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快速城鎮化對城鄉規劃提出新要求 城鎮化質量有待進一步提高 中國的城鎮化建設，在強調提高城鎮化發展速度的基礎上，更重要的是提高城鎮化的質量。北京大學副校長劉偉指出：在“十二五”期間，如果從一開始就特別強調城鎮化質量，就必須高度重視產業結構的調整。這個質量首先是城市功能要和經濟發展、經濟結構、產業結構相吻合。 住房和城鄉建設部總規劃師唐凱日前在2010年中國城市規劃年會上表達了相近的觀點：“我們發展速度很快，但發展的質量還有待進一步的提高。具體來說，比如重點城鎮群競爭力不強、小城鎮承載能力還偏低、城鄉的統籌還缺乏實質性的推進都是當前應該注意的問題。客觀地講，當前在發展中仍然還存在一定的盲目性，規劃中確實需要關注很多問題，比如說關于人居質量、環境質量的問題。” 快速城鎮化對城鄉規劃的沖擊表現在規劃方法、協調機制等方面。特別是由于管理機制的局限，使得目前城市規劃的最大弊端就是把解決局部問題的工程技術手段當成實現城市規劃社會目標的全部。本是適應全局發展的規劃，由于管理部門的局限而淪落為部門的實施計劃。唐凱認為，城鄉規劃還將遇到各種新的挑戰，包括資源環境的挑戰、人口的挑戰、經濟的挑戰、城鄉空間無序發展的挑戰等等，城鄉規劃的一個綜合性的特性將進一步突出，規劃工作更應該建立起一個整體和統籌的思想。 城鄉規劃的方法會進一步改進 有學者指出，隨著快速城鎮化的城鄉空間結構的優化調整，城市的發展、城市建設的熱點地區已經轉移到城鄉接合部，為了應對新的難題和困境，城鄉規劃體系至少有幾方面值得規劃工作者反思：一是規劃編制缺乏系統性，規劃體系不完善；二是規劃調整的隨意性較大，計劃性不強；三是存在重規劃編制環節、輕視規劃審批程序的問題；四是鎮街規劃所力量薄弱，市和鎮街兩級規劃職能分工有待優化。 針對當前城鄉規劃工作中的問題，唐凱認為，城鄉規劃的方法必須進一步改進。首先，公眾參與規劃工作是民主化過程，需要更多的人參與到城鄉規劃工作；其次，學科群的概念已經出現，學科之間的合作會進一步加強。 唐凱指出，另一種協作是政府和學術機構的合作。目前，雖然大中型城市基本都有自己的規劃單位，但是從現在的情況看，更多的城市人民政府選擇和學術機構進行溝通。而在實際操作中，國務院機關和省級政府、城市人民政府之間的協作也在日益加強，如住房和城鄉建設部已經和一些省、自治區、直轄市簽訂了建設生態城市等類型的各類合作協議、框架協議，以保證重大的戰略部署和重大項目的實施。目前，地方政府希望本地區經濟規模做大做強，希望提高自身競爭力，都認識到城鄉規劃工作對引導城鄉建設健康發展起著重要的作用，但各級政府在發揮規劃管理作用的過程中，需要強化履行法定的規劃管理職責來合理地控制建設的節奏。 在加強協作的同時，城市規劃的編制與實施將受到更加嚴格的監督，包括引導城鎮群和中心城市的發展。全國范圍內仍在陸續尋找能夠起領頭作用的城鎮群，住房和城鄉建設部在做的一項工作就是優化城鎮發展的格局，積極促進大中城市和小城鎮的協調發展，引導地方政府注意改進城鎮的拓展模式和開展區域性基礎設施通道的整合。“城市間的合作也不斷在加強，過去以鄰為壑的發展之路不可能再走下去，只有城市合作才能產生共鳴。”唐凱說。童亦弟 在城市規劃中實現各方利益平衡 在市場經濟體制下，城市發展的動力機制由國家計劃和投資轉變為地方政府、開發商、社會公眾等各方主體之間互動的利益關系推動發展。引導各方主體的利益平衡，是當前城市規劃工作一項重要任務。從現實情況來看，利益平衡的困境包括三個方面，一是缺乏約束的政府利益；二是渠道錯位的開發商利益；三是難以落實的公眾利益。傳統思維中把利益失衡的主要原因歸結為規劃師職業道德的缺失是有失偏頗的；而應把制度改善，特別是規劃審批環節的制度改善作為維護利益平衡的關鍵。 平衡誰的利益？ 一些地方政府出于加快地方經濟社會發展的愿望、追求任期政績的考慮、依賴土地財政的現實，在城市規劃決策和實施過程中產生地方政府與社會其他利益群體的利益沖突。在利益沖突中，政府利益往往處于強勢的地位。城市規劃法律制度和公眾參與本應成為制衡政府利益的重要手段。但現實的情況是，相關機制尚未健全，城市規劃中政府利益缺乏約束，政府公權過度使用的情況屢見不鮮。 作為土地投資者的開發商或企業等實體，利益取向是追逐土地的開發價值和商業利益的最大化。也正因為此，開發商作為城市規劃的利益主體之一，往往背負著“牟取暴利”、“不顧城市發展”的罪名。雖然開發商極少自覺地關心城市整體利益和社會公眾利益，但其作為正當牟利的利益主體，在城市規劃的編制和實施中，應該在制度上保證其表達利益訴求的渠道。但現實更多的情況是，開發商缺乏訴求表達的正常渠道。在商業利益的驅動下，開發商會用“私下”的方式求諸政府的“權力”，用行政權力介入本應由價值規律調整、由利益主體自決的領域，達到利益最大化的目的。開發商利益的渠道錯位，不僅侵蝕了其他主體的利益，而且嚴重破壞了城市規劃的公正。 社會公眾是規劃相關利益主體中的一個重要而又廣泛的構成要素。在現代社會中，公眾民主意識、參與意識日益增強，通過各種政策參與途徑影響和制約政府公共政策的制定與執行的愿望逐漸增強。 現行的城市規劃機制尚未能保障社會公眾的利益，公眾參與成果不令人滿意，就“公眾參與”的主體“公眾”而言，其參與城市規劃的表現可歸結為：意識淡薄、程度有限和效果欠佳。正如有人總結的：我們在公眾參與城市規劃方面所做的努力，其實“一直是停留在對公眾參與概念的表象化理解和實踐活動中的形式化運用上，與真正意義上的公眾參與還有一定的距離，尚是一種個體的自發行為。正是這樣一種行為特征，其結果不可避免地帶有片面性和不徹底性。” 誰來平衡利益？ 在規劃審批環節，規劃公示固然起到了一部分作用，但公民或社會組織作為間接的參與者而不是決策者，對規劃審批是否利益公平沒有起到直接作用。由此看來，現行制度改善的關鍵環節還是建立公民或社會組織直接參與的規劃審批制度。 利益平衡的制度改善對策之一，就是針對利益平衡，在規劃審批環節確定一個公開、公正的正當程序。它的意義在于：在做出任何可能使他人遭受不利影響的決定前，應當聽取當事人意見，其核心程序是：聽證程序允許各利益主體作為平等主體來說明理由,給予“申辯”的機會甚至“質詢”的權利。代表各種利益的意見得以充分表達及相互交流，有利于城市規劃決策者全面了解、分析各種情況，兼顧各種利益要求。聽證程序的設立可以使行政權力與公眾及社會組織權利取得實質意義上的平衡。 利益平衡的制度改善對策之二，應該完善規劃審批環節的行政救濟制度。在規劃審批環節設定行政救濟制度包括兩種途徑： 一是擴大目前行政救濟制度的救濟范圍，允許對城市規劃編制和審批申請復議和提起訴訟。我國當前實行的行政救濟法律制度對行政救濟的受案范圍限制較窄。由于規劃審批是抽象行政行為，沒有被完全納入現行行政救濟制度范疇內�？梢酝ㄟ^法制建立來完善行政救濟的保障。 二是在規劃審批機構內部設置行政救濟的程序。如香港在城市規劃委員會內部設立的城市規劃上訴委員會，申請人若對委員會的決定不滿，有權要求復檢決定，并有權要求委員會進行聆訊。申請人如對委員會的復檢結果仍感不滿，可向一個獨立的上訴委員會提出上訴。凡與委員會做出原先決定有關的人士，均不得出任上訴委員會成員，上訴委員會的決定是最終的決定。這樣的好處是省卻了法律程序的繁瑣和法制建立的大量工作，是多數發達國家和地區所采用的途徑。肖鵬飛 羅倩倩（作者單位為深圳市城市規劃設計研究院有限公司） 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍：做好城市定位 城市規劃迎來創新 一是城市規劃特色化，每個城市應該有自己的特色定位，立足特色資源，大力發展特色優勢產業，培育特色競爭力，不能總是看到千城一面；二是城市規劃的科學化，城市規劃作為政府調控的重要手段，需要強調城市規劃的科學化；三是城市規劃的一體化；四是城市規劃的融合化。要強調城市規劃的現代性與傳統統一，一方面我們要適應時代發展的需要，另一方面又要保護好我們的傳統文化、傳統資源；五是城市規劃的低碳化或者綠色化，要強化城市規劃在低碳發展中的重要作用，實際上城市規劃，包括交通設施的布局規劃，對低碳的發展具有極為重要的意義，現在還缺乏測算，所以今后城市規劃在低碳的發展中具有重要的意義；六是城市規劃的品牌化，每一個城市在規劃的過程中，一定要塑造自己獨特的品牌、獨特的形象，使得我們到每一個城市都要感到有所不同，有鮮明的印象；七是城市規劃的法制化，要改變城市規劃紙上畫畫、墻上畫畫的現象；八是城市規劃的民主化，鼓勵公眾參與，改善人居環境，這才是真正強調以人為本。 城市規劃的核心――城市定位 一是定位決定成敗。細節決定成敗其實是有前提的，在定位正確的情況下，細節可以決定成敗，如果定位錯了，細節做得越好，在錯誤的道路上會走得更遠，所以定位很重要。 二是定位是一個體系，一個城市的定位包括八個層次：第一是總體定位，總體定位是具有統籌性的，能夠覆蓋各個層次的定位，一個城市的定位只有能有一個，北京的定位就是世界城市。第二是功能定位，功能定位又分幾個方面，有不同的功能，如經濟方面的功能、政治方面的功能、文化方面的功能、生態環境方面的功能，比如在北京的城市規劃中說是國家的首都，這是政治定位，文明古都那是文化方面的定位，宜居城市、生態城市是生態環境方面的定位，一個地區是創新區是制度創新方面的定位，北方的經濟中心是經濟方面的定位。第三個城市定位是產業定位，每一個城市要有自己獨特的產業。第四個城市是重大項目的定位，也就是說產業的定位一定要落實到具有代表性的龍頭產業，包括項目群設計來支撐產業定位和經濟定位。第五個是空間布局定位，這與前四個城市定位是配套的�？臻g布局定位就是要把前面這些定位落實到每一個空間上面去，不同的空間定位又要有特色錯位、要配套。第六個是品牌形象定位，每個城市要塑造自己不同的品牌、包括自己的標識。第七個是發展模式定位，每個城市要根據自己的特點形成獨特的發展模式。第八個是運行機制定位，要把不同主題的責權利協調好，朝著定位目標前進。 北京清華城市規劃設計研究院副院長梁偉：提高城市基礎設施支撐能力 城市快速發展及其所導致的一些不良后果是全國通病，無非是兩種狀態。一種是追求速度，本來是半年應該辦成的，兩三個月就完成；3年應該辦成的事，1年就辦成。另一種是注重形象，關注于我這個地方有沒有能夠立起來的東西，但是對于基礎性的工作往往比較忽視。我們現在的城市有很多這樣的問題，特別是某些大城市及其中心區，為追求速度、經濟效益和形象而高密集發展，但是忽視了其基礎設施的支撐能力。若沒有完善的基礎設施支撐，這些城市的大廈也將搖搖欲墜。針對這個問題，我認為雖然是技術性問題，但更多的是觀念性問題和制度性問題。技術性問題在觀念不到位、制度不到位的情況下是沒法保證的。 目前，一些城市關注城市的基礎設施用地不夠，導致供電、污水、垃圾處理廠等基礎設施無地可建。在城市的開發建設管理過程中，保障城市安全運行的基礎設施用地、投資能否到位，長久以來都是一個沉重話題。如果某一個開發商說我要建一棟500米高的樓，很多城市的市長都會說好，我支持你，你給我們做一個標志性建筑。但是他們可否知道一棟500米高的樓需要多少諸如供電、供水、疏散、燃氣、熱力等配套市政基礎設施來支撐其運行，還不包括其他如垃圾處理等復雜問題。也許我們很高興看到這棟樓，但是沒有人去關心需要什么支撐這棟樓才能蓋起來、才能安全地運行，這是非常可悲的事情。我覺得從行業的角度，從規劃管理的角度，從政府意識的角度，應該向基礎設施配套有所傾斜和改變。 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵：打破城鎮化中的固化利益結構 就我國國情來看，城鎮化是一個任重而道遠的過程。由于幾十年經濟發展形成的城鄉二元公共服務結構，不同群體利益相對固化，農村群體很難通過單純的人口流動融入城鎮，城鎮也很難為流入的農村人口提供相對公平的福利政策。因此，有人提出了城鎮的承載力問題，他們認為，相對某一城市來說，水、土地等各種資源的承載力是有限的，不可能通過絕對的公平來吸納外來人口。對此，首先應該弄清楚幾個問題。第一，主城區和行政管轄區是兩個不同的概念。中國的城市是行政管轄區，不是城市的主城區，理解中國城市的時候一定要弄清是主城區還是城市的管轄區。第二，城市的承載力是主城區的承載力還是管轄區的承載力。通常管轄區的承載力要遠遠大于主城區的承載力，不能將兩者混為一談。我們在控制城市發展規模的時候，是控制主城區的發展規模還是控制城市管轄區的發展規模，這恐怕是我們研究問題的一個非常大的誤區。第三，中國的核心城市擁有十分優越的行政資源和市場化優勢，可以利用核心城市地位，舉辦各種大型的公共工程和市場化的工程。比如北京可以舉辦奧運會，上�？梢赞k世博會，可以建迪斯尼樂園。這種優勢一定會吸引大批外來人口擁入尋求更多的就業機會，這是經濟發展的自然趨勢，外力無法阻擋。第四，核心城市發展必須要面臨接納人口的考驗。很多城市都制定了高端人才的吸引計劃，而高端人才的引進勢必需要普通人才的配合。這也是城市化發展所面臨的非常重要的一個現實。打破目前的利益結構，一方面需要中央政府的決心和勇氣，另一方面也需要這些大城市的人、中心城市的人，能夠放棄自我利益，歡迎農民進入城市。只有這樣，才能帶動經濟的整體發展。但這是一個艱難的過程。中國規劃網北京11月14日電 記者王艷 (責任編輯：白雪松) |
