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“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，這是新型城鎮化下市民對生活的一種期許，也被寫進中央城鎮化的規劃文件。從期許到決策，人本與經濟并舉，給了城鄉規劃一種新的思路。 作為“政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”的城鄉規劃，在梅州市面臨多方外部條件的深刻變化時，需要以新思路、新想法去解決新的問題。 市城鄉規劃局局長史斌斌說，梅州的城鄉規劃工作要廣納良言，更要獨立見解，務求體現個性；要借鑒國際經驗，更要符合市情，務求體現客都魅力；要埋頭規劃創作，更要主動溝通，務求體現民意。 市委、市政府明確梅州市新型城鎮化的發展戰略，今年由市城鄉規劃局開展一系列學習和考察活動，為城市“三規合一”工作打基礎。為了加強對地下管線的建設，解決“馬路拉鏈”問題，促進城市空間集約化利用，梅州引進了先進的地下綜合管廊建設理念，為城市的規劃提供指導和借鑒。   撰文：黃思華 黎為科 “三規合一”篇 “三規合一”實現“規劃一張圖” 《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中提到，要“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’。”為了助力梅興華豐產業集聚帶的發展，梅州計劃落實完成一套運行機制、“一張圖”、一個平臺、一張表格。 探索機構改革 打破部門壁壘 現行體制下的地方政府部門間權益分割，是造成“三規失衡”的制度原因。從實施情況來看，國民經濟和社會發展規劃、城市規劃和土地利用規劃三者雖然在城市空間布局上有越來越多的交集，但是還存在著很多互不協調和矛盾之處，給規劃的實踐過程造成困難。各個部門沒有形成統一的信息通道，在落實土地空間時，各自的規劃之間會經常沖突。不同類型規劃各自為政，規劃體系形成斷鏈，規劃實施信息無法及時反饋，規劃編制與實施無法相互促進；規劃編制部門對用地、市政、建設方案的管理無法及時跟進指導，規劃實施無法評估，造成項目難以落地、審批效率低下。 城市規劃作為一個公共管理事務，要明確為什么要管理，要明確城市設計的事權，要有獨立思考。我國的“三規合一”相關工作大致經歷早期探索期、試點推動期、政策支持期三個階段。 2015年初，廣東省在總結廣州、云浮、河源等市“三規合一”的基礎上，制定了《廣東省“三規合一”工作指南（試行）》，指導全省各地開展工作。而云浮、廈門兩市的“三規合一”對于梅州有很好的借鑒意義。市城鄉規劃局會同市發展和改革局、市國土資源局組成考察組，分別于今年8月17日至19日、8月31日至9月2日到云浮、廈門兩市學習考察，與云浮市規劃編制委員會、廈門市城市規劃委員會等單位進行了座談，并實地考察廈門市行政服務中心，現場觀看“多規合一”建設項目綜合審批系統演示。 如果能實現“三規合一”，最突出的效果就是在行政審批上。整合發改、規劃、國土、環保等部門信息資源，搭建一個部門聯動的規劃空間信息平臺，審批從“串聯式”變為“并聯式”，各部門互相協調，形成從政策制定到規劃設計各個層面的整合化平臺，更好地使規劃服務民眾。 開展試點 讓城市數字化 “三規合一”將成為國家體制創新和空間治理的重要突破口。我國的“三規合一”目前已基本形成了三種主要的規劃融合模式：概念銜接性、技術融合型和體制創新型。目前，市城鄉規劃局正在加緊制定“三規合一”工作方案，結合梅州實際，擬以建設江南新城為契機，把江南新城作為推進“三規合一”的試點區域，率先在全市范圍內開展“三規合一”試點工作，爭取在江南新城規劃范圍內率先實現“三規合一”，將各項規劃整合在一個系統平臺，并建立三維空間模型，實現所有地理信息數據和規劃成果在同一平臺的無縫對接，為城市新城建設、城市管理和科學決策等提供技術支撐服務。通過在江南新城的試點，形成示范效應，為全市各縣（市、區）下一步開展“三規合一”工作提供借鑒和參考，進而在全市域范圍內逐步實現“三規合一”。 從廈門的案例可以看到，通過收集完整的基礎數據，整合規劃空間資源，突出底線思考，保護生態、保障民生、劃定邊界，以國民經濟社會發展規劃定目標、土地利用規劃定指標、城鄉總體規劃定坐標，確定各類管控界限線，形成統一的“規劃一張圖”，并借助數字化、信息化的手段，構建統一管理的“一個平臺”。 對于梅州來講，從零開始來做這個事情。首先要搞清楚自己的“家底”，有哪些基礎地理信息數據和規劃成果，然后通過數據的整理和成果的整合，運用地理信息技術，打造一個統一的平臺。 在實現“三規合一”之后，一是能使不同類型規劃在同一空間上形成統一共識，相互協調，有利于項目落地實施；二是能有效縮短審批時限，提高行政審批效率。 建設綜合管廊是對地下模式的一種轉變，也是梅州市的城市“擴容提質”中關于如何“提質”的一個重要內容。但是，在進行地下綜合管廊建設之前，應該對城市現有的規劃進行審視，適當地調整適應建設的要求，以達到預期的效果。 地下綜合管廊篇 地下管線革命 做好城市“里子” 近年來，隨著我國城市化步伐的加快，城市的基礎設施、市容市貌發生了翻天覆地的變化。但是，伴隨著城市道路設施建設與工程改造的增多，卻出現了“拉鏈馬路”。“拉鏈馬路”現象在上世紀九十年代前建成的道路中較普遍，癥結之一在于政出多門、各行其是。如煤氣公司管煤氣管道鋪設，自來水公司管自來水管鋪設，電力部門管電纜鋪設。“你方唱罷我登場”，常常是剛鋪好又接著挖開。 管廊建設 新城先行示范 建設城市地下綜合管廊是國家、省、市加大城市基礎設施建設的重要舉措。梅州市強抓機遇，市委、市政府高度重視城市地下綜合管廊規劃建設工作，在2013年5月成立梅州市地下綜合管廊建設領導小組；按照今年市政府有關工作會議的專題部署要求，在2015年-2017年三年期間規劃建設梅州主城區約100公里（其中梅縣新城片區30公里、梅江區江北片區20公里、江南片區50公里）地下綜合管廊的建設任務。 城市綜合管廊建設費用較高，適宜于土地高強度開發的新區建設，按照功能設計結構形式，因地制宜，道路建設到哪里，管廊就同步建設到哪里，把電力、通信、給排水納入管廊內，分期分批分段建設。本著重要的公共空間不宜開挖路面的地下管廊規劃的原則，市規劃局研究城市地下綜合管廊的規劃布點，結合實際，編制了梅州中心城區地下綜合管廊專項規劃。 參照廣東省提出的“三大抓手”、“擴容提質”政策，推動城鎮化，作為粵東西北地區發展的新示范，梅州市的江南新城、芹洋半島和梅縣新城，現處于建設的起步期，結合新區建設去做地下綜合管廊建設，實施難度相對來說是較小的，也是最具有示范意義的。 目前，梅州市的地下管廊建設項目已規劃布局完畢，正在擬定近幾年的建設計劃，分區分片落實分解地下管廊建設目標，對江南新城棚改區地下管廊項目進行可行性研究分析，其建設方案正在設計中。 由于不同等級的城市有不同的地下管線用戶的需求，對梅州市而言，各種管線的用戶需求相對經濟發達地區小。因此，省政府結合不同等級城市的實際，計劃出臺城市地下綜合管廊建設技術指引，指導地方綜合管廊的規劃建設。規劃將給水管道、電力電纜、通信管廊和燃氣管納入綜合管廊，排水管暫不納入綜合管廊。 地下綜合管廊工程是“百年工程”。加快推進地下綜合管廊建設，不僅可解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，還可保障城市安全、完善城市工程、美化城市景觀、促進城市集約高效和轉型發展。 建設綜合管廊是對地下管線工程敷設模式的一種轉變，也是梅州市城市“擴容提質”中關于如何“提質”的一個重要內容。但是，在進行地下綜合管廊建設之前，應該對城市現有的規劃進行審視，適當地調整去適應建設的要求，以達到預期的效果。 因地制宜 改造老城短板 地下管網等基礎設施是城市的“里子”，但我國目前仍很薄弱，是城市基礎設施的“短板”。市委市政府在前期的調研工作中，對省內外20個城市地下綜合管廊現狀建設情況及規劃實施情況進行深入了解，計劃落在新建區域。對于新建區域，雖然沒有建成綜合管廊，但具有實施綜合管廊的條件，可以單獨增建地下綜合管廊。新城還處于快速城鎮化的過程，地下綜合管廊建設實施較容易，然而老城區則面臨著很多問題，實施難度較大。 目前，中心城區地下空間利用仍處于初期階段，開發深度以淺層為主，大部分在地下10米以下。使用功能主要包括市政設施、人防設施等，利用方式較為單一。梅州城區的電力、通信、排水、燃氣等管線都是通過直埋、纜溝等形式布置城市地下管線，通信、有線電視、供電、供水、排水、燃氣在新建道路與道路同步建設；建成區范圍內各市政管線由各單位自行敷設，尚未建設有綜合管廊。 以往的城市總體規劃是根據小規模的管線直埋方式而編制的。如今老城區的基本道路已經完善，而預留的空間有限，道路兩側的退縮距離較小，建設地下綜合管廊要占用一定的土地資源。并且，如果兩旁的建筑離街道太近，沒有足夠的空間去布設地下綜合管廊的地面構筑物（如通風口、投料口、檢查口等）的遮擋物，那么不僅影響綜合管廊的設置，也會影響城市美觀。 由于老城區路幅寬度較小，要逐步對老城區的電纜進行更換，不得不考慮成本與資金來源的問題。一般地下綜合管廊鋪設要在新建的路段才能進行，而對于老城區只能結合舊棚改造來進行。 城市更新需要新的規劃技術和完善的城市更新制度來保證這個過程的順利進行。地下綜合管廊的鋪設不是一朝一夕能完成的，同時，它所帶來的社會效益卻將是長久的。地下綜合管廊的實施難度較大，新區在逐步推進，而老城還需要慢慢規劃。 解讀 “三規合一” “三規”指的是國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃。 “三規”制定的職能部門是發改委、規劃局和國土資源局。 “三規合一”是指以國民經濟和社會發展規劃為依據，加強城鄉規劃與土地利用總體規劃的銜接，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。 現主要存在著規劃管理機制不協調、規劃制度體系不健全、編制技術標準不統一、協同管理信息化基礎薄弱及公眾參與和評估監督機制缺失等五方面的問題，導致三規無法協調。 地下綜合管廊建設 地下綜合管廊是指在城市地下建造的市政公用隧道空間中，根據規劃的要求將電力、通信、供水、燃氣等兩類及兩類以上市政公用管線集中敷設在一個構筑物內的一種現代化、集約化的城市公用基礎設施。 地下綜合性管廊可分為：干線型綜合管廊、支線型綜合管廊、纜線型綜合管廊。 地下綜合管廊能夠有效解決城市道路反復開挖、地下空間肆意浪費、市政管線損毀事故頻發等問題，還極大方便了電力、通信、燃氣、供排水等市政設施的維護和檢修。此外，綜合管廊可兼顧一定的防震減災作用。但是，綜合管廊建設的一次性投資常常高于管線獨立鋪設的成本。 (責任編輯：白雪松) |
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