|
鳳凰國(guó)際智庫(kù)“城市改變中國(guó)”——中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告 二十一世紀(jì)的中國(guó)社會(huì)是屬于城市的時(shí)代。這不僅是因?yàn)椋袊?guó)社會(huì)正在經(jīng)歷人類歷史上史無前例的城市化浪潮，也是因?yàn)槌鞘谢瘜?duì)自古以來就深浸于農(nóng)耕文明之中的中華民族，進(jìn)行從生產(chǎn)生活方式到觀念、精神世界的深刻重構(gòu)。 城市如何發(fā)展，城市如何建設(shè)，正在成為中國(guó)社會(huì)最重要的時(shí)代議題。中國(guó)的城市化已經(jīng)成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，并成為中國(guó)奇跡最重要的支撐。自改革開放以來，中國(guó)城市化發(fā)展速度是同期世界城市化平均速度的2倍左右。中國(guó)現(xiàn)有超大型、特大型城市32個(gè)，其中東部16個(gè)、西部6個(gè)、中部10個(gè)，基本覆蓋全國(guó)。未來十年內(nèi)中國(guó)的城市人口可能達(dá)到9 億，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，在2030年之前，中國(guó)預(yù)計(jì)將有221座百萬人口城市，約10億人口生活在城市圈里，而整個(gè)歐洲現(xiàn)在才僅有35座百萬人口大城。中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新的歷史階段，未來城市規(guī)模和數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他國(guó)家。 2015年12月20日至21日中央城市工作會(huì)議在北京舉行。習(xí)近平在會(huì)上發(fā)表重要講話，分析城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，明確做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)。在講話中論述了當(dāng)前城市工作的重點(diǎn)，提出了做好城市工作的具體部署，并作總結(jié)講話。 時(shí)隔37年，中國(guó)再次召開中央城市工作會(huì)議，在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。中國(guó)城市發(fā)展得到了國(guó)家的高度重視。 在這樣的歷史背景和時(shí)代主題之下，鳳凰國(guó)際智庫(kù)推出《“城市改變中國(guó)”——中國(guó)城市發(fā)展系列報(bào)告》，盤整城市發(fā)展的典型案例，樹立新的標(biāo)準(zhǔn)，為中國(guó)新型城市的發(fā)展提供必要參考。 中國(guó)城市的發(fā)展階段與未來走向：重量與重質(zhì)相平衡 中國(guó)的城市發(fā)展方針策略的演變大致經(jīng)過了四個(gè)階段，即重點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)步前進(jìn)階段；控制大城市規(guī)模，發(fā)展小城鎮(zhèn)階段；嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極建設(shè)小城鎮(zhèn)階段；逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路階段。這四個(gè)階段的產(chǎn)生，主要來自于三個(gè)方面作用力的合力： 其一是城市化的普遍規(guī)律在起作用。在早期的城市發(fā)展當(dāng)中，工業(yè)化、集約化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是中國(guó)城市化的根本動(dòng)力，與之相伴的則是大量人口從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)流動(dòng)，工業(yè)園區(qū)的快速擴(kuò)張、城市面積快速膨脹的社會(huì)現(xiàn)象。而在城市化率30%～70%的中期加速階段，城市化發(fā)展不僅成為了推動(dòng)中國(guó)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，而且也成為了優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)政治穩(wěn)定、民生進(jìn)步和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。 其二是中國(guó)社會(huì)所具備的具體現(xiàn)實(shí)條件與所處的具體歷史情境對(duì)城市化進(jìn)程的影響。城市化并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的提升城市人口比重的問題，城市和城市化發(fā)展的持久動(dòng)力，主要來自于城市包括農(nóng)村地區(qū)的廣大腹地與改革開放帶來的全球市場(chǎng)。因?yàn)槌鞘泻统鞘谢陌l(fā)展，主要依賴于城市基本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而城市基本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所需要的能源和原材料都主要依賴城市以外包括農(nóng)村地區(qū)的廣大腹地及國(guó)際市場(chǎng)提供，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)也主要是提供給城市以外包括農(nóng)村地區(qū)的廣大腹地和國(guó)際市場(chǎng)消費(fèi)。沒有包括農(nóng)村地區(qū)的廣大腹地與國(guó)際市場(chǎng)提供能源和原材料及消費(fèi)其產(chǎn)品和服務(wù)，城市和城市化就不能持續(xù)發(fā)展。 中國(guó)城市體系的合理化必須以生產(chǎn)要素自由流動(dòng)為前提，以企業(yè)自主選址和勞動(dòng)者自由遷徙為條件，以集聚效應(yīng)和擁擠效應(yīng)之間的權(quán)衡為機(jī)制。具有不同的地理、自然、歷史等條件的城市，其城市功能以及最大化勞動(dòng)生產(chǎn)率的最優(yōu)規(guī)模都各不相同。中國(guó)的城市化發(fā)展最優(yōu)目標(biāo)，不是形成千篇一律的單一化城市發(fā)展，而是形成不同規(guī)模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的多元競(jìng)爭(zhēng)性城市體系。 其三是城市管理者對(duì)于城市發(fā)展的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與政策推動(dòng)。中國(guó)的城市化進(jìn)程，從來就不是一個(gè)完全自然自發(fā)的過程。從改革前的三線工程到改革后的小城鎮(zhèn)建設(shè)，無不體現(xiàn)著中國(guó)的最高決策層、城市管理者對(duì)于中國(guó)城市化戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)與判斷。盡管這其中不乏爭(zhēng)議性的政策，但總的來說，這種集中力量辦大事的發(fā)展邏輯，卻是中國(guó)城市實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的公開的秘密。市領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)城市發(fā)展中最核心的生產(chǎn)力，一個(gè)城市有了好的領(lǐng)導(dǎo)，有了正確的思路，就會(huì)蒸蒸日上、百業(yè)興旺，而反之則會(huì)讓城市發(fā)展錯(cuò)過歷史機(jī)遇，呈現(xiàn)出百業(yè)蕭條、死氣沉沉的局面。 從大的戰(zhàn)略視野來看，中國(guó)的城市發(fā)展將在三方面合力的共同作用下走向一個(gè)重量與重質(zhì)相平衡、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與行政指導(dǎo)相統(tǒng)一的新階段。一方面，“城市化戰(zhàn)略”作為21世紀(jì)中國(guó)實(shí)施邁向現(xiàn)代化第三步走的重大措施之一，始終得到中國(guó)政府的高度重視。未來20年是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)遇期，隨著國(guó)家綜合實(shí)力加強(qiáng)、現(xiàn)代化步伐的加快，中國(guó)城市快速擴(kuò)展和促進(jìn)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程也將保持強(qiáng)勁的勢(shì)頭。另一方面，城市化初期積累下來的“城市結(jié)構(gòu)失衡”、“城市化水平不高”、“人口流動(dòng)不暢”等一系列城市病，也將在未來的二三十年中得到針對(duì)性的處置。中國(guó)城市發(fā)展將表現(xiàn)的更為理性、克制與謹(jǐn)慎，城市管理者的施政方針將會(huì)更多地從對(duì)總量增長(zhǎng)的重視轉(zhuǎn)移到調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市化水平上來。 中國(guó)城市的發(fā)展特點(diǎn)與瓶頸：城市病已到不得不治的時(shí)候 現(xiàn)階段中國(guó)城市化的特點(diǎn)呈現(xiàn)出四個(gè)方面的特點(diǎn): 第一個(gè)是發(fā)展速度快。這個(gè)快不僅意味著城市面積擴(kuò)張快、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、城市人口流動(dòng)快，而且也意味著城市產(chǎn)業(yè)變化快、城市結(jié)構(gòu)調(diào)整快、城市矛盾增長(zhǎng)快。一些地方新城建與產(chǎn)業(yè)園遍地開花，帶來了超前發(fā)展的巨大陣痛。一方面新城新區(qū)建設(shè)數(shù)量過多，規(guī)劃面積和人口普遍超過現(xiàn)實(shí)。與新區(qū)的遼闊面積形成對(duì)比的是，新建城區(qū)的人口數(shù)量偏少，遠(yuǎn)低于規(guī)劃人口。新區(qū)人口規(guī)模偏小，直接制約了交通、水電、信息、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)導(dǎo)致已建成基礎(chǔ)設(shè)施的利用率低下。很多新城區(qū)的過度建設(shè)導(dǎo)致城市缺乏足夠的人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行消化，從而出現(xiàn)類似“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象。而另一方面，大量產(chǎn)業(yè)園投資又依賴政府負(fù)債來實(shí)施，結(jié)果造成投資大、產(chǎn)出低、負(fù)擔(dān)重的局面。 第二個(gè)特點(diǎn)是超大城市與中小城鎮(zhèn)兩級(jí)分化嚴(yán)重。由于歷史原因，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)差別一直存在，在城市化進(jìn)程迅猛發(fā)展的今天，這種差異也越來越大。盡管改革開放以來，中國(guó)總體上提倡積極發(fā)展中小城市及小城鎮(zhèn)，但市場(chǎng)和城市規(guī)模效益的作用，以及改革開放過程中的政策供給的不均衡性，使得各種優(yōu)質(zhì)資源主要向大城市特別是北京、上海等超大城市集中的過度配置，不僅吸引人口過度集中和增長(zhǎng)，造成這些城市交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”，而且這種以超大城市為中心的城市化的快速發(fā)展，對(duì)以農(nóng)村為依托的中小城鎮(zhèn)建設(shè)造成了釜底抽薪的效應(yīng)，農(nóng)村資本和大量青壯年勞動(dòng)力被吸引流向城市，從而造成了中小城鎮(zhèn)資金短缺、老弱病殘勞動(dòng)力比重較高、公共服務(wù)貧乏落后的局面。 第三個(gè)特點(diǎn)是集群化趨勢(shì)。中國(guó)的城市化逐漸出現(xiàn)了集群化趨勢(shì)。當(dāng)前，集群化主要有兩種表現(xiàn)形式：一是城市群，即由若干個(gè)城市構(gòu)成城市集群，如長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、渤海灣城市群；二是城市圈，即以某一大城市為核心、由若干個(gè)城鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)集群，如上海城市圈、深圳-香港城市圈、北京城市圈等。中國(guó)人多地少的國(guó)情，決定了城市化空間格局無法有更大的外延，集群化已成為中國(guó)城市化的一個(gè)基本趨勢(shì)。 第四個(gè)特點(diǎn)是城市病嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型壓力大。由于城市的無限擴(kuò)大，城市人口的迅速增長(zhǎng)，在許多城市出現(xiàn)了城市規(guī)模不足、城市資源利用效率較低下的現(xiàn)象。這導(dǎo)致出現(xiàn)了城市環(huán)境質(zhì)量下降；公共交通擁擠；居民住房緊張，綠化面積小；城市就業(yè)難度加大，失業(yè)人數(shù)增多；城市貧困人口上升，城市的生態(tài)環(huán)境有待改善等所謂的“城市病”。中國(guó)的城市病概括說來有兩個(gè)方面，其一是自然資源意義上的城市病。城市生態(tài)環(huán)境惡化及資源消耗對(duì)中國(guó)城市化的壓力。中國(guó)城市化水平的高速發(fā)展給城市環(huán)境帶來了巨大的壓力，從而產(chǎn)生了一系列的生態(tài)問題。全國(guó)城市生活污水處理率平均僅為32%左右；全國(guó)城市生活垃圾無害化處理率平均約為58%。空氣質(zhì)量差、飲用水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)及機(jī)動(dòng)車污染等問題直接影響城市居民的生活質(zhì)量；耕地流失嚴(yán)重，土地壓力將增加；主要河流和湖泊受到嚴(yán)重污染，水土流失面積超過國(guó)土面積的三分之一。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境資源壓力已經(jīng)達(dá)到了極限。其二是城市治理意義上的城市病。理想化的城市化進(jìn)程，應(yīng)該是城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相協(xié)調(diào)，土地城市化應(yīng)與人口城市化相適應(yīng)；城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相協(xié)調(diào)，人口城市化與勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的工業(yè)化、非農(nóng)化達(dá)到一個(gè)平衡。但中國(guó)城市化的跨越式發(fā)展卻注定難以實(shí)現(xiàn)這種平衡，也因此深陷多重矛盾，具體表現(xiàn)在：一方面，人口向大城市流動(dòng)的趨勢(shì)和大城市戶籍制度趨緊的矛盾。應(yīng)該推進(jìn)的人口城市化仍長(zhǎng)期受到制約，應(yīng)該控制的土地城市化卻如脫韁之馬，人口城市化嚴(yán)重滯后與土地城市化超常發(fā)展并存。半城市化為鄉(xiāng)城遷移人口城市化的主要形態(tài)，已造成社會(huì)不平等及家庭分離等若干重大社會(huì)問題。另一方面，一些地方政府仍然保持著城市化初期的治理慣性，傾向于依賴行政手段，而不是市場(chǎng)機(jī)制，來指引城市化過程，從而不能充分適應(yīng)快速變化的中國(guó)城市，導(dǎo)致城市化政策和多元利益分化的城市現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了大量矛盾。 未來20年，中城市發(fā)展的關(guān)鍵詞已發(fā)生巨大變化 在經(jīng)過了快速增長(zhǎng)的城市化發(fā)展初期之后，中國(guó)的城市管理者以何種思路來應(yīng)對(duì)城市化發(fā)展中期的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為了未來中國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合對(duì)中國(guó)城市發(fā)展做出了重要的指示。基本可以概括為：以“尊重城市發(fā)展規(guī)律”為前提科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，遏制“攤大餅”式發(fā)展，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。這也意味著中國(guó)的城市發(fā)展應(yīng)該在未來20年里實(shí)現(xiàn)三個(gè)平衡。 第一個(gè)平衡是大城市與小城鎮(zhèn)之間的平衡。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，集聚所產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)對(duì)于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有推動(dòng)作用。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)高度開放的時(shí)候，接近沿海大港口意味著接近國(guó)際市場(chǎng)，而接近區(qū)域性的大城市則意味著接近國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)速度取決于它到沿海大港口和區(qū)域性大城市的距離。也就是說，不能人為地割裂大城市和中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。靠行政性的力量以削弱大城市的增長(zhǎng)來促進(jìn)中小城市的增長(zhǎng)，其結(jié)果可能是對(duì)中小城市的增長(zhǎng)也不利。促進(jìn)超大城市與中小城鎮(zhèn)平衡的關(guān)鍵，在于大力發(fā)展區(qū)域中心城市。在中國(guó)城市發(fā)展的金字塔中，壯大承上啟下的“中產(chǎn)階級(jí)”。 中國(guó)地域廣大、各地方差異性巨大，理性的政策設(shè)計(jì)者應(yīng)該將中國(guó)城市的發(fā)展視作一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體系統(tǒng)，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)開花、以點(diǎn)帶面的結(jié)果。在城市化進(jìn)程中的規(guī)模設(shè)計(jì)中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮城市大中小分布的系列譜和不同規(guī)模城市的“生態(tài)位”，不能人為地強(qiáng)調(diào)只能發(fā)展城市體系中的大或小的部分，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)整全國(guó)城市布局，優(yōu)化城市功能和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度，放大城市擴(kuò)散效應(yīng)，塑造帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。比如珠江三角洲地區(qū)建立以廣州、深圳為核心的城市群，在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)建立以上海、南京、杭州為核心的城市群，在環(huán)渤海地區(qū)建立以北京、天津、青島為核心的城市群，從而實(shí)現(xiàn)超大城市與中小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。 第二個(gè)平衡是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡。在早期的中國(guó)城市發(fā)展當(dāng)中，重計(jì)劃輕市場(chǎng)、重第一產(chǎn)業(yè)、輕第二、三產(chǎn)業(yè)，重GDP輕創(chuàng)新的現(xiàn)象比較突出。這種大政府模式在帶來了大發(fā)展的同時(shí)，也嚴(yán)重地扭曲了城市經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，異化了城市發(fā)展的內(nèi)核，在一定程度上造成了重速度、輕質(zhì)量、高投入、低效率的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)式的城市化發(fā)展。要解決這一問題，關(guān)鍵就在于通過明確政府職能、深化市場(chǎng)改革，來調(diào)整優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)升級(jí)，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)與萬眾創(chuàng)新。政府把城市化作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力無可厚非，但前提是一定要遵循其自身的發(fā)展規(guī)律。遵循城市化自身的發(fā)展規(guī)律，就要減少政府行政干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。 第三個(gè)平衡是城市物質(zhì)文明與精神文明之間的平衡。城市雖然通過集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益成為創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的經(jīng)濟(jì)中心，但隨著人類社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于環(huán)保、和諧、幸福生活的追求已經(jīng)成為大多數(shù)社會(huì)成員的共同意志。一個(gè)社會(huì)能否持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展亦取決于其發(fā)展模式能夠在多大程度上滿足人民的這一要求。這就要求當(dāng)代的中國(guó)城市，必須在環(huán)保城市、智慧城市、和諧城市上下足功夫，從而實(shí)現(xiàn)城市物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造出健康向上的城市精神與綠色智慧的城市環(huán)境。
正是基于這三個(gè)方面的平衡，中國(guó)城市的發(fā)展可以概括為：經(jīng)濟(jì)活力、宜居城市、智慧城市、開放城市、一帶一路、城市化水平、創(chuàng)新水平等關(guān)鍵詞。這些關(guān)鍵詞的意義在于，它們能夠?yàn)檠芯俊⑴袛嘀袊?guó)的城市發(fā)展提供最為符合這一時(shí)代的視角。也正因?yàn)榇耍P凰國(guó)際智庫(kù)的“中國(guó)新型城市發(fā)展報(bào)告”對(duì)于中國(guó)城市發(fā)展的盤點(diǎn)，也將圍繞這些視角展開。考慮到，中國(guó)的城市化是人類文明史上最為波瀾壯闊的篇章之一，任何的盤點(diǎn)都只能提供一個(gè)有限的認(rèn)識(shí)。鳳凰國(guó)際智庫(kù)要做的和能做的，是在諸多有限當(dāng)中，提供一些相對(duì)合理的視角，從而讓歷史浪潮中的人們，能夠更清晰地感受到偉大時(shí)代的脈搏。 |
/a>
