將寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)的思考和建議_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)—

黨的十八大提出，要走中國(guó)特色的城市化發(fā)展道路，把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大內(nèi)需的重大戰(zhàn)略舉措。吳邦國(guó)等中央領(lǐng)導(dǎo)同志視察寧夏時(shí)曾指出，寧夏今后的發(fā)展可以考慮按一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)。為搶抓我國(guó)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大好機(jī)遇，借鑒國(guó)內(nèi)城市管理的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，地域小、人口少的寧夏應(yīng)作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)。

　　把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)的必要性

寧夏城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超越50%，由農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入到了以城市社會(huì)為主體的新的發(fā)展時(shí)期。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這一階段的發(fā)展特征包括：其一，城市由生產(chǎn)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向生活(消費(fèi))型城市，城市發(fā)展必須首先滿足人的發(fā)展需求；其二，由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。因此，把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)恰逢其時(shí)，具有以下重要意義。

——有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)，能夠加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市生活方式向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)共同富裕，加速全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)步伐。

——有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的供給。未來(lái)寧夏還有120萬(wàn)—140萬(wàn)農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城市，才能基本完成寧夏的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而城鎮(zhèn)空間的拓展是農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的基本條件。因此，把寧夏的發(fā)展作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)土地確權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地公平收購(gòu)機(jī)制，將轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口的宅基地與農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，可以確保土地用途管制不變前提下的城市用地。

——有利于整合優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)布局。可提高產(chǎn)業(yè)集中度，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、升級(jí)與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的步伐，遏制各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同與市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

——有利于優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。嚴(yán)格按照功能區(qū)定位，可形成合理的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，杜絕城市蔓延擴(kuò)張?jiān)斐傻睦速M(fèi)現(xiàn)象。

——有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。可促進(jìn)基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給向中南部地區(qū)和農(nóng)村傾斜，使寧夏人民共享基本均等的公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，縮小區(qū)域發(fā)展差距。

城市管理體制與寧夏行政管理體制對(duì)比分析

我國(guó)建制城市分為直轄市、省轄市、地?州?轄市等三個(gè)層次。直轄市作為省級(jí)城市，其行政架構(gòu)及職能設(shè)置有別于一般省(區(qū))，行政層級(jí)相對(duì)較少，城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理、公共服務(wù)和社會(huì)管理等職能相對(duì)較強(qiáng)，這對(duì)寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)的行政架構(gòu)設(shè)計(jì)具有一定的借鑒意義。

一是直轄市政府機(jī)構(gòu)中均設(shè)有綜合規(guī)劃管理部門(mén)，突出規(guī)劃管理職能。而寧夏政府機(jī)構(gòu)中缺少綜合規(guī)劃管理部門(mén)，容易造成行業(yè)、部門(mén)、區(qū)域規(guī)劃重復(fù)和規(guī)劃打架的情況，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

二是直轄市政府均設(shè)有教育委員會(huì)和科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，都相對(duì)重視教育、科技等基本公共服務(wù)的供給與綜合管理。而寧夏政府在教育和科技等領(lǐng)域以廳級(jí)部門(mén)設(shè)立，沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)。

三是直轄市政府更加注重社會(huì)建設(shè)和管理，北京市還單獨(dú)設(shè)立了社會(huì)建設(shè)辦公室。而寧夏回族自治區(qū)層面的市政市容、園林綠化、社會(huì)管理等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)缺失，職能分散。

四是直轄市政府都比較重視外向型經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)發(fā)展，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中均設(shè)有口岸服務(wù)辦公室和金融服務(wù)辦(局)。而寧夏在機(jī)構(gòu)設(shè)置中以二級(jí)局或廳局內(nèi)設(shè)處室的形式設(shè)立金融辦和口岸辦。

五是直轄市政府的綜合管理委員會(huì)設(shè)置相對(duì)較多，專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)設(shè)置較少，有利于綜合管理與協(xié)調(diào)工作，北京和重慶均有12個(gè)綜合管理部門(mén)，上海有9個(gè)，而寧夏僅有4個(gè)。

六是直轄市政府管理層級(jí)最多為三級(jí)，而寧夏的管理層級(jí)為四級(jí)(自治區(qū)—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn))，行政層級(jí)比直轄市多一級(jí)，其行政成本較高。

　　把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)的對(duì)策建議

把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)，是寧夏深入實(shí)施“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)和綜合保稅區(qū)建設(shè)”的迫切需要和主要抓手，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步建成全面小康社會(huì)的必然選擇。把寧夏作為一個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)，必須在深化改革上下工夫、在轉(zhuǎn)變政府職能上求突破，必須在頂層設(shè)計(jì)上下工夫、在體制機(jī)制創(chuàng)新上求突破，在加快發(fā)展上求實(shí)效。

第一，成立寧夏回族自治區(qū)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)規(guī)劃工作，統(tǒng)籌全區(qū)各類(lèi)規(guī)劃推進(jìn)落實(shí)。首先推進(jìn)自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃三項(xiàng)重大規(guī)劃疊加在一張圖紙上，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”；其次建議寧夏城鄉(xiāng)建設(shè)廳盡快研究制訂“村莊發(fā)展規(guī)劃”，并疊加在同一圖紙上，“四規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)寧夏國(guó)土空間的全覆蓋。完善規(guī)劃立法，寧夏項(xiàng)目審批與落地必須嚴(yán)格以規(guī)劃為依據(jù)，徹底解決規(guī)劃相互打架，以及由此引發(fā)的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

第二，重新梳理、完善“十二五”各項(xiàng)規(guī)劃，明確區(qū)域功能定位，使各業(yè)發(fā)展各得其所。隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施以及寧夏“內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)和綜合保稅區(qū)”建設(shè)的推進(jìn)，寧夏發(fā)展條件將會(huì)發(fā)生較大的變化，加之新一屆政府目標(biāo)的確立，必須重新梳理、完善“十二五”各項(xiàng)規(guī)劃。建議按照寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃確立的功能區(qū)定位，明確未來(lái)不同時(shí)段全區(qū)建成區(qū)控制面積與城鎮(zhèn)化水平，將建成區(qū)面積根據(jù)各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平分解到各市縣，控制鋪攤子、建新城，切實(shí)促進(jìn)城市功能逐步由生產(chǎn)主導(dǎo)型向生活主導(dǎo)型發(fā)展，以適應(yīng)人的發(fā)展需求。明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局及其各園區(qū)產(chǎn)業(yè)集中度水平，實(shí)現(xiàn)全區(qū)的組團(tuán)式發(fā)展，切實(shí)遏制產(chǎn)業(yè)同質(zhì)以及由此引發(fā)的盲目擴(kuò)張與惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第三，推進(jìn)省直管縣改革，全面實(shí)施自治區(qū)直管縣。全面深化寧夏直管縣改革，力爭(zhēng)到2015年各項(xiàng)職能在全區(qū)統(tǒng)一實(shí)行省直管縣體制。突出地級(jí)市城市管理職能，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。五市管轄范圍只覆蓋現(xiàn)有城區(qū)建制，保留地級(jí)市職級(jí)待遇，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)可高配半格。

第四，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革。在寧夏直管縣改革基礎(chǔ)上，五市推進(jìn)大部制改革，突出城市管理職能，大力整合部門(mén)職責(zé)，積極推進(jìn)“大交通”、“大文化”、“大衛(wèi)生”、“大城建”等大部門(mén)制改革，加快推進(jìn)內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。減少涉農(nóng)機(jī)構(gòu)和部門(mén)，更好地服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理。

第五，加快寧夏同城化步伐。進(jìn)一步加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，建成沿黃城際鐵路快速通道，開(kāi)通沿黃城際公交。加快推進(jìn)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等一體化、一卡通進(jìn)程，全區(qū)實(shí)現(xiàn)通信區(qū)號(hào)、119火警、110匪警、120救護(hù)的統(tǒng)一與歸一管理，實(shí)現(xiàn)金融同城結(jié)算、旅游景區(qū)一票制。

第六，進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)等。根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)范圍調(diào)整和規(guī)范地方收入結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大地方稅收收入分成比例，參照重慶、海南兩地財(cái)力分配比例，建議按自治區(qū)級(jí)25%，市縣級(jí)75%的比例分配財(cái)力。

第七，推進(jìn)以放開(kāi)戶籍為重點(diǎn)的制度創(chuàng)新，加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。分步推進(jìn)戶籍制度改革，1—2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在縣城與小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3—5年內(nèi)全區(qū)城市戶籍制度全面放開(kāi)，實(shí)施城鄉(xiāng)一元化的居住證登記管理制度。在戶籍制度改革的同時(shí)，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民工面臨的子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障問(wèn)題，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接、融合。穩(wěn)步推進(jìn)土地管理制度改革，在嚴(yán)格土地用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對(duì)承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)的處置權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。
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　　(責(zé)任編輯：白雪松)