評(píng)龍華的“就地”城市化
時(shí)間:2011-11-23 09:51來源:中國規(guī)劃網(wǎng) 作者:郭曉鳴
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龍華社區(qū)屬成都國家級(jí)經(jīng)開區(qū)新區(qū)，位于成都中心城區(qū)與龍泉驛城區(qū)的連接帶，區(qū)位、交通、基礎(chǔ)條件優(yōu)勢(shì)明顯。現(xiàn)龍華社區(qū)面積13007畝，下轄33個(gè)居民小組，有2683戶7877人。在推進(jìn)城市化過程中，龍華社區(qū)成立了全省首家農(nóng)民股份合作社，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，創(chuàng)新社區(qū)管理辦法，在實(shí)踐中探索出“農(nóng)民主體、民主決策，市場(chǎng)運(yùn)作、股份合作，政府引導(dǎo)、政策扶持”的運(yùn)行機(jī)制，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，化解“三農(nóng)”難題，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民充分就業(yè)、充分安居、充分保障和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，探索出了一條獨(dú)具特色的發(fā)展路徑。
□郭曉鳴
快速城市化背后隱藏著不可低估的矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，征地拆遷、農(nóng)民安置和居民失業(yè)等社會(huì)矛盾日漸升級(jí)，很大程度上，政府強(qiáng)制性地低價(jià)征地、高價(jià)拍地的城市化模式在新的歷史條件下日益難以為繼。其特征和弊端是：
第一，政府壟斷的城市化：城市政府壟斷了建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)。整個(gè)建設(shè)用地開發(fā)過程中，地方政府是土地交易的控制者和實(shí)施者，并以此推進(jìn)城市化的進(jìn)程。政府通過壟斷土地征收和出讓兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)獲得了巨額的土地級(jí)差收益，而農(nóng)民不僅沒有充分分享城市化帶來的好處，相反還可能在該過程中被強(qiáng)制性地剝奪其合法的土地權(quán)益，并且缺乏可持續(xù)性的就業(yè)渠道。
第二，農(nóng)民失地的城市化：放棄土地是獲取城鎮(zhèn)戶口的必要條件。農(nóng)民要獲得城鎮(zhèn)戶口成為市民就不得不放棄土地，土地?fù)Q社保、換就業(yè)、換新居等方式成為城市化的主要實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民失去土地進(jìn)入城市后，所面臨的不僅僅是居住空間的變化，更是原有社會(huì)生態(tài)的劇變；如果就業(yè)問題解決不好的話，未來收入會(huì)受到嚴(yán)重影響。
第三，農(nóng)民被動(dòng)的城市化：農(nóng)民缺失城市化的主動(dòng)權(quán)和選擇權(quán)。在傳統(tǒng)的城市化模式中，郊區(qū)是否被納入城市總體規(guī)劃，農(nóng)民本身并沒有參與和決策的權(quán)利。土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式很多情況下由政府單方面決定，政府和農(nóng)民之間往往存在較為激烈的征地拆遷矛盾，土地變性的收益分配也存在嚴(yán)重問題。
正因如此，對(duì)傳統(tǒng)城市化模式進(jìn)行反思和調(diào)整就必然地成為受到廣泛關(guān)注和重視的重大問題。龍泉驛區(qū)龍華社區(qū)的“就地”城市化道路可稱為卓有成效的創(chuàng)新性實(shí)踐。
其一，“就地”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)民以承包地、宅基地、集體資產(chǎn)及現(xiàn)金等要素入股成立農(nóng)民股份合作社，由合作社進(jìn)行土地綜合整治。通過土地整理置換，將原先分散的集體建設(shè)用地置換到經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的區(qū)域，提高土地級(jí)差，并且由農(nóng)民充分享受土地的級(jí)差收益。讓農(nóng)民在不轉(zhuǎn)移入城的前提下實(shí)現(xiàn)了居住方式的轉(zhuǎn)變，享受到城鄉(xiāng)同質(zhì)的生活條件。
其二，“就地”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)方式轉(zhuǎn)變。在龍華社區(qū)，農(nóng)民股份合作社利用農(nóng)民入股土地資源，加大招商引資力度，積極構(gòu)建農(nóng)民變市民的就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，勞動(dòng)力迅速高質(zhì)量轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)率達(dá)92%以上。同時(shí)，農(nóng)民股份合作社還成立了物管公司、置業(yè)公司、綠化公司，讓農(nóng)民在不離開家鄉(xiāng)的條件下實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)和持續(xù)穩(wěn)定增收。
其三，“就地”實(shí)現(xiàn)農(nóng)民保障方式轉(zhuǎn)變。建立新的社會(huì)保障架構(gòu)是龍華社區(qū)“就地”城市化的基礎(chǔ)性支撐，通過新的保障體系的構(gòu)建，農(nóng)民在不失去土地的情況下能夠享受到與城市居民均等的公共服務(wù)和社會(huì)福利。
毫無疑問，“龍華實(shí)踐”的“就地”城市化模式，是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，通過對(duì)城市化的基本理念、土地管理制度、投資體制等內(nèi)容的主動(dòng)創(chuàng)新，有效緩解了當(dāng)前城市化進(jìn)程中的資金不足、動(dòng)力不強(qiáng)、拆遷沖突多、“城市病”突出等諸多矛盾。更重要的是，其以農(nóng)民為主體，以充分保障農(nóng)民利益為目標(biāo)的發(fā)展取向，代表著未來新型城市化道路選擇的基本要求，具有十分重要的借鑒和推廣價(jià)值。
由此可獲得如下重要經(jīng)驗(yàn)與有益啟示：
農(nóng)民主動(dòng)城市化是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然趨勢(shì)。當(dāng)城市郊區(qū)農(nóng)民有愿望和能力自主推進(jìn)城市化時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)賦權(quán)和讓利，即將城市化的權(quán)利賦予農(nóng)民，將城市化帶來的土地變性的收益讓渡給農(nóng)民，從而根本解決城市化中的征地矛盾，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
社會(huì)資本是推動(dòng)城市化進(jìn)程的重要手段。在大多數(shù)情況下，地方政府只能通過低價(jià)征地、高價(jià)賣地的方式來進(jìn)行城市化投資。但隨著土地的緊缺以及對(duì)農(nóng)民利益和生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，這種畸形的城市化必將難以為繼。從“就地”城市化模式中卻可以看到，在城市化的首要環(huán)節(jié)即土地整理和基礎(chǔ)建設(shè)過程中就率先通過市場(chǎng)機(jī)制吸納社會(huì)資本前期投入，構(gòu)建多元化的城市化投入機(jī)制，彌補(bǔ)了政府投資能力不足的問題。
新型城市化要求對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行根本突破。從“龍華實(shí)踐”的“就地”城市化模式可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)新型城市化理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)變并落到實(shí)處時(shí)，必須對(duì)相關(guān)重要制度和政策進(jìn)行根本性突破。首先是土地管理政策的突破。打破目前對(duì)城市規(guī)劃圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，城市規(guī)劃圈內(nèi)或近郊有開發(fā)價(jià)值的農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合用途管制前提下，應(yīng)允許在不改變所有制性質(zhì)的同時(shí)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。其次是城市管理體制的突破。對(duì)于城郊地區(qū)利用集體建設(shè)用地主動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)將其納入城市管理體系，對(duì)該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營和管護(hù)。（作者系四川省社科院副院長、研究員、博士生導(dǎo)師、四川省農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)副理事長兼秘書長）中國規(guī)劃網(wǎng)成都11月23日電
(責(zé)任編輯：白雪松)
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