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——恩施州縣市新型城鎮化建設融資淺析

    黨的十八大提出，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。把城鎮化擺在更加重要的戰略地位，吹響新型城鎮化的號角。城鎮基礎設施和公共服務等方面的支出不斷增多。恩施州八縣市均為國家級貧困縣，融資成了繞不過而又必須過的“坎”。解決好了，這個“坎”便是城鎮跨越發展的臺階；解決不好，這個“坎”便是城鎮科學發展的障礙。
　  一、現實困難
   （一）底子薄。無論是從財力還是民力看，恩施州縣市的底子都非常薄弱。以宣恩縣為例（下同），2012年財政收入2.59億元，其中公共財政預算收入1.81億元。無論是從總量還是人均看，財力都很弱。2012年城鎮居民人均可支配收入為14344元，每天僅39元；農民人均純收入為4513元，每天僅12元。無論是與全國還是全省比，民力也很弱。
   （二）支出大。據專家研究，每增加一個城鎮人口會衍生出50萬元城鎮固定資產投資和1萬元消費需求。一個農村人口變為城鎮人口，新增城鎮基礎設施和公共服務投資需求在10萬元以上。宣恩縣2012年城鎮化率為27.5%，按照2020年全面建成小康社會的要求，城鎮化率每年要增加3%左右。 2012年年末全縣總人口360696人，3%就是10821人。每年僅城鎮基礎設施和公共服務方面新增投資就在10億元以上。僅新增的這一項就是全縣公共財政預算收入的五倍多。原有基礎設施維護和更新、公共服務運轉和加強也需要大量資金。況且，2012年年末宣恩縣非農業人口僅占總人口的7.13%，僅為城鎮化率的26%。按照新型城鎮化的要求，還有很大的欠帳要還。顯然，僅靠縣市自身財力是無法滿足新型城鎮化投資需求。宣恩縣2012年農民人均純收入僅為城鎮居民人均可支配收入的31%，兩者較上年的增幅分別為15.9%和14.7%。兩者的絕對值懸殊很大，而增幅差距又很小。農民要真正轉變為市民，壓力也是很大的。
   （三）融資難。一是款難貸。國家對房地產出臺系列限制措施，并嚴控投融資平臺。商業銀行受總行信貸規模、授權、問責等制度制約。恩施州縣市有的金融機構還只是營業機構，不具備法人資格，自主權很小。二是地難征。單純以地融資成本增加、難度更大。原有閑置地和收儲地所剩無幾。國有土地上房屋征收條例出臺后，評估、停產停業損失等方面的配套政策措施不完善，實際工作中難操作。征收集體土地及集體土地上房屋等相關“新政”尚未正式出臺。一方面是征地成本不斷上漲、難度日益加大，另一方面是已征土地也很難順利使用。用地前期成本日益增加。三是商難招。特定的公益屬性，加上受發展水平、管理模式和消費觀念等制約，目前在恩施州縣市投資橋梁、廣場、公汽等方面的城鎮基礎設施和公共服務，經濟效益較低。一直以來，均主要依靠政府投資，社會投資熱情不高、金額不大、領域不寬。
    二、原因所在  
    融資，表面上是資金流動，實質上是資源配置。資源配置取決于政府這只有形的手和市場這只無形的手。前者側重于國計民生，后者側重于經濟效益。哪里順著這兩只手，哪里就會形成資金流入的洼地。恩施州縣市在爭取項目、招商引資、發展產業、創新機制等方面付出了艱辛，也融到不少資金，但還不能滿足新型城鎮化的需求。
   （一）缺乏大項目拉動。項目既是城鎮建設的重要內容，又是拉動城鎮發展的重要引擎。大項目才能聚集大投入、形成大氛圍、產生大效益、促進大跨越。“鐵公機”等大項目帶動恩施州跨越發展的事實便是明證。當前，新型城鎮化建設已成百舸爭流、千帆競發之勢，不進則退、慢進亦退。僅靠修修補補、小打小敲式的小項目，很難湊效。宣恩縣2012年確定52個城鎮建設重點項目，當年完成投資過億元的一個都沒有。2013年確定41個城鎮建設重點項目，規劃投資過億元的僅9個，最大的僅6億元，計劃當年投資過億元的僅征地和高速公路連接線兩個均未達兩億元的項目。
   （二）缺乏大產業驅動。城鎮是以非農業人口為主，具有一定規模工商業的居民點。城市是非農業產業和非農業人口集聚形成的較大居民點。城因產起，無產不城，產弱城弱，產興城興。產業化是城鎮化的內在動力。城鎮化的核心是將農民變成產業工人。2013年3月,中共中央總書記習近平同出席十二屆全國人大一次會議的江蘇代表一起審議政府工作報告時指出,我們現在搞城鎮化,不能單兵突進,要協同作戰,做到工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。2012年宣恩縣規模以上工業企業27家，產值過5000萬元企業5家、產值過億元企業僅3家。農業從業人口8.44萬人，二、三產業從業人口12.97萬人（含8萬多外出務工人員），縣內城鎮就業人口僅占16.7%。全縣煙、茶、果、藥、林、畜、電、旅游、文化等產業，無論從產值、增速，還是稅收、就業來看，僅煙、電小有成效，茶、果小有名氣，但未培育出名副其實的支柱產業、產業鏈條銜接不緊、市場占有率不高、聚集帶動力不強。恩施州縣市，甚至有的鄉鎮都提出五、六個甚至是七、八個支柱產業，似有鋪天蓋地之勢，卻無頂天立地之柱，終未形成既有明月當空又有眾星閃爍的格局。
   （三）缺乏大手筆推動。任何一項工作，在實力弱、基礎差、任務重的情況下，不緊扣宏觀政策、發展趨勢和本地實際有針對性地采取超常規的舉措強力推動，就很難取得突破性進展。大手筆形成的強大推力，可以讓產業這個內在動力和項目這個外在拉力相互轉化、循環遞增，促進城鎮跨越發展。在項目提供的外部拉力和產業釋放的內在動力均明顯不足的情況下，恩施州縣市目前亦未形成強勁的推力來增拉力和強內力。一是沒有一套過硬的獎懲辦法。縣市熱鄉鎮冷、黨委政府和主管部門熱其他相關部門冷、主要領導熱一般干部冷、說時熱干時冷、迎檢熱平時冷、“花錢”熱“找錢”冷。二是沒有一套管用的融資舉措。僅僅是為了某項建設就事論事的解決問題，很少從經驗教訓上總結、從規律上探索、從總體上思考、從機制上創新和從制度上規范。國務院總理李克強2013年5月13日在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出，市場主體是社會財富的創造者，是經濟發展內生動力的源泉。現在民間投資還有很大潛力。由于有“玻璃門”、“彈簧門”的問題，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現象。要下決心進一步打開轉變政府職能這扇大門，把該放的權力放到位，激發各類市場主體發展活力和創造力。這無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的良方。
    三、對策探索
    新型城鎮化建設是必須辦好的民生工程。錢從哪里來？自身“造錢”、資源“變錢”、經營“賺錢”、機制“引錢”、向上“掙錢”、向人“借錢”、共同“出錢”、讓人“投錢”和找人“墊錢”，用活九招，定見成效。堅持誰投資誰受益、誰受益誰投資和誰積極支持誰的原則，在工作中解放思想，在落實上創新機制，著力實現投資主體多元化、融資渠道多樣化、融資辦法多種化。宣恩縣近三年累計完成城鎮建設投資12.7億元，其中市場化融資4.2億元，國家項目和本級財政投資5.1億元，一定程度上緩解了地方財力不足的壓力。
   （一）當務之急是創新機制，拓展融資渠道     融資建設，實現城鎮大變是全國各地的普遍做法。要變“不給錢不辦事，給多少錢辦多少事，有多少錢做多少事”為“要做多少事就找多少錢”，“花別人的錢，圓自己的夢”。綜合運用城鎮資源及相關經濟要素，形成政府引導、社會參與、市場運作的融資格局。著力創新責任、工作、激勵、扶持、保障等機制，解決渠道不多、渠道不暢的問題。在爭取國家投資的同時吸引社會資金、激活民間資本。國務院參事室特約研究員、中國民（私）營經濟研究會會長保育鈞指出，城鎮化的投資主體是民營企業和民間資本，政府要有膽量和氣度把他們組織起來。
    1、緊扣政策，著眼全局，力爭上級投資。既要爭取投資項目，又要爭取投資政策。武陵山少數民族經濟社會發展試驗區、龍鳳經濟協作示范區、龍鳳鎮全國扶貧綜合改革試驗區等都是恩施州成功爭取重大投資項目和投資政策的杰作。
    一是要加強調研，科學謀劃項目。前提是要吃透上下情，關鍵是要找準結合點，重點是要謀劃好項目。既要站在上級的高度來鳥瞰本區域應該且能夠做什么，又要從本區域的角度來仰視上級應該且能夠提供哪些支持。同時還要站在與相鄰區域聯合、多個部門聯手、多個行業聯動后的寬度來調研，再把成熟的想法變成具體的項目，然后進行可行性論證和精雕細刻，著力謀劃一批在一定區域或相關行業起支撐作用、有重大影響的重特大項目和投資政策。
    二是要完善制度，有效爭取項目。在組建專班、信息收集、工作聯系、區域聯動、部門聯合、材料報送、跟蹤銜接、獎優罰劣等方面要建立健全并不斷完善機制和制度，促進規范化、形成制度化、不斷科學化。
    2、強化優勢，彌補短板，加強招商引資。在市場經濟時期，投資者重點關注的是獨特的投資機會、和諧的投資環境、可觀的投資效益。要堅持揚長補短、興利除弊。強化資源、文化、生態、成本、服務、潛力等方面的優勢，彌補信貸、區位等方面的短板，洞察投資者“頭痛”的問題，掌握投資者“感冒”的事情，想其所想、投其所好、給其所需。既要全面出擊，更要重點突出，有的放矢招大商引巨資。
    一是健全城鎮融資平臺。既要敢于又要善于為新型城鎮化建設舉債經營。青島連近海的海面都拿來融資。充分發揮城投公司的作用。探索建立銀企互信工作機制，增強銀企溝通實效。探索建立城鎮基礎設施及公共服務項目信用擔保、“三農”資產變現和流轉等方面的融資平臺。江蘇港閘區以銀行為平臺，采取“多對一”的方式，市民通過銀行將資金投向城市基礎設施建設，個人委托資金起點金額1萬元，期限3年，扣除營業稅后年利率仍比同檔存款利率高，短短一月內籌集到4億元資金。
    二是拓展城鎮融資模式。推行BT 、BOT、BOO、BOOT等模式。江蘇南通市按誰投資、誰建設、誰運營的模式引資17億元，建成占地600畝的體育中心，還連附近900畝范圍內的基礎設施也建設好了。政府融到了基礎設施建設資金，又解決了體育中心公共服務支出。
    三是謀劃城鎮融資項目。項目是招商引資的生命線，沒有項目招商引資就無從談起。大項目才能招大商，好項目才會好招商。首先是要科學規劃。事實證明，一個定位精準、特色鮮明的城鎮規劃，才有利于謀劃出魅力十足的融資項目。紅線、綠線、藍線、紫線、黃線一旦確定，就不能隨意更改或多次更改。必須強化規劃引領，不搞“長官設計”，防止“城鎮敗筆”；要有長遠思維，不搞“見子打子”，防止“掛一漏萬”。規劃不科學或執行不嚴，甚至為了個別項目融資而隨意修改規劃，都會影響整個城鎮基礎設施和公共服務項目融資。宣恩縣堅持把貢水河打造成宣恩名片和縣城客廳的理念，科學規劃并嚴格執行。招商引資1億多元建成集音樂跑泉、民族風情街和文化墻于一體的貢水之濱一期工程。不要拘泥于行政區劃，要以鄉場為圓心，以產業帶為軸線，在相鄰村、鄉鎮、縣市之間科學規劃農村新型社區或城鎮，可以起到整合資源、產生規模效益和順應、集聚并增加人流、物流、信息流、資金流的作用。恩施州很多鄉場在改土歸流之前就已形成，足有數百年的歷史。時間證明，無論是從經濟還是文化上來看，鄉場在其所在的特定區域所具有的功能和地位是其他地方難以替代甚至是無法取代的，理應是農村新型社區甚至是城鎮的理想之地。宣恩縣284個村（居）委會，平均每個村（居）僅1270人，還有不少500人以下的村。以行政村來規劃農村新型社區根本不現實。其次是要舍得讓利。拿出一定比例的城鎮建設項目直接產生的縣市級可用財力，獎勵鄉鎮政府和投資人在本縣市滾動發展。精心策劃、科學運作，對冠名權、廣告權、特許經營權等城鎮無形資產的變現重在加快進度和提高效益。黑龍江海倫市采取供熱權轉讓的辦法，招商引資2170萬元，興建供熱能力達45萬平方米的供熱廠，企業經營3年收回投資后，該市僅以130萬元收回供熱廠。再次是要科學經營。為項目找賣點、為企業指財路。能用市場的辦法解決問題的盡力用市場的辦法解決。安徽靈壁縣的奇石公園內一個個市場價值300多萬元的園林石，政府不投一分錢，而且還要收20%管理費，政府只是提供地點讓企業展示，景觀是社會的，石頭是企業的，實現了雙贏。其城市綠化帶同樣采取市場化運作辦法，樹的產權是個人的，綠是大家的，效果是全社會的。廣州市政府引進公司投資將17.5萬盞路燈進行節能改造，保持原來的電費不變，將節能節約的電費作為對企業的回報。政府沒多花一分錢，既讓城市夜晚變得更亮，又實現了節能減排目標。第四是要合理打捆。將效益很高、前景很好、處于“賣方市場”的項目或水、電、路等國家投資項目與城鎮基礎設施或公共服務項目打捆。整合農田水利基礎設施建設、小流域治理、土地治理等資金，支持相關投資主體投資城鎮基礎設施和公共服務領域。宣恩縣將民族文化廣場這個基礎設施項目與地下商城這個商業開發項目打捆，引資8000萬元，實現了政府零投入和政企雙豐收。
    3、激勵引導，扶持促進，激活民間資本。國際公認的正常存貸比和我國對存貸比的監管標準均是75%。恩施州2012年末金融機構人民幣存款余額680.52億元，貸款余額370.91億元，存貸比為54.5%；宣恩縣2012年末存款余額42.69億元，貸款余額14.98億元，存貸比僅為35%。這說明大有潛力可挖。在用活現有政策的同時，堅持非禁即可的理念，找準支點，制定政策，充分發揮政策的杠桿作用和財政資金的撬動引領功能。
    一是健全激勵補助機制。對農民到農村新型社區或城鎮購房、修房的，按高于新農村建設、危舊房改造、特色民居建設和扶貧搬遷等補助標準補助。對其經商創業優先提供財政貼息貸款。對農民到農村新型社區或城鎮購房、修房的，根據其直接產生的縣市級可用財力，給予一定比例的獎勵，支持其交納醫保和社保等。鼓勵在農村新型社區或城鎮興辦產業園、創業園、觀光園等。支持企業投資農村新型社區或城鎮基礎設施與公共服務項目和為本地員工修建福利房、經濟適用房、廉租房或公租房。宣恩縣萬寨鄉引資7500萬元，建設集貢茶批發市場、商業步行街、休閑廣場、農貿市場于一體的貢茶苑。
    二是引導林地耕地流轉。農村居民整戶或部分家庭成員在城鎮落戶的，保留承包期內的土地承包經營權和林權。鼓勵整戶家庭成員進城鎮落戶的農業轉移人口退出承包土地和山林等，交村民委員會統一經營和管理，由村集體適當補償。將農村“五保戶”和承包戶退出承包的山林、耕地和宅基地等“統”起來，通過流轉“并”在一起，不再簡單承包到戶，以調劑、交換等形式支持農村新型社區建設，或用于支持專業大戶、龍頭企業規模經營。新的承包戶可以享受與承包地和山林相對應的各類補貼。
    三是促進資產權力變現。以龍頭企業、村級集體經濟組織、專業合作社、股份合作社、家庭農場等為平臺，建立農民進城鎮時以農村資產、土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權、退耕返林補助、生態林補助等流轉、投資、入股、變現、換社保、貸款創業、按揭購房等機制。
   （二）長久之計是促進就業，充實群眾錢包  
    就業是民生之本。就業才能讓農民搬得進、穩得住、能致富。2008年國際金融危機爆發后，東部沿海地區大量工廠停業，造成大量農民工回鄉。沒有與城鎮化相適應的穩定就業機會，即使通過戶籍制度改革將農民工留在城鎮，也可能會因失業而形成城鎮中的貧民窟，顯然與新型城鎮化發展初衷相背。
    1、強培訓，解決技能之弱。緊扣企業所需、產業所缺、群眾所盼，整合就業再就業、陽光工程、雨露培訓和移民培訓等資源，采取點單式培訓等方式，著力提高培訓的針對性和實用性。
    2、重扶持，解決燃眉之急。從崗位、子女上學、醫保、合同、工資、維權等方面解決農民到城鎮就業的實際困難。對新招用農業轉移人口達到企業現有在職職工總數50%以上，并與其簽訂5年以上勞動合同的勞動密集型企業，可以申請不超過100萬元的貸款，并給予財政貼息。
    3、優服務，解決后顧之憂。從社保、戶籍等方面解決農民進城鎮的遠慮。參加城鎮企業職工基本養老保險的農村轉戶進城居民，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年，按月領取基本養老金。達到法定退休時累計繳費不足15年的，可繳費至15年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國家規定享受相應的養老保險待遇。讓達到一定就業年限、有較穩定的就業崗位和住處的農民轉為城鎮居民。
   （三）治本之策是夯實產業，做大財政蛋糕
    夯實產業，民富縣（市）強，才能實現“四化”同步發展、良性互動。2013年3月，李克強總理到江蘇、上海考察時指出，城鎮化要有產業作支撐，實現產城結合。
    1、做強主導產業。選準主導產業，遵循二八定律，調集各級主要領導用主要精力、人力、物力、財力抓主導產業。江蘇連云港市制定了十五主導產業 “一縣一業”發展規劃。遼寧營口市制定了加快一縣一業主導產業發展的意見。恩施州縣市的主導產業也不宜過多。否則，容易出現“撒胡椒面”的情況，難以培育出支撐新型城鎮化的“中流砥柱”。
    2、扶持重點企業。擇優扶強、抓大帶小。圍繞主導產業扶持重點企業。著力“撥亮一盞燈”，力求“照亮一大片”。重點支持產值大、納稅多、增速快、提供就業崗位多、帶動輻射能力強的企業。對一味依賴政府的企業和扶不起的“阿斗”果斷“斷奶”。“抓大”重點是抓動力機制的生成和核心競爭力的形成，而不是越俎代皰去在本應由企業自身努力的事情上耗神費力。“帶小”是創造環境帶領和帶動小主體大發展。
    3、支持群眾創業。創業是就業之源、發展之基、崛起之寶。出臺鼓勵支持能人創辦、專家參辦、返鄉興辦、干部協辦等方面的創業政策。以財政貼息、信用擔保等方式，從項目篩選、資金籌集、技術更新、科學管理和市場開拓等方面為創業者給予實實在在的幫助。
    總之，沒有錢，新型城鎮化建設便是無米之炊。恩施州縣市必須創新機制、多措并舉、多管齊下，抓項目增拉力、興產業長實力、出硬招添推力，突破融資瓶頸，才能完成新型城鎮化建設的偉大使命。