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30年前，中國波瀾壯闊的改革畫卷從安徽農村開始，它改變了中國農村的發(fā)展史，縱觀30年來，農村、農業(yè)和農民問題在黨和國家工作中始終占有重要地位。2002年，十六大提出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略，讓中國農村踏上了改革發(fā)展的新征程。 2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出，“建設社會主義新農村是我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務”。要按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農民意愿，扎實穩(wěn)步推進新農村建設，標志著我國農村發(fā)展進入了國家戰(zhàn)略主導下的新階段。2007年十七大又提出了“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化”格局，我國農村經濟社會的改革發(fā)展進入縱深階段。 在國家政策法規(guī)的指導下，全國各地開始積極探索建設社會主義新農村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑，規(guī)劃工作作為先導性的基礎工作和實驗工作，受到政府部門的高度重視，例如，北京華漢旅規(guī)劃設計研究院曾經參與過的云南省覆蓋每個村寨的以“村鎮(zhèn)上山、農民進城”為基本理念的村莊規(guī)劃，重慶市美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，河南省新型農村社區(qū)建設規(guī)劃，北京市以旅游導向的社會主義新農村建設規(guī)劃等。2012年9月，中共安徽省委、安徽省人民政府發(fā)布了《關于全面推進美好鄉(xiāng)村建設的決定》（以下簡稱《決定》），標志著作為中國最重要的農業(yè)大省之一的安徽省掀起了全面建設安徽特色社會主義新農村的高潮，為中國鄉(xiāng)村建設探索出了一條新的路徑，即“安徽模式”，這具有歷史性的重要意義。 本文主要通過對新時期村莊建設規(guī)劃工作的戰(zhàn)略意義、安徽村莊規(guī)劃工作的主要挑戰(zhàn)和安徽省委省政府《決定》的重點解讀等三個方面的分析，從總體上把握和理解安徽“美好鄉(xiāng)村”建設的意義、挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略，以便在具體的規(guī)劃工作中提高認識，明晰思路，改進方法。 一、從全局和戰(zhàn)略高度看村莊建設規(guī)劃的重要意義 從全局角度看，全國各地廣泛地開展村莊建設規(guī)劃，其更深層次的目的是要解決三個核心問題，即土地問題、城鎮(zhèn)化問題和農村發(fā)展問題。 第一，貫徹“嚴控建設用地、堅守18億畝耕地紅線”方針“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線”，是我國的一項基本國策。我國人多地少，耕地資源稀缺，特殊的國情決定了土地問題始終是我國現(xiàn)代化進程中一個全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，耕地問題直接關系國家糧食安全，關系國家長治久安。同時，我國又正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，發(fā)展過程中不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設也需要調整一些耕地，耕地保護面臨非常嚴峻的形勢。 另一方面，在大力推進農村節(jié)約集約用地方面，村莊規(guī)劃也肩負著重要使命。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，農村大量人口進城務工，農村建設用地的縮小、減少，是符合規(guī)律的，但是這些年出現(xiàn)的“雙增加”問題，即農村建設用地在增加，城市建設用地也在增加，則表明土地管理方面存在一定問題，農村建設用地集約利用的空間很大， 重新規(guī)劃、重新利用刻不容緩。 村莊是鄉(xiāng)村的基本單元，也是落實土地管理制度最為基礎的層級，在各級土地利用總體規(guī)劃的要求下，村莊建設規(guī)劃將對土地進行進一步規(guī)劃和整理，通過優(yōu)化村莊空間布局、拆村并點、整治空心村、建設中心村等手段，有效落實集約農村建設用地，保護耕地的基本方針。這些基礎工作，都具有重要意義。 第二，加快城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然要求，是現(xiàn)代化的重要內容。2011年，我國的城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，雖然具有一定的成績，但與發(fā)達國家70-80%的城鎮(zhèn)化率相比較，我國還有很長的路要走有效利用城鎮(zhèn)化的潛力和空間，是未來二十年中國經濟持續(xù)快速增長的動力所在。 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其目標是城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民生活質量趨于一致，具有同等的生活待遇和發(fā)展機會，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)這一目標的必要手段。通過村莊建設規(guī)劃，逐步推進農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化，促進農村勞動生產率不斷提高，其產生的大量富余勞動力將向非農產業(yè)就業(yè)轉化，加速農業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉移，并逐步成為城鎮(zhèn)常住人口，從而推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。 所以說，由農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化所產生的農村富余勞動力是推進城鎮(zhèn)化的直接導因和動力，村莊規(guī)劃助力其發(fā)展。 第三， 推進興業(yè)富民，著力破除城鄉(xiāng)二元結構 城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，一部分農村人口通過城鎮(zhèn)化予以實現(xiàn)，留在農村的另一部分人口就需要走興業(yè)富民、安居樂業(yè)的鄉(xiāng)村發(fā)展道路。村莊建設規(guī)劃是一項系統(tǒng)、綜合性的規(guī)劃，既有對農村土地的整治，也有對村莊建設、環(huán)境整治的規(guī)劃，更包含了興業(yè)富民、管理創(chuàng)新等系列舉措。通過村莊建設規(guī)劃，對農村基礎配套設施、生活環(huán)境、村容村貌等進行規(guī)劃，能夠起到有效改善農村生產環(huán)境、提升農村生態(tài)環(huán)境的作用。同時，通過對村莊分類指導，根據(jù)不同的發(fā)展條件，突出專業(yè)化，立足比較優(yōu)勢，選擇最適合當?shù)匕l(fā)展、最能為群眾所接受的產業(yè)進行規(guī)劃引導，對農村產業(yè)結構進行全面優(yōu)化升級；通過產業(yè)的不斷升級和壯大來促進農民持續(xù)增收；通過鄉(xiāng)村富裕逐步和城鎮(zhèn)縮小差距，努力跨越城鄉(xiāng)二元結構的剝離。 《華漢旅小結》：2008年起實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次把村莊規(guī)劃納入整體規(guī)劃的體系之中，這在當時被稱作“改變城鄉(xiāng)二元結構規(guī)劃格局、進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理時代”的標志性事件，并強調：“村莊規(guī)劃能夠決定城鎮(zhèn)化是否健康有序發(fā)展，決定在城鎮(zhèn)化過程中，資源能否被合理利用和保護以及城鄉(xiāng)空間能否合理分配等問題”。由此可見村莊規(guī)劃在村莊發(fā)展和建設中的重要意義。 二、安徽村莊規(guī)劃的主要挑戰(zhàn) 安徽是我國農村經濟體制改革的發(fā)源地，曾經引領了農村發(fā)展的潮流，在城鄉(xiāng)一體化建設如火如荼的今天，安徽理應再立潮頭，探索出一條具有安徽特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。我們認為，安徽的美好鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨著土地、觀念、發(fā)展不平衡等諸多挑戰(zhàn)，認清現(xiàn)狀，抓住核心問題進行針對性解決，將為科學、順利、快速地推進鄉(xiāng)村建設工作提供保障。 第一，土地利用程度高，后備耕地資源少 安徽是我國傳統(tǒng)農業(yè)大省，土地資源開發(fā)利用程度非常高，達到90%以上，未利用土地面積小，后備土地資源缺乏。另一方面，安徽正在憑借自身優(yōu)勢，主動融入長三角，擔負著承接長三角地區(qū)產業(yè)梯度轉移的重任，現(xiàn)代工業(yè)產業(yè)加快發(fā)展，發(fā)展用地非常緊張，耕地保護面臨的壓力越來越大。 對此，安徽正在走國有土地二次開發(fā)、盤活低效利用建設用地、集約和節(jié)約土地的新路子，即將開展的美好鄉(xiāng)村建設工作，是安徽深入探索和解決農村土地問題的最佳契機，能否把握和解決土地問題，在此一舉。 第二，空心村問題嚴重，土地整理難度大 “空心村”現(xiàn)象在我國中部地區(qū)農村廣泛存在，安徽就是典型代表之一。“空心村”的形成原因有二，一是由于村莊缺乏規(guī)劃和嚴格完善的宅基地管理制度，農民亂占、超占宅基地嚴重。第二，農村人口的大規(guī)模進城務工造成了大量宅基地和農村房屋閑置。“空心村”不僅破壞了鄉(xiāng)村人居環(huán)境的和諧，為農村公共基礎設施建設帶來很大困難，也極大浪費了農村土地資源。 村莊規(guī)劃的一項重要內容是對“空心村”進行土地整理，但在整理過程中必須明確一個問題，那就是目前我國農村人口所謂的城市化，實質上處于一種準城市化狀態(tài)，當城市生活條件發(fā)生變化，進城務工的人員可能一夜之間被迫返鄉(xiāng)，情況發(fā)展逆轉。 整理土地，整治“空心村”，必須明確這一現(xiàn)象發(fā)生的根源和面臨的情況，才能準確應對，科學規(guī)劃。 第三，地區(qū)發(fā)展不平衡，模式探索任務重 由于安徽不同地區(qū)的地域特征、發(fā)展條件和動力來源各異，城鎮(zhèn)化基礎各不相同，因此各地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化水平存在著較大差距。 從地形上來說，有平原村莊、山區(qū)村莊等，各類村莊的用地條件、建筑形式與布局，甚至村民的生活習慣各不相同，所以在村莊規(guī)劃和建設中，人均用地指標、布局結構、公共設施配套、防洪防澇等都需要分別考慮，區(qū)別對待；同時，各村莊的經濟實力、與城鎮(zhèn)的空間距離也需要考慮在內。 村莊規(guī)劃和建設是一個很復雜的系統(tǒng)，必須考慮不同地區(qū)的地域特征，尊重當?shù)氐泥l(xiāng)土文化，識別不同地域城鄉(xiāng)關系所處發(fā)展階段的差異，并根據(jù)各地不同特點選擇不同發(fā)展路徑，才能使規(guī)劃真正符合村莊建設發(fā)展的實際。安徽地域廣闊，情況復雜，不同的非農化實現(xiàn)形式反映在空間上就決定了不同的城鎮(zhèn)化道路，所以說，探索適合的發(fā)展模式是一項艱巨任務。 第四，傳統(tǒng)觀念影響大，拆村并點落實難 安徽有眾多歷史悠久的古村落，部分村民受長期形成的生產生活習慣、鄰里和睦關系及祖居保留、看風水建房等觀念的影響，對拆村并點舉措在短期內不能欣然接受。在拆村并點過程中，會因為各種原因而受到來自村民方面的阻力，如由于新建房屋面積小于現(xiàn)有住房占地面積造成村民不愿聚集建房；由于外出勞作距離遠使村民不愿搬遷；由于不了解相關法律政策，甚至提出“造新房、贖舊居”，一戶享受兩處宅基地等不符合法律政策的要求等。以上舊觀念將直接制約中心村建設的順利推進。 除以上問題外，安徽也存在諸如大批農村青壯年勞動力進城務工或經商，留守人員難以勝任新農村建設的需要，建設新農村缺少強有力的主體等諸多問題。針對這些困難，安徽省相關部門認真研究本地現(xiàn)狀，既高瞻遠矚、又結合實際情況，出臺了美好鄉(xiāng)村建設文件，現(xiàn)對文件予以初步解讀。 三、解讀《關于全面推進美好鄉(xiāng)村建設的決定》 《決定》以新時期經濟社會發(fā)展的前沿理念為指導，既從全局和戰(zhàn)略角度深入考慮了城鄉(xiāng)一體化進程中的一系列根本問題，又結合安徽實際情況，創(chuàng)新方式、凸顯特色地去解決問題，是一項指引安徽新農村跨越式發(fā)展的重要綱領性文件。《決定》的前沿思想和高瞻遠矚主要體現(xiàn)在以下五個方面。 第一，以民為本，踐行生態(tài)文明理念 生態(tài)文明是人類社會繼農業(yè)文明、工業(yè)文明后進行的一次新選擇，它是一場涉及生產方式、生活方式和價值觀念的世界性革命，是不可逆轉的世界潮流，黨的十七大曾把我國今后的文明發(fā)展階段確定為生態(tài)文明階段。 《決定》中首先提出：“堅持以人為本，農民主體”、“堅持生態(tài)優(yōu)先，彰顯特色”和“堅持因地制宜，分類指導”等基本原則。這充分體現(xiàn)了這一行動以“人與自然協(xié)調發(fā)展”作為行為準則，堅持“從人本角度出發(fā)”，把以人的全面發(fā)展確定為核心理念。只有這樣，才能從根本上科學地解決土地問題、實現(xiàn)有序城鎮(zhèn)化和興業(yè)富民。 《決定》以民生為本，以農民需求為導向，緊緊圍繞農民最關心、最需要的生活質量提高、居住環(huán)境改善、健康水平提升等重大問題展開討論。 《決定》以生態(tài)文明為發(fā)展內涵，以生態(tài)文明為理念指導，通過走內涵型發(fā)展道路，去努力構建安徽農村健康有序的生態(tài)發(fā)展機制，只有這樣，才能最終實現(xiàn)經濟、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。 第二，堅持城鄉(xiāng)一體，跳出“農村”發(fā)展“農村” 農村發(fā)展問題具有復雜性、艱巨性和長期性等特點，多年經驗表明，就農村談農村、就農業(yè)談農業(yè)難以解決農村根本問題，解決農村問題要靠加速工業(yè)化，靠城鄉(xiāng)一體化，靠以工促農、以城帶鄉(xiāng)。 《決定》提出的“堅持城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)籌發(fā)展，建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和美好鄉(xiāng)村建設，加快城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋”等一系列舉措，高度展現(xiàn)了安徽城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略視野，即解決農村問題的關鍵不止在農村，必須跳出“農村”看“農村”，根據(jù)農村發(fā)展基礎不同，探索出不同的發(fā)展模式，并且同時依靠城市和農村、內部和外部的力量，共同完成農村改革發(fā)展的跨越之路。 《決定》從更高的角度看待這一問題，把“以城帶鄉(xiāng)，以工促農”作為農村發(fā)展的推動力，這一戰(zhàn)略將使安徽農村發(fā)展之路更加系統(tǒng)和可行。 第三，定位三“美”，軟硬結合，立體構建美好生活 《決定》提出：“以增加農民收入、提升農民生活品質為核心，以村莊建設、環(huán)境整治和農田整理為突破口，協(xié)調推進產業(yè)發(fā)展和社會管理，努力打造宜居宜業(yè)宜游的農民幸福生活美好家園”，總體實現(xiàn)以下目標： 生態(tài)宜居村莊美，興業(yè)富民生活美，文明和諧鄉(xiāng)風美。這三個“美”涵蓋了推進農村環(huán)境綜合整治，提高農村經濟發(fā)展水平，加快農業(yè)基礎設施、農村社會事業(yè)、農村基層組織建設等或各方面的內容，反映了省委省政府將工作立足點定位為人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，并提出了一系列具有創(chuàng)新性的新思想、新論斷和新舉措，確保創(chuàng)新發(fā)展、和諧發(fā)展，在硬件建設的基礎上，突顯軟件建設的重要性，形象生動，又切實可行。 第四，嚴控指標，改革體制，實施土地綜合整治 根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和綜合發(fā)展目標，科學制定科學完善的土地利用指標，并因地制宜地落實到每個地區(qū)每一類、每一個村莊的規(guī)劃當中，確保總體控制、有據(jù)可依。《決定》做出了全面開展農村土地綜合整治的總體部署，在指標的引導下，打出一套組合拳，確保為農業(yè)、城鎮(zhèn)、工業(yè)及其他產業(yè)的發(fā)展留足空間。同時，《決定》倡導對土地利用制度進行體制改革，積極探索出尊重農民權益又符合發(fā)展要求的市場化的創(chuàng)新性路徑。反映了安徽省委省政府既大膽創(chuàng)新，又謹慎務實，以民為本，面向未來的科學發(fā)展理念。 第五，因地制宜，分類指導，一村一案，科學推進 《決定》將“因地制宜、分類指導”作為基本原則，針對各地發(fā)展基礎、人口規(guī)模、資源稟賦、民俗文化等方面的差異，切實加強分類指導，注重因地制宜、因村施策。反映了安徽省委省政府在制定總體政策的過程中充分尊重歷史、尊重現(xiàn)實，按照科學發(fā)展觀的要求，做到因地制宜，差異化、精細化指導，避免一刀切、簡單粗暴行政，讓每個鄉(xiāng)村都延續(xù)自己的生長脈絡，在土地、產業(yè)、文化、社會心理等各個方面協(xié)調發(fā)展，讓新的鄉(xiāng)村生活真正“美好”起來。 綜上，華漢旅李亞麗院長表示，《決定》明確了美好鄉(xiāng)村建設的工作推進機制，確保通過這一重大的歷史性、戰(zhàn)略性舉措，全面帶動安徽經濟社會快速發(fā)展，為中國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展再次貢獻出安徽人的智慧，探索出載入史冊的“安徽模式”，我們拭目以待！ (責任編輯：白雪松) |
