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——專訪中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所副所長(zhǎng)張險(xiǎn)峰
本報(bào)記者 商 灝 北京報(bào)道 北京市最近經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整部分行政區(qū)域的消息,引起社會(huì)廣泛關(guān)注。縱看近年來(lái)津滬渝深等城市已陸續(xù)進(jìn)行的力度較大的行政區(qū)劃調(diào)整,以及還有部分大中城市將要進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，其若成為趨勢(shì),或呈某種示范效應(yīng)，則對(duì)于國(guó)內(nèi)大城市建設(shè)，對(duì)于中國(guó)城市化進(jìn)程，甚或?qū)τ诮鉀Q宏觀經(jīng)濟(jì)所面臨的種種問題，究竟都具有怎樣的意義？ 《華夏時(shí)報(bào)》記者7月20日專訪了國(guó)內(nèi)知名的城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和區(qū)域規(guī)劃專家、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所副所長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師張險(xiǎn)峰先生，請(qǐng)他發(fā)表相關(guān)看法。 行政區(qū)劃調(diào)整 其實(shí)也是一把雙刃劍 《華夏時(shí)報(bào)》：從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的現(xiàn)狀來(lái)看，中國(guó)內(nèi)地近年來(lái)一系列行政區(qū)劃調(diào)整，并非順乎國(guó)際趨勢(shì)或潮流，中國(guó)的舉動(dòng)固然有自己特殊的背景。您認(rèn)為在這個(gè)過程中，如何做到科學(xué)務(wù)實(shí)？ 張險(xiǎn)峰：從整個(gè)世界和歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)行政區(qū)劃的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，其在很長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)都相對(duì)固定，很少像中國(guó)這樣出現(xiàn)較大范圍的變動(dòng)。例如英美等國(guó)的所謂大都市區(qū)，內(nèi)中包含很多城市，各個(gè)市的行政范圍卻很小，幾乎相當(dāng)于中國(guó)某個(gè)城市的區(qū)或街道辦事處那樣大小。但他們之間很少因?yàn)橛行姓趬疽瞥喜?lái)合并去，更多的是通過區(qū)域合作、競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)推動(dòng)發(fā)展。 由于我國(guó)尚處在外延擴(kuò)張式發(fā)展階段，中國(guó)行政區(qū)域中各個(gè)省區(qū)或城市，則是依賴和尋求支配更多空間資源和經(jīng)濟(jì)資源，例如土地資源及其所附著的各種資源，并在此基礎(chǔ)之上尋求獲得更多政策支持，來(lái)推動(dòng)發(fā)展。 土地資源作為城市發(fā)展的后備資源，尤其受到中國(guó)各地方政府重視。許多地方希望突破行政管轄區(qū)域限制，希望通過調(diào)整行政區(qū)劃，擴(kuò)大自己可以支配的土地資源。與此同時(shí)，還希望通過調(diào)整擴(kuò)大行政區(qū)劃，增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)地位，從而可能爭(zhēng)取到更多的發(fā)展資源和政策支持。 也有反過來(lái)的現(xiàn)象，比如中央政府劃定特殊地區(qū)來(lái)試驗(yàn)優(yōu)化管理或資源優(yōu)化配置，這需要自上而下進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，以避免各自為政的建設(shè)和管理上的混亂。比如天津?yàn)I海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)，上海浦東新區(qū)，包括改革開放前的一些特區(qū)，多是通過把優(yōu)勢(shì)資源捆綁打包，爭(zhēng)取國(guó)家給予一些特殊的優(yōu)惠政策，先行先試。 還有一個(gè)重要原因，就是決策層發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市圈或大城市群在全球競(jìng)爭(zhēng)中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。比如美國(guó)東海岸大都市區(qū)，以及西海岸以洛杉磯、舊金山為代表的大都市區(qū)，還有英國(guó)的倫敦大都市區(qū)、法國(guó)的巴黎大都市區(qū)、日本的東京大都市區(qū)等等，這樣的大都市區(qū)，可以調(diào)配和利用很多資源，其物資流、信息流、資金流、人才流的流動(dòng)速度非常頻繁，基礎(chǔ)設(shè)施更好，經(jīng)濟(jì)活躍程度更高，文化更多元更豐富，從而擁有更強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。 上述種種，形成了國(guó)內(nèi)一系列行政區(qū)劃調(diào)整決策的內(nèi)部沖動(dòng)。 尤其北京提出建設(shè)世界城市的目標(biāo)，正代表了國(guó)內(nèi)許多一線二線城市共同的訴求。從參與全球競(jìng)爭(zhēng)的角度上看，正是為了擴(kuò)大自身可以調(diào)配的資源，為了跨越基礎(chǔ)設(shè)施的門檻，為了和發(fā)達(dá)國(guó)家一些城市站在同一起跑線上，甚至超越那些城市，才希望通過行政區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)大城市范圍和可調(diào)配的資源總量。 但行政區(qū)劃調(diào)整其實(shí)也是雙刃劍。一方面可以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力資源，另一方面也相應(yīng)增加了社會(huì)管理責(zé)任。我們?cè)谛姓䥇^(qū)劃調(diào)整過程中，不能夸大有利的一面，而淡化社會(huì)管理責(zé)任的一面。行政區(qū)劃調(diào)整后，如果過分?jǐn)U大區(qū)劃，過分?jǐn)U大空間資源、土地資源，自然會(huì)增加更多人口，但在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、外來(lái)人口管理等體系上，能否都跟得上？這是需要深入思考認(rèn)真對(duì)待的問題。否則就有可能會(huì)出現(xiàn)行政區(qū)劃過度擴(kuò)大，而社會(huì)管理卻日益粗放的狀況。因此，區(qū)劃調(diào)整之后，地方政府須擔(dān)當(dāng)好相應(yīng)增加的社會(huì)責(zé)任。 追求空間擴(kuò)張 跟風(fēng)潮流將很恐怖 《華夏時(shí)報(bào)》：行政區(qū)劃調(diào)整若只是單純?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展讓路，會(huì)否產(chǎn)生很多問題？ 張險(xiǎn)峰：的確有些區(qū)劃調(diào)整是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在頭等位置來(lái)考慮的。但反思一下江浙或華南地區(qū)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象，例如江陰華西村、東莞虎門鎮(zhèn)等，即使到現(xiàn)在也依然是村或鎮(zhèn)的設(shè)置，可誰(shuí)能說這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低呢？這實(shí)際上提出了一個(gè)問題：行政區(qū)劃調(diào)整之后，到底是更有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活躍，還是扼殺了這種活躍？ 行政區(qū)劃的調(diào)整有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更快發(fā)展，這毫無(wú)疑問已有成功的經(jīng)驗(yàn)或范例，但也不可否認(rèn)，行政區(qū)劃調(diào)整并非促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的惟一必要條件。 這就涉及到行政區(qū)劃調(diào)整的度的問題。 中央集權(quán)和行政分權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)該擺正。行政集權(quán)到怎樣的程度，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？反過來(lái)，行政分權(quán)到怎樣的程度能夠使更多地區(qū)享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活力？這方面的問題很值得我們?nèi)パ芯亢吞剿鳌?/p> 在這個(gè)全球經(jīng)濟(jì)日益一體化的時(shí)代，任何個(gè)人或任何小的行政單元，都可以直接參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，都可以直接在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，不需要像過去那樣通過層層行政審批程序，再與外面溝通交流。 可見，行政區(qū)劃可能大有大的好處，小有小的利益。由此來(lái)看行政區(qū)劃調(diào)整，它并不絕對(duì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)力或絆腳石，更不是一種歷史的必然趨勢(shì)。一個(gè)發(fā)展良好的經(jīng)濟(jì)區(qū)，更多的應(yīng)是講究城市之間或行政區(qū)域之間的同盟協(xié)調(diào)，合作分工，而未必一定要通過行政區(qū)劃的調(diào)整，由一個(gè)行政長(zhǎng)官來(lái)指揮。因?yàn)槟菢幼鑫幢亟?jīng)濟(jì)發(fā)展一定是最好、最有活力的。 《華夏時(shí)報(bào)》：如果行政區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)并非單一，或者，如果未必所有地方都要通過行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)目標(biāo)，那么行政區(qū)劃調(diào)整的原則到底是什么？ 張險(xiǎn)峰：行政區(qū)劃調(diào)整的基本原則，應(yīng)是有利于促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，有利于促進(jìn)社會(huì)管理更加科學(xué)精細(xì)，有利于減少社會(huì)運(yùn)營(yíng)成本。 《華夏時(shí)報(bào)》：在這個(gè)原則之下，行政區(qū)劃調(diào)整如何避免跟風(fēng)而動(dòng)？ 張險(xiǎn)峰：行政區(qū)劃調(diào)整既然并非一種歷史趨勢(shì)，則跟風(fēng)而動(dòng)必然更多來(lái)自經(jīng)濟(jì)上的沖動(dòng)。比如通過區(qū)劃調(diào)整可以支配更多土地空間。現(xiàn)在大家都明白這個(gè)道理：在我們國(guó)家，地方政府靠土地財(cái)政過日子是公認(rèn)的，有了土地就有了房地產(chǎn)，就有了土地財(cái)政的著落。這是一種基本邏輯。 我們?cè)谧龀鞘幸?guī)劃的時(shí)候看到，很多地方政府都要求擴(kuò)大城市規(guī)模。但一些先發(fā)地區(qū)已經(jīng)到了不能依賴擴(kuò)大規(guī)模發(fā)展的時(shí)期，給我們提出了新的挑戰(zhàn)。比如我們正在做的深圳城市規(guī)劃，當(dāng)?shù)卣岢隽藥讉�(gè)“難以為繼”，主要是指當(dāng)?shù)氐耐恋乜臻g資源非常緊張，快要發(fā)展不下去了，再有新的外來(lái)人口，深圳地方政府將沒辦法承擔(dān)。所以，深圳這類城市實(shí)際做的是減量規(guī)劃，至少是存量規(guī)劃，而決不是增量規(guī)劃。 很多城市只有發(fā)展到深圳當(dāng)前這個(gè)階段，可能才會(huì)真正思考這個(gè)問題。而今天卻可能仍是寅吃卯糧：只要能把土地?cái)U(kuò)充進(jìn)來(lái)，今天發(fā)展了就行，明天怎樣管不著。這肯定是錯(cuò)誤的觀念。如果以此為初衷，形成了區(qū)域規(guī)劃調(diào)整潮流，那將是非常恐怖的事情。另外，有些地方政府覺得，只要把某幾個(gè)地方合并起來(lái)組成一個(gè)新的行政區(qū)，就可以爭(zhēng)取到國(guó)家一些政策支持。這也是一種誤區(qū)。如果形成模仿和攀比，將也很恐怖。 抑制調(diào)整沖動(dòng) 須有配套政策緊跟 《華夏時(shí)報(bào)》：從歷史的和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，您談到的種種趨勢(shì)是否將難以避免？有怎樣的相關(guān)配套政策措施，可以防范和控制不好的區(qū)劃調(diào)整，避免一些不良狀況的發(fā)生？ 張險(xiǎn)峰：目前國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃調(diào)整有非常嚴(yán)格的審查程序，是非常慎重的。 行政區(qū)劃調(diào)整首先需要考慮和尊重該地區(qū)存在的某些歷史上的一脈相承的關(guān)聯(lián)性或延續(xù)性；其次需要考慮是否由于行政壁壘過大影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；第三需要考慮在行政區(qū)劃設(shè)置上是否存在歷史不足。 今后和將來(lái)，行政區(qū)劃調(diào)整依然需要繼續(xù)非常嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。要真正從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度衡量現(xiàn)有行政區(qū)劃是否阻礙了當(dāng)?shù)匕l(fā)展、阻礙了這個(gè)城市的健康成長(zhǎng)。 我認(rèn)為有些行政區(qū)劃調(diào)整，還是有一定道理的。比如有的城市，主城區(qū)里是歷史文化名城，其外圍沒有郊區(qū)，沒有增量空間。北京就是這樣的城市。這類城市如何發(fā)展，與稅收體制關(guān)系非常密切。在現(xiàn)有的稅收體制下，稅源首先來(lái)自房地產(chǎn)開發(fā)中的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，其次來(lái)自工業(yè)稅收和商業(yè)稅收。老城區(qū)如果發(fā)展不了工業(yè)，又沒有增量土地空間，這個(gè)區(qū)長(zhǎng)還怎么干？ 因此，如果考慮到國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)于地方長(zhǎng)官的考核辦法，對(duì)于地方稅收來(lái)源的規(guī)定等等，將來(lái)可能都要有所調(diào)整。否則大家依然會(huì)有行政區(qū)劃調(diào)整的沖動(dòng)。北京南城地區(qū)近年來(lái)之所以發(fā)展較為緩慢，首先是沒有郊區(qū)，沒有辦法獲得太多土地財(cái)政收益，其次是文物保護(hù)核心區(qū)，被逼無(wú)奈只有拆除老房子擴(kuò)大發(fā)展空間。而發(fā)展旅游業(yè)又面臨國(guó)內(nèi)旅游者購(gòu)物消費(fèi)水平有限的瓶頸難以突破。所以南北合并也是試圖取得某種平衡。但從根本上，應(yīng)該從調(diào)整地方財(cái)稅收入、政府考核機(jī)制入手，讓這類地區(qū)沒有太多的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，才能承擔(dān)起應(yīng)有的職能，而不應(yīng)該唯GDP是瞻。 行政區(qū)劃調(diào)整如果要想抑制沖動(dòng)，必須在相關(guān)配套政策上跟進(jìn)。 《華夏時(shí)報(bào)》：行政區(qū)劃調(diào)整毫無(wú)疑問是一個(gè)具有重大理論和實(shí)踐意義的課題，從學(xué)術(shù)的角度看，在當(dāng)前背景下，您認(rèn)為行政區(qū)劃調(diào)整還有哪些需要特別注意的問題？ 張險(xiǎn)峰：首先是要關(guān)注集權(quán)與分權(quán)之間的合理的關(guān)系，過度集權(quán)或過度分權(quán)都不好。過度集權(quán)會(huì)造成地方發(fā)展的豐富性和繁榮性的喪失；而過度分權(quán)則會(huì)導(dǎo)致一盤散沙，帶來(lái)行政效率的降低和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的降低。 其次是關(guān)注生產(chǎn)力和資源的合理分配與社會(huì)管理責(zé)任之間的關(guān)系，使社會(huì)管理向以人為本、向精細(xì)化方向發(fā)展。 還有就是關(guān)注不必要的行政開支的降低。這肯定是行政區(qū)劃調(diào)整很重要的方面。 另外就是一些配套的政策措施，包括財(cái)政的和稅收的政策調(diào)整，也包括對(duì)地方長(zhǎng)官的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。沒有這些配套措施，將難以避免行政區(qū)劃調(diào)整單一追求擴(kuò)大空間和資源支配權(quán)限。 《華夏時(shí)報(bào)》：您認(rèn)為未來(lái)兩三年之內(nèi)，國(guó)內(nèi)行政區(qū)劃調(diào)整將會(huì)呈現(xiàn)怎樣的景象或產(chǎn)生怎樣的效果？ 張險(xiǎn)峰：行政區(qū)劃調(diào)整首先會(huì)有很多大的國(guó)家層面的戰(zhàn)略著力點(diǎn)，這些地區(qū)可能是要加強(qiáng)管理，增強(qiáng)內(nèi)部對(duì)經(jīng)濟(jì)資源、人力資源和行政資源的優(yōu)化配置，并具備強(qiáng)大的基礎(chǔ)設(shè)施，也能夠降低行政管理的層級(jí)，提高管理效率和水平，能夠代表國(guó)家參與到全球競(jìng)爭(zhēng)中去。 與此同時(shí)，我們還應(yīng)探討如何通過或不通過行政區(qū)劃調(diào)整，使中國(guó)北方中小城市和南方地區(qū)中小城市一樣，獲得均衡和繁榮的發(fā)展。而西部地區(qū)由于很多地方不適合居住和進(jìn)行大的開發(fā)建設(shè)，因此可能需要有計(jì)劃地向中心城市或沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移人口。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
