|
城市規(guī)劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生；公共產品和服務供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重……我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，城市規(guī)劃建設方面的問題也與之相伴相生。 同時，中央關于城市規(guī)劃建設的導向越來越明確：“加強城市設計，提倡城市修補”在中央城市工作會議上被明確提出；“增強城市規(guī)劃的科學性、權威性、公開性，促進‘多規(guī)合一’”被寫進2016年政府工作報告。 “多規(guī)合一”促使城市在空間上和功能上統(tǒng)籌、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展；城市設計關注城市建成環(huán)境的形態(tài)和諧，讓城市更精細、更有品質。一個為城市發(fā)展謀長遠，一個讓城市建設更精準，兩項工作均非易事。各地不遺余力，改革徐徐前行。 規(guī)劃眾多，從哪兒“合”起？ 先保證城市總體規(guī)劃和土地利用整體規(guī)劃的銜接做到“兩規(guī)合一”，以此為基礎推動城市總體規(guī)劃和國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調，從而實現(xiàn)“三規(guī)合一”，最后實現(xiàn)環(huán)境保護規(guī)劃、文物保護規(guī)劃等廣泛意義上的“多規(guī)合一”。這是業(yè)內人士普遍認可的線路。 在實際操作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在用地分類與劃分標準、規(guī)劃統(tǒng)計口徑、規(guī)劃工作路線以及規(guī)劃技術方法等方面都存在著明顯差異。“舉個簡單的例子。”全國政協(xié)委員、同濟大學城市規(guī)劃系教授唐子來信手拈來，“土地利用總體規(guī)劃的年限一般是10到15年，城市總體規(guī)劃是20年。20年后城市建成區(qū)的面積已經在城市總體規(guī)劃中有了表述，而土地利用規(guī)劃還沒有做出來。” 《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》明確要求，“改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”。合規(guī)劃先合機構，中央對此的決心可見一斑。而在此前，深圳、廣州、上海等城市均進行了相關的探索和嘗試，合并了國土資源和城市規(guī)劃兩個部門，組建了國土資源和規(guī)劃委員會或土地規(guī)劃局，“兩規(guī)合一”的成效也逐漸顯現(xiàn)。 “多規(guī)合一”，應如何切入？ “兩規(guī)合一”的平臺搭建好，“多規(guī)合一”的切入點在哪兒？ 北京正在摸索。據(jù)全國政協(xié)委員、北京市規(guī)劃委員會主任黃艷介紹，他們找到的第一個切入點是統(tǒng)一目標。“首先要確定好目標，都朝著這一個目標努力。”黃艷解釋說，這個目標不能是某方面的單一的指標性目標，而是一個以人為核心的綜合指標。“我們以GDP增長為例。在生產率不變的情況下，實現(xiàn)一個百分點GDP的增長需要5萬到7萬人。如果國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃計劃每年GDP增長6%，那么城市總體規(guī)劃就要提供這30萬到40萬人的住房、教育等公共服務設施和城市基礎設施的配置。”同時，北京還以財政投入方向和成本核算方法為抓手，推進國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。“發(fā)展改革和財政部門都是以項目為單位核算成本、計算產出，而實現(xiàn)城市總體規(guī)劃需要把成本核算從項目上擴展到區(qū)域上。” 雖有抓手，但協(xié)調不易。在規(guī)劃領域里摸爬滾打多年的黃艷也正為此苦惱。“為了把規(guī)劃‘合’好，最近總在跟發(fā)展改革部門‘打架’。”她半開玩笑地說。 “為推進‘多規(guī)合一’做好服務工作——這是我對自己的工作定位。”全國政協(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)政府副秘書長、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會辦公室主任李衛(wèi)東介紹說，寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會于2014年成立，自治區(qū)主席劉慧任主任，“統(tǒng)籌協(xié)調、服務監(jiān)督”是他們的八字方針。“設立這個機構的初衷就是為了更好地推進‘多規(guī)合一’。”李衛(wèi)東直言，各個部門都在制訂與自己職能相關的規(guī)劃，出發(fā)點不同、著力點不同，無論以哪個部門為主去推動“多規(guī)合一”，都不可避免地出現(xiàn)矛盾并難以協(xié)調。“這樣就需要一個獨立的、不牽扯任何部門的獨立機構來做這項工作。”李衛(wèi)東說，“各個部門的規(guī)劃在‘合’的過程中，我們去發(fā)現(xiàn)問題并組織專家研究解決問題的辦法，最終統(tǒng)籌各個部門之間的關系。” 說起工作感受，李衛(wèi)東坦言：“特別忙，非常累。但我覺得當下確實需要這樣一個機構去推動‘多規(guī)合一’，這是一個很好的嘗試。” 其實，從體制入手推動“多規(guī)合一”，幾乎成為業(yè)內共識。全國政協(xié)委員、廈門市政協(xié)原主席陳修茂建議國務院成立“多規(guī)合一”工作領導小組。“‘多規(guī)合一’是規(guī)劃、發(fā)展改革、國土、環(huán)保、海洋、農業(yè)、林業(yè)、水利、交通等多部門的橫向協(xié)同創(chuàng)新，是全國省、市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）縱向管理體制的同步改革。因此，各級黨政主要領導要主責主抓，上下密切聯(lián)動、左右通力協(xié)作，形成推進系統(tǒng)改革的強大合力。”陳修茂建議，要定期召開專題會議，協(xié)調化解“多規(guī)合一”工作中的突出矛盾，逐項落實生態(tài)控制線方案和決定建設項目的取舍。 “精品”城市，該怎樣設計？ “城市設計是落實城市規(guī)劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。”中央城市工作會議和《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》使城市設計被公眾熟知，一時間，城市設計被理解為落實城市規(guī)劃、治療“城市病”的靈丹妙藥。 城市設計到底是什么？ “城市規(guī)劃關注城市建成環(huán)境的功能合理性，城市設計更多地關注城市建成環(huán)境的形態(tài)和諧性。”唐子來強調，“城市設計是對城市建成環(huán)境的形態(tài)和諧性的公共干預，不是設計創(chuàng)作。城市設計和城市規(guī)劃一樣，是一種公共政策，都姓‘公’。而其所干預的，也是城市空間形態(tài)中具有公共價值的領域。” 而如何干預，城市不同，做法也不同。 城市設計管理分兩種，一種是以規(guī)定性為主，強調達到設計目標所應采取的具體設計手段；另一種以績效性為主，注重達到目標的績效標準，但并不規(guī)定具體設計手段。在唐子來看來，這兩種方法各有長處。“在歷史文脈很明確的情況下，可以采取規(guī)定性管理，比如蘇州，可以直接要求粉墻黛瓦、坡頂；如果歷史文脈并不明確，需要通過設計來塑造的，用績效性管理更好。”同時，規(guī)定性管理比較容易操作，適合規(guī)劃設計力量比較薄弱的地方；在比較發(fā)達的城市，可以用績效性管理，給建筑設計師更多的空間。 側耳傾聽，城市規(guī)劃與設計強調規(guī)模、速度的腳步似已漸行漸遠，注重品質和可持續(xù)發(fā)展的“精品時代”正如春雨潤物般無聲而來。
本報記者 蘭海笑 |
/a>
