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國土資源部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》,北京、上海、南京、武漢、西安等14個城市周邊永久基本農田劃定工作將先行展開,西安列入國家首批劃界城市。
將會產生哪些至關重要的影響?又是否能夠改寫城市無限制蔓延的擴張模式? 城市不能再蠶食農田 “日出而作,日入而息,鑿井而飲,耕田而食”。在《擊壤歌》這首遠古先民詠贊美好生活的歌謠中,先民用極口語化的表述方式,吟唱出了生動的田園風景詩。然而,這樣美好的田園生活已經隨著城市化進程的加快,逐漸消失在人們的視野中。 對于曾經在西安市長安區(qū)韓家灣村生活了近30年的韓少謙而言,農村生活已經成為了一種回憶。“以前在我們家周圍全是農田,真的就像是歌曲里唱的那樣,一陣風吹過,田里的麥穗都在波動。” 然而,這樣的生活并未延續(xù)下去,2006年西安市規(guī)劃建設國家民用航天產業(yè)基地,韓少謙一家所在的韓家灣村處在規(guī)劃范圍內,村里所有的土地被征用。2007年后,村里的老老少少漸漸搬離了生活多年的土地。 談起之前的農村生活,韓少謙流露出懷念的神情,“我們家祖祖輩輩都生活在這里,根就在這里。直到我這一輩,離開了農村。但是現在的條件再好,也總覺得不是自己家。對于我們農民來說,失去了土地,就失去了歸屬感。” 根據政府部門的統(tǒng)計數據顯示,截至2013年年底,西安市農村勞動力轉移就業(yè)100.49萬人,20.05萬農村居民進城落戶。在這龐大的數字背后,是城市化進程步伐的加快,是一個個像韓少謙這樣的農民,失去了土地,離開了農村,離開了農業(yè)。 西安市農業(yè)委員會種植業(yè)管理處副處長王向平通過查閱歷年《西安市統(tǒng)計年鑒》發(fā)現,2003年至2013年這10年間,西安市的耕地面積由405萬畝減少到366.23萬畝,減少了大約39萬畝;而市區(qū)人口,則由510萬增加到580.6萬,增加了約70萬人。 “迅速減少的耕地以及急劇膨脹的人口,為糧食供給帶來了一定的壓力。”據王向平介紹,近五年來,西安市每年糧食產量在180萬噸左右,盡管糧食畝產逐年提高,但隨著城市人口的增加和用量需求的增加,糧食總產量已經不能滿足市區(qū)人口的正常需要,需要外調糧食保持供給。 “城鎮(zhèn)周邊的耕地,多是長期形成的高產田,城市擴張過程中,占據的一般都是優(yōu)質耕地,而它們恰恰是應該重點保護的對象。如果不加以制止,很多優(yōu)質耕地都被城市占用了。”西安交通大學城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所所長李志剛說道。 此次,兩部委聯(lián)合下發(fā)的《通知》中,明確提出要在已有劃定永久基本農田工作的基礎上,將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為永久基本農田,遏制蠶食優(yōu)質農田的現象。 城市周邊要劃道紅線 “西安市一直嚴守耕地數量質量紅線、城鎮(zhèn)建設開發(fā)邊界紅線和生態(tài)保護紅線,嚴格控制建設用地總量,防止建設用地無序擴張。”西安市國土資源局副局長李小峰介紹道,每年初,市政府會與各區(qū)縣政府簽訂《耕地及基本農田保護目標責任書》,使地方政府將耕地保護任務落實到鎮(zhèn)(街道辦)、村組,建立層層負責的耕地保護責任體系。 不過,作為生活在西安的普通人來說,依舊可以明顯地感覺到城市的變化和擴展。李志剛任教多年,他根據歷年《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》和《西安市統(tǒng)計年鑒》的數據整理計算后,發(fā)現西安的“城市化”速度很快,“這里城市化是指土地城市化過快,而人口的城市化速度則較慢”。 從他的數據統(tǒng)計表中可以看到,2006年西安市建成區(qū)面積為261.4平方公里,市區(qū)人口為540萬人,城區(qū)人口為326.35萬人;到了2012年,建成區(qū)面積已經達到375平方公里,約增長了114平方公里,而市區(qū)人口增長了31.79萬人,城區(qū)人口增長了27.07萬人。其中,“市區(qū)人口”指市轄區(qū)的人口之和(不含縣人口);“城區(qū)人口”指劃定的城區(qū)范圍內的人口數(按公安部門的戶籍統(tǒng)計為準)。按城區(qū)人口計算,建成區(qū)人口密度從2006年的1.24萬人/平方公里下降至2012年的0.94萬人/平方公里。 “城區(qū)的人口密度下降,說明我們的土地利用率不高。”李志剛說道,這種發(fā)展模式,依然值得商榷。西安建筑科技大學建筑學院副院長段德罡也認為,改革開放后,西安城市規(guī)模迅速擴張,“特別是向南北兩個方向,建成區(qū)邊緣部分不斷向外延展”。這種發(fā)展導致了人居環(huán)境品質難以很好提升,空氣質量、交通擁堵等問題日益凸顯。 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》在深化土地管理制度改革的表述中,提出了管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則;國土資源部在今年2月19日下發(fā)的《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》指出,除生活用地及公共基礎設施用地外,原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設用地。 而在此次《通知》的規(guī)劃中,劃定永久基本農田保護“紅線”,也將與城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線劃定等工作協(xié)同開展,與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一工作相銜接。實際上,也是從另一個角度為城市周邊發(fā)展劃了一道“紅線”。
城市需要跳出去發(fā)展 那么,面對農田、城界、生態(tài)三位一體的紅線,城市發(fā)展何去何從? 2013年中央城鎮(zhèn)化會議明確提出要求,提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路,嚴控增量,盤活存量,優(yōu)化結構,提升效率,切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住,紅線包括數量,也包括質量。城鎮(zhèn)建設用地要以盤活存量為主,不能再無節(jié)制擴大建設用地。 “從本質上看,劃定永久農田不僅不會限制城市的發(fā)展,反而會促進轉型期城市發(fā)展思路的創(chuàng)新。”在段德罡看來,選擇特大城市進行基本農田紅線劃定,是要形成政策倒逼,促進我國城市土地利用效率的提升,走精明增長的新型城鎮(zhèn)化道路。 對此觀點,李志剛也表示贊同。他介紹說,上世紀八九十年代,為了應對城市的發(fā)展,美國提出了精明增長(smartgrowth)這一模式,強調用足城市存量空間,減少盲目擴張。在城市土地規(guī)劃中,強調土地功能的混合使用,即水平和垂直的充分利用,不要形成過分單一的功能分區(qū)。“比如現在很多西安人工作在高新區(qū),住在雁塔區(qū)、碑林區(qū),職業(yè)和住宅分離,造成了交通擁堵,也加重了環(huán)境污染。” 為了有效控制城市用地無限向外擴張,西方發(fā)達國家都設定了城市空間增長邊界(Urbangrowthboundery),可以成為我們借鑒的模式。例如英國在大城市外圍都設有綠化帶,該綠化帶既受到法律的保護,又有公眾和輿論的支持,成為了大城市發(fā)展的最終邊界,這種情況下所增加的用地需求只能通過城市再開發(fā)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)來滿足;美國城市的綠化帶較英國的而言是具有彈性的,它可以隨著社會經濟發(fā)展的需要向外移動,且更具科學性和嚴肅性。 國內城市也逐漸意識到這一問題,如深圳開展了土地整備計劃以盤活存量土地,挖掘土地供給潛力、提高土地利用效率;上海在新一輪總體規(guī)劃中提出,2020年后實現建設用地總規(guī)模零增長,將3226平方公里作為上海的“終極規(guī)模”予以鎖定。 在西安市城市規(guī)劃展覽館的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖中,記者看到,今后西安市將按照保護生態(tài)環(huán)境、加強區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的原則進行發(fā)展。在市域范圍內,會逐步構建“一城、一軸、一環(huán)、多中心”的空間布局,形成主城區(qū)、中心城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系結構,其中,“一城”為主城區(qū);“一軸”為以隴海線為主軸的城鎮(zhèn)經濟發(fā)展軸;“一環(huán)”為以關中環(huán)線為紐帶的城鎮(zhèn)經濟發(fā)展集群帶;“多中心”為主城區(qū)外圍的中心城鎮(zhèn),包括四個組團、三個新城和四個縣城,其中四個組團指六村堡、長寧、新筑、洪慶;三個新城指臨潼、閻良、涇渭;四個縣城指藍田、周至、高陵、戶縣。 “城市是一個有機體,應根據活動的特征進行組織,把巨大的城市體量疏解成為與自然緊密結合的組團,‘日常活動’在組團內安排,以非機動交通承載日常活動;‘偶然活動’場所在不同組團中分布,依靠快速交通聯(lián)系各組團。”段德罡說道。
另一方面,李志剛認為,應該延續(xù)城市的文脈和鄰里關系,通過大容量快速公交系統(tǒng),圍繞站點和節(jié)點規(guī)劃城市空間布局,形成大分散小集中的組團式發(fā)展模式。“城市是一個生命,它與鄉(xiāng)村、田野應保持有機融合的整體關系,發(fā)展要受到山水地貌植被等自然地理和生態(tài)格局的制約。只有把城市限制在可持續(xù)增長的范圍內,讓增長的過度需要被剛性紅線限制住,才能實現城市的創(chuàng)新發(fā)展。” |
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