律的，出現這種規律和局面，是因為中國的城市行政級別決定了資源分配權力的大小。

　　中國的城鎮化是有其特殊規律的。一個是政治規律，那就是以行政級別主導；一個是經濟規律，以規模效應為主導。

　　行政級別為主導的政治規律體現為，行政級別對當前中國城市發展至關重要。在中國的658個城市、尤其在地級市以上的城市中，發展水平、公共服務質量、人口規模與城市級別直接相關。

　　如北京、上海、重慶、天津的發展水平整體高過以濟南、大連為代表的副省級城市；這些副省級城市又普遍高過以鄭州、長沙、南昌為代表的省會城市；長沙等省會城市，又高于以邵陽、衡陽、岳陽為代表的湖南地級城市；邵陽這些地級市又普遍高于湖南縣級城市武岡市；武岡市肯定又高于所管轄的一些建制鎮。

　　出現這種規律和局面，是因為中國的城市行政級別決定了資源分配權力的大小。北京作為首都云集了大量的中央部委，中央部委掌握了資源分配的巨大權力，最終讓北京人口收入、產業級別、基礎設施以及教育醫療等的公共服務水平都明顯高過其他城市。（編注：據財新網昨日報道，連日來，來自浙江溫州的代表和廣東東莞的全國人大代表提交建議，要求批準溫州和東莞成為“較大的市”。有同樣要求的還有廣東省佛山市、江蘇省常州市等經濟較為發達的二、三線城市。獲得“地方立法權”是上述幾個城市申請升級的最重要緣由。各地代表說，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權，從而解決“社會管理創新”和經濟轉型發展遇到的法制障礙。歷史上，國務院先后四次批準了19個城市為“較大的市”：唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶；寧波；淄博、邯鄲、本溪；蘇州、徐州。最后一次審批時間是1993年。）

    中國城鎮化的規模效應

　　中國1.9萬多個建制鎮、建成區，平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人，對于這種規模的小城鎮或者略大規模的小城市而言，很難讓基礎設施投入有可持續的回報。

　　規模效應的經濟規律體現在，中國特大城市對資源有巨大的匯聚作用。規模越大的城市，一方面其產業承載能力越大，創造的收入和機會越高，而財政收入越高，就可以以更低價格和更高質量提供各種公共服務，其吸納資本、人才、技術、人口等的能力，相比于中小城市優勢非常明顯。

　　這些年，北京盡管一直采取極為嚴厲的行政人口控制辦法，但到2012年常住總人口達到了2069萬人，遠超其規劃控制的人口數量。這些年來，北京外來人口的增長速度呈現加速的趨勢。1996－2011年，北京外來人口年均增長37.4萬人；2000－2011年，年均增長44.2萬人；2006－2011年，年均增長67.8萬人。這些都表明了規模效應的存在。

　　另外一方面，城市的基礎設施投入是需要有人口和產業規模來支撐的，中國1.9萬多個建制鎮、建成區，平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人，對于這種規模的小城鎮或者略大規模的小城市而言，很難讓基礎設施投入有可持續的回報，從而使得更多的資本不會進入到這些小城市里面，最終還是回到特大城市里，分享規模效應帶來的可持續回報。

　　還有一方面，當前中國特大城市總體還處于資源吸納而非溢出階段，最終出現了城市中強者越強、弱者越弱的局面。當前，中國三大經濟極只占中國國土面積的4%，而人口承載了18%，創造了40%的GDP（國內生產總值），從這一事實中就能夠清楚地感覺到何謂強者越強。

　　可以說，中國這種城鎮化的規律在短時間內很難改變，中國人口和資源向特大城市匯聚的趨勢難以改變。

    為何要提出發展小城鎮

　　之所以要提出發展中小城市和小城鎮，原因之一是，出于國土安全的因素考慮，不能完全按經濟規律的需要在一些特殊地方布局一些中小城市。

　　但之所以要提出發展中小城市和小城鎮，是因為目前中國的特大城市發展遭遇到極大挑戰：

　　一方面，當前中國特大城市的承載力接近極限。最近發生的霧霾天氣以及水資源短缺、交通擁堵，見證了中國特大城市已經開始染上大城市病，開始讓這些特大城市不宜居起來。

　　另一方面，中國的城鎮化必須和發展好“三農”問題結合起來，需要一些中小城市和小城鎮的發展來支撐“三農”的發展。

　　還有一方面是出于國土安全的因素考慮，不能完全按經濟規律的需要在一些特殊地方布局一些中小城市。

    新型城鎮化的最佳路徑

　　從中國主體功能區的規劃來看，中國城市的布局只能在極小區域里，不可能在960萬平方公里的全域內均衡分布，人口聚集也分布在三大經濟極和十八個重點開發區域這極小區域內。

　　如何處理好特大城市和小城鎮這兩者的關系？在中國這輪新型城鎮化過程中，最佳路徑是大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設。

　　發展城市群的好處很明顯。一方面是可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮、鄉村合理布局、融合的問題，實現城鎮化和農業現代化的良性互動，既解決城市發展需要減少成本的需要，也可以盡最大可能實現生態、集約發展。

　　另外一方面也符合“非均衡才是真正的均衡”這一中國城市布局的基本規律。

　　從中國主體功能區的規劃來看，中國城市的布局只能在極小區域里，不可能在960萬平方公里的全域內均衡分布，人口聚集也分布在三大經濟極和十八個重點開發區域這極小區域內，更大的區域是禁止和限制開發區域。

　　歐美發達國家的城市化經驗也支持城市群發展的觀點。歐美高達70%以上的人口聚集在城市，而這70%的人口大部分又聚焦在城市群中。目前美國三大城市群（大紐約區、五大湖區、大洛杉磯區）的GDP占全美國的份額為67%，日本三大城市群（大東京區、阪神區、名古屋區）的GDP占全日本的份額則達到70%，其人口也相應大部分聚集在這個區域。

    中國城市群“3+N”格局

　　國務院副總理李克強作為這次中國新型城鎮化的主導者，在其中共“十八大”后第一次離京調研，就選擇了在江西九江召開長江中游地區的關于推進建設長江中游城市群的座談會。這已經透露出城市群將成為中國新型城鎮化城市布局主平臺的戰略布局思路。

　　故在這輪新型城鎮化過程中，中國需要在除開長三角、珠三角、環渤海灣這三大城市核心城市群外，選擇在中國的中西部、東北地區，在發展條件較好、人口聚集較多、生態承受能力較強的區域，再建設數個以特大城市為龍頭的城市群。重點的區域應該選在中國主體功能區規劃的十八個重點區域之內，當前可以重點考慮長江中游城市群、成渝城市群、關中城市群、中原城市群，將其作為重點城市群，予以集聚建設。

　　可以預見，未來中國城市群中的“3+N”格局，將成為中國城市大多數人口的聚集地。當然，城市群是主平臺，并非是說這些城市群以外的區域的中小城市沒有機會，只是會更加凸顯各個城市自己的特點，因地制宜，挖掘其特色產業、資源的支撐，會更加凸顯生態性、農業性、國土安全性。

　　國務院副總理李克強作為這次中國新型城鎮化的主導者，在其中共“十八大”后第一次離京調研，就選擇了在江西九江召開長江中游地區的關于推進建設長江中游城市群的座談會。這已經透露出城市群將成為中國新型城鎮化城市布局主平臺的戰略布局思路。（編注：2012年12月28日，國務院副總理李克強在江西省九江市主持召開長江沿線部分省份及城市負責人參加的區域發展與改革座談會。李克強提出，內需潛力東部有，中西部回旋余地和發展空間更大，沿江地帶是重要的戰略支點。先沿海興旺起來、再沿江加快發展，梯度推進，這符合經濟發展規律。“跨區域交通基礎設施怎么連接，勞動力市場和社會保障體系怎么統一，都需要探索，長江流域有條件的地方可以先行先試。”）

　　在這次全國“兩會”上，湖北、湖南、江西、安徽積極呼吁建設長江中游城市群，重慶代表團全團提議將成渝城市群建設上升為國家戰略，以打造中國第四城市群。

　　從上面這些邏輯和信息中基本可以得出，城市群將成為中國這輪城鎮化建設的優先平臺和政策選項，中國城市群的“第四極”乃至“第五極”將呼之而出。

（注：作者為國家發改委中國城市和小城鎮中心研究員，本文僅代表個人觀點。）