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為此筆者特別比較了中澳兩國(guó)之間城市管理所面臨的諸多差異，如城市化進(jìn)程以及由此導(dǎo)致的配套基礎(chǔ)設(shè)施投入的壓力等方面，目前中國(guó)都大大高于澳大利亞。盡管從1975年到2002年澳大利亞年年均人口增長(zhǎng)率(1.3%)略高于中國(guó)(1.2%)，但中國(guó)的人口總量超過澳大利亞2000萬人口的65倍以上，這意味著城市發(fā)展政策所面臨嚴(yán)重壓力。而且中國(guó)城市化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步向高端財(cái)富創(chuàng)造模式轉(zhuǎn)變。目前，在中國(guó)僅37.7%的人口居住在城市，而澳大利亞有91.6%的人口居住在城市。 中國(guó)擁有較多超大規(guī)模城市，如上海、北京大約1400萬人，武漢超過800萬人口，而澳大利亞最大城市——悉尼，僅410萬人，相對(duì)較小而易于管理。 盡管有大量不同的特征，筆者認(rèn)為在兩國(guó)間對(duì)特大城市進(jìn)行比較研究是很重要的。因?yàn)樽鳛橐?guī)劃工作者所面臨的問題，都是沒有國(guó)界的，如交通的持續(xù)性，住區(qū)的可供量、基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益性等。 1、澳大利亞——高度城市化的國(guó)度 首先從澳大利亞的城市發(fā)展看，19世紀(jì)早期幾乎沒有任何現(xiàn)在所熟知的城市和集鎮(zhèn)，澳大利亞的城市是在原始自然的土地上強(qiáng)行殖民主義經(jīng)濟(jì)的杰作。幾乎從一開始，澳大利亞以羊毛和黃金為主的殖民地經(jīng)濟(jì)就集中于日用品現(xiàn)金交易和國(guó)際貿(mào)易。生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)從廣義上說相對(duì)先進(jìn)，因?yàn)槿缃?jīng)紀(jì)業(yè)、金融業(yè)、法律和其他城市服務(wù)業(yè)等細(xì)劃分工已初步具備，這正是寡頭資源型企業(yè)發(fā)展所需求的。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來了快速的城市化。 澳大利亞產(chǎn)生國(guó)際化大城市的速度可謂“眨眼之間”，從誕生至1861年，僅25年間，墨爾本就位居歐洲殖民地的大城市榜中，人口達(dá)到12.5萬，而當(dāng)時(shí)北美也僅有7個(gè)城市超過它，它比與之同期(1830年)建立的芝加哥的人口都多。當(dāng)時(shí)的悉尼擁有人口9.6萬人，也屬于世界級(jí)大城市。 今天，盡管世人對(duì)這個(gè)國(guó)度的印象依然是廣闊的開放空間，自由漫步的牛仔們和袋鼠，澳大利亞已是世界上城市化程度最高的國(guó)家之一。 澳大利亞城市化模式的另一個(gè)特征是相當(dāng)比例的小城鎮(zhèn)早期依靠地方資源開發(fā)而產(chǎn)生，隨著產(chǎn)品技術(shù)的推進(jìn)和資源的消耗而逐漸萎縮。如許多高級(jí)商務(wù)活動(dòng)都向大城市和地區(qū)中心城市集中。從某種意義上說，澳大利亞幾乎是一種流動(dòng)的城市化模式，由少數(shù)的大城市(通常是州府城市)統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)，這也是特大城市戰(zhàn)略規(guī)劃變成澳大利亞的首要規(guī)劃問題的原因之一。 2、大城市最初的沖擊 整個(gè)19世紀(jì)到20世紀(jì)早期，在澳大利亞關(guān)于城市設(shè)計(jì)、土地劃分、鄰里關(guān)系結(jié)構(gòu)問題都依靠公共健康法律中的片段規(guī)定來解決，主要是為了保證有效的交通系統(tǒng)，各類公用設(shè)施的可達(dá)性和功能沖突的用地間的有效隔離等。 澳大利亞早期全面規(guī)劃立法的進(jìn)程受到英美模式的極大影響。英國(guó)的花園城市運(yùn)動(dòng)被廣泛接受，它著眼于村莊式的自給自足和獨(dú)立單位的生活方式。美國(guó)模式具有較強(qiáng)影響，特別是它對(duì)作為保證城市秩序化發(fā)展的有效手段——“區(qū)劃”的倡導(dǎo)，區(qū)劃為居民、投資者、基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)者等各方面提供了確定性。美國(guó)建筑師和城市規(guī)劃師也同樣影響了澳大利亞早期關(guān)于城市發(fā)展理想模式的探討。其中以基于“草原學(xué)校”(塔里埃森)的芝加哥學(xué)派提倡的低密度與自然和諧的郊區(qū)模式最為突出。“草原學(xué)校”理論對(duì)澳大利亞的影響在賴特的門生沃爾特·伯里·格里芬(W·Griffin)對(duì)堪培拉的新城規(guī)劃中可見一斑,現(xiàn)為澳大利亞聯(lián)邦政府首府。該規(guī)劃方案在1911年所舉辦的國(guó)際征集競(jìng)賽中勝出。至今堪培拉依然體現(xiàn)出Griffin和他的搭檔Marion Mahoney最初所追求的原則，即基于自然郊區(qū)建設(shè)、私車出行為主導(dǎo)、住區(qū)的和諧性等內(nèi)容。 在某種程度上，這些曾強(qiáng)烈影響澳大利亞早期規(guī)劃實(shí)踐的海外理論都源于“舊世界”對(duì)工業(yè)化的應(yīng)變和“迪更斯型”城市的創(chuàng)造。城市化結(jié)果表現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，即一方面表現(xiàn)出產(chǎn)品規(guī)模化的效率性，而另一方面卻又逼迫工作人員們必須適應(yīng)不健康、難看、甚至有些不宜群居的生存條件。這些情緒帶來了一定程度的“逆城市化”，這是一種對(duì)前工業(yè)化城鎮(zhèn)生活回歸的渴望，因?yàn)槠渚哂懈?jiǎn)單清晰的城市結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境更佳的平衡。 盡管在城市規(guī)劃立法過程中從來沒有明確地支持這種逆城市化觀點(diǎn)，但筆者以為它為迄今仍普遍流行于澳大利亞的郊區(qū)化城市模式奠定了基礎(chǔ)。此類郊區(qū)化城市注重創(chuàng)造私密的居住空間的和諧性，即在每塊土地上建立擁有較大花園空間的獨(dú)立住宅，新鮮的空氣把城市工業(yè)和商業(yè)所產(chǎn)生的污染及麻煩安全隔離。 3、二戰(zhàn)后——郊區(qū)化大城市 因?yàn)橘Y源豐富而具有的日用品價(jià)格優(yōu)勢(shì)，使戰(zhàn)后的澳大利亞經(jīng)濟(jì)保持著持續(xù)的繁榮。特別是羊毛、礦產(chǎn)、牛肉帶來的優(yōu)厚的出口收入使得政府能夠?qū)ζ髽I(yè)實(shí)施一種高度地方保護(hù)政策。在堅(jiān)實(shí)的關(guān)稅保護(hù)壁壘之下，諸如汽車、重工業(yè)和其他制造業(yè)得以迅猛發(fā)展，特別是維多利亞州(首府為墨爾本)和南澳大利亞州(首府為阿德萊德)，大規(guī)模的公共住宅得到發(fā)展，為急速擴(kuò)充的企業(yè)工作者提供棲身之所。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)勞力的需求非常強(qiáng)烈，以至于澳大利亞政府實(shí)施大規(guī)模的移民計(jì)劃，鼓勵(lì)歐洲和英國(guó)技術(shù)嫻熟或半熟的工人移居澳大利亞，大批移民都是經(jīng)政府特別優(yōu)惠政策入關(guān)。 從二戰(zhàn)后到1970年代早期，澳大利亞名義上是一種保守型的政府體制，它一直實(shí)行著一種福利政策，通過銀行融資部門調(diào)節(jié)，政府對(duì)房屋業(yè)主、小工商業(yè)主及農(nóng)民提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，完全來源于稅收和財(cái)政收入。在這段“大繁榮”期內(nèi)，財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)，機(jī)遇廣泛分布于全國(guó)各領(lǐng)域及各階層。 從城市發(fā)展角度看，這段時(shí)期的顯著特點(diǎn)表現(xiàn)在私人住宅置業(yè)和私車擁有的迅速普及，二者結(jié)合締造了郊區(qū)化城市。所有的中心大城市都突破了原有結(jié)構(gòu)——長(zhǎng)期以固定的公共鐵路交通系統(tǒng)所支撐的區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)。城市空間向這些公共交通可涉及的區(qū)域肆無忌憚地迅速擴(kuò)張，許多高產(chǎn)的農(nóng)田和風(fēng)景優(yōu)美的地貌被逐漸蠶食掉。當(dāng)然，受財(cái)政供給的基礎(chǔ)設(shè)施配置也在城市擴(kuò)張運(yùn)動(dòng)中起到不可低估的作用。增設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由納稅人支付，而并非是新建區(qū)業(yè)主直接負(fù)擔(dān)。盡管對(duì)于新建區(qū)的人口來說，這些基礎(chǔ)設(shè)施的配備相對(duì)滯后，但他們置業(yè)的首款可以大大低于非財(cái)政支持的基礎(chǔ)設(shè)施所攤的費(fèi)用，私有物業(yè)主可以輕易越過支付地區(qū)配套建設(shè)所需高額費(fèi)用的屏障。 大城市對(duì)非建設(shè)用地的侵略擴(kuò)張就是這些經(jīng)濟(jì)力量及分配政策下的產(chǎn)物，承擔(dān)著大城市交通運(yùn)輸職責(zé)的公共交通在城市功能中的份額急劇萎縮；為滿足私車出行的服務(wù)要求，零售商業(yè)設(shè)施的布局隨之調(diào)整，每個(gè)地方停車方便與否成為首要因素。商業(yè)中心的布局越來越分散，“大盒子”似的大型購(gòu)物中心(mall)在“城區(qū)外”的各個(gè)地方迅速增生。 4、戰(zhàn)后的大城市規(guī)劃模式 大體來講，戰(zhàn)后澳大利亞中心城市規(guī)劃基本策略與這種以私車出行為主的城市發(fā)展模式一致，主要的任務(wù)是“預(yù)測(cè)和提供”道路空間以及與人口和財(cái)富增長(zhǎng)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)其消費(fèi)價(jià)格體系的管理和制度性改革的要求卻很少。在城市規(guī)劃研究中工程及建筑等物質(zhì)規(guī)劃概念仍占主導(dǎo)地位，而不是對(duì)社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。一個(gè)關(guān)鍵的城市規(guī)劃議題就是如何保留非城市化區(qū)域的“生態(tài)空間”，以及對(duì)后來被視為中心城市老城區(qū)衰敗的管理研究；這種衰敗是向往鄉(xiāng)村田園生活的大批城市居民的外遷所導(dǎo)致的。于是許多城市開始著手全面改造舊城“貧民窟”區(qū)域。 下圖濃縮了這段時(shí)期城市規(guī)劃的主要原則。大城市發(fā)展區(qū)域突破了過去公共交通所限制的城市邊界。規(guī)劃目標(biāo)并不是為了限制城市發(fā)展區(qū)的擴(kuò)張，而是要引導(dǎo)城市按指定的經(jīng)濟(jì)走廊發(fā)展，合理布局新建的基礎(chǔ)設(shè)施，保證民眾對(duì)楔形綠地的擁有。澳大利亞的幾個(gè)大城市都相應(yīng)增補(bǔ)了城市發(fā)展走廊規(guī)劃，它包括以快速路網(wǎng)為主的交通系統(tǒng)規(guī)劃，舊城歷史保護(hù)、城市公共綠地、濱水景觀等專項(xiàng)規(guī)劃。因?yàn)樵S多專家相信“勒·柯布西耶”模式的舊城改造建設(shè)可以使之恢復(fù)功能，成為比新區(qū)更具優(yōu)勢(shì)的魅力之所。
圖1 5、澳大利亞后工業(yè)化大城市 正如戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮，使政府有能力對(duì)房地產(chǎn)置業(yè)的實(shí)施優(yōu)惠擔(dān)保，利用稅金資助基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)，從而引發(fā)了“無序擴(kuò)大的城市”；對(duì)應(yīng)于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，澳大利亞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變促使大城市的規(guī)劃理念發(fā)生重要的調(diào)整和改變。 從70年代晚期起，以日用品經(jīng)濟(jì)為主的澳大利亞已難以支撐持續(xù)增長(zhǎng)的生活水平及對(duì)二級(jí)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期保護(hù)。政府已意識(shí)到必須進(jìn)行變革，提高生產(chǎn)力和豐富出口產(chǎn)品的種類等。從80年代早期開始在短期內(nèi)實(shí)施了一系列的經(jīng)濟(jì)改革，其中包括澳元幣值浮動(dòng)，縮小國(guó)家對(duì)銀行系統(tǒng)的干預(yù)，大幅度降低制造業(yè)關(guān)稅，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)體制采用商品化、股份制改造，甚至私有化(如電信、港口、航空、電子、供水等)，放松集中制工資固定體系。這樣就把澳大利亞全社會(huì)直接推向了全球化經(jīng)濟(jì)所帶來的競(jìng)爭(zhēng)及機(jī)遇面前。 改革在大范圍內(nèi)實(shí)施，經(jīng)濟(jì)得以跳躍式發(fā)展，可以說澳大利亞又經(jīng)歷著一次小“經(jīng)濟(jì)繁榮期”。然而社會(huì)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整卻不得不超越擴(kuò)張型城市的發(fā)展意識(shí)，進(jìn)行脫胎換骨的變化。僅有很少部分人在某個(gè)公司或政府機(jī)構(gòu)擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作，大部分人都受雇于多份工作，而且需要對(duì)職場(chǎng)的各種變化及機(jī)遇認(rèn)真思忖選擇，包括各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)、再教育機(jī)會(huì)等。因此，全國(guó)勞動(dòng)力比例逐步縮小。 雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭較強(qiáng)，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻不再完全依靠政府調(diào)控。某些仍依靠日用品出口的區(qū)域，由于產(chǎn)品售價(jià)普遍下降，在貿(mào)易活動(dòng)中不僅喪失了大量收入和工作機(jī)會(huì)，而且還必須承受因許多政府機(jī)構(gòu)的撤銷而隨之消失的服務(wù)。同戰(zhàn)后早期規(guī)劃師們的構(gòu)想形成強(qiáng)烈對(duì)比的是，許多知識(shí)經(jīng)濟(jì)的高薪階層又集聚在曾被郊區(qū)移民視作貧民窟的舊城，成為廣受歡迎的休閑地方，文化創(chuàng)新人士的聚集場(chǎng)所。中心城區(qū)房屋的價(jià)格已大大超過一度受人們追捧的郊區(qū)房?jī)r(jià)。 傳統(tǒng)的核心家庭：爸爸、媽媽、兩個(gè)孩子，不再居城市人口統(tǒng)計(jì)中的統(tǒng)治地位。單身家庭成為增長(zhǎng)最快的家庭類型。由于離婚率和許多新型家庭關(guān)系的增多，出現(xiàn)了更多的單親家庭，而家庭戶數(shù)也相應(yīng)增多。孩子離家獨(dú)立比以前晚，而當(dāng)他們準(zhǔn)備積累成立新家時(shí)會(huì)延長(zhǎng)呆在父母家中的時(shí)間。這些趨勢(shì)意味著非傳統(tǒng)戶型的增長(zhǎng)趨勢(shì)大大高于總?cè)丝诘陌l(fā)展規(guī)模。這也意味著市場(chǎng)要求產(chǎn)品種類的多樣化，需要更多高層公寓、抵層公寓和其他中密度住宅形式，而過去市場(chǎng)曾被大家庭獨(dú)立居所主宰。 6、城市收益 經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)在鍛造人居特征和就業(yè)地點(diǎn)的變化，而其他許多外部因素也促使城市規(guī)劃師們重新思考城市發(fā)展策略。特別是在經(jīng)歷大規(guī)模旱災(zāi)后，澳大利亞各城市對(duì)水資源的有限性和保護(hù)有特別的認(rèn)識(shí)。又如政府及社會(huì)各層面對(duì)交通狀況也越來越重視，意識(shí)到如果國(guó)家要符合全球發(fā)展需要就必須改進(jìn)交通現(xiàn)狀，并有效中和導(dǎo)致溫室效應(yīng)的各類有害氣體。 在這些微觀層面改革的同時(shí)，環(huán)境也促使城市基礎(chǔ)設(shè)施布局及建設(shè)資金來源模式的改變，取代六七十年代“預(yù)測(cè)及供應(yīng)”方式的是一種對(duì)管理策略的要求，具體表現(xiàn)在對(duì)其所有權(quán)的正確分配和使用價(jià)格的調(diào)節(jié)。 舉例來說，現(xiàn)在投資商在城市邊緣發(fā)展新區(qū)時(shí)必須支付配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分費(fèi)用。雖然這筆費(fèi)用最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到房屋置業(yè)者，但這畢竟是一個(gè)較為準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)，即城市新區(qū)居所承擔(dān)的社會(huì)利益的花費(fèi)大大高于在城市建成區(qū)緊湊發(fā)展居所的相應(yīng)費(fèi)用。因此，雖然城市依舊繼續(xù)向外圍發(fā)展，但其發(fā)展速率會(huì)極大降低，且發(fā)展結(jié)構(gòu)趨于合理。 澳大利亞的主要城市在城市規(guī)劃對(duì)新經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用下的變化表現(xiàn)出極大的相似性，尤其是人口變化和環(huán)境限制等方面。在過去5年或未來可能執(zhí)行的規(guī)劃發(fā)展策略主要有以下特性： 城市發(fā)展邊界(如下圖所示)的引入一方面是為了保證一定比例的生態(tài)空間,另一方面是由于私車交通發(fā)展的郊區(qū)模式的外部負(fù)效應(yīng)，諸如堵車、廢氣排放、交通事故等，不能直接歸咎于私車發(fā)展。另一種方式就是限制城市發(fā)展所需要的土地供應(yīng)，如此新建區(qū)的發(fā)展價(jià)格就能正確地顯示建設(shè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響。城市邊界的限定同樣也支持了新建區(qū)內(nèi)交通的發(fā)展。 目前中心城市新規(guī)劃中的另一焦點(diǎn)就是重構(gòu)現(xiàn)有的城市脈絡(luò)——戰(zhàn)后繁榮期內(nèi)因長(zhǎng)期土地廉價(jià)，私車廉價(jià)形成的局面——頗具諷刺意味的是，這些越具城市化特性的地方正是花園城市運(yùn)動(dòng)和草原學(xué)派所極力規(guī)避的。如在新建區(qū)發(fā)展范圍內(nèi)再造中心鎮(zhèn)，使之成為“休閑文化”的中心和“歐式”人文公共活動(dòng)中心領(lǐng)地。這樣做的重要目的之一，就是提供重要活動(dòng)結(jié)點(diǎn)以回報(bào)公共交通的建設(shè)投資，因?yàn)槿鐣?huì)都意識(shí)到依靠提供更多的道路空間，并不能完全解決城市交通持續(xù)發(fā)展的需求；另一個(gè)目的就是使“新經(jīng)濟(jì)”浪潮波及到郊區(qū)，讓更多的人享受全球化發(fā)展帶來的益處。而過去的發(fā)展政策容易導(dǎo)致城市形成中心區(qū)就業(yè)質(zhì)量、生活特質(zhì)與邊緣區(qū)脆弱經(jīng)濟(jì)完全分裂的發(fā)展危機(jī)。就這一點(diǎn)，澳大利亞城市和美國(guó)城市存在極大不同。
圖2 7、城市集合化的“回應(yīng)力” 城市規(guī)劃發(fā)展政策的戲劇性轉(zhuǎn)變不可避免地導(dǎo)致了“社會(huì)回應(yīng)”的沖擊。盡管社會(huì)領(lǐng)域廣泛理解基于過去無限擴(kuò)張政策下的特大城市發(fā)展的不可持續(xù)性，但各級(jí)地方政府仍在城市發(fā)展備用地的發(fā)展實(shí)施過程中，與集約化利用土地背道而弛。 這種“社會(huì)回應(yīng)力”主要針對(duì)澳大利亞中心城市規(guī)劃下一階段的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)并不是完全指城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，而更多地是指圍繞這些規(guī)劃實(shí)施的政府結(jié)構(gòu)。大部分的澳大利亞城市在許多年前就撤消了獨(dú)立于政府以外的中心城市規(guī)劃委員會(huì)，這是一個(gè)不利因素，這樣規(guī)劃具有更多的政治性，而社會(huì)公眾對(duì)城市持續(xù)發(fā)展管理的參與顯得更加困難。 以上關(guān)于澳大利亞城市規(guī)劃的討論主要集中在機(jī)構(gòu)改革，即在保證城市持續(xù)發(fā)展的各種利益要求下，如何公平、有效地取得平衡(正如以上所列出的城市限制原則所反映的)，如何在1950—1960年代形成的低密度鄰里居住環(huán)境和1970年代形成的大城市連綿帶之間取得平衡。 結(jié)語(yǔ) 澳大利亞大城市規(guī)劃現(xiàn)正處于“復(fù)興期”。近2-3年來，澳大利亞的大城市都在更新城市總體規(guī)劃或重新編制中心城市規(guī)劃。無一例外的是所有城市的總體規(guī)劃都要求限制城市向外擴(kuò)張，提倡高效公交體系支撐的多核結(jié)構(gòu)城市發(fā)展模式。這些策略反映了大城市規(guī)劃概念與戰(zhàn)后長(zhǎng)期統(tǒng)治規(guī)劃界的思維基本背離，如城市無限擴(kuò)張，私車為主的出行方式等城市發(fā)展模式。思維觀念的轉(zhuǎn)變極大地緩解了城市持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與地方個(gè)體希望保持低密度郊區(qū)化生活和諧性的矛盾。澳大利亞城市規(guī)劃下一階段的主要任務(wù)是調(diào)整政府結(jié)構(gòu)以建設(shè)性地解決以上城市沖突。中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京4月11日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
