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——以北京市城市生活垃圾治理為例
近年來(lái)，全國(guó)各地有關(guān)“垃圾圍城”或者因垃圾處理建設(shè)項(xiàng)目選址、處理工藝選型等原因引發(fā)的群體性事件不時(shí)見(jiàn)諸媒體。北京市似乎情況要“好一些”。但是，回顧承辦奧運(yùn)會(huì)的2008年前后，海淀區(qū)六里屯、朝陽(yáng)區(qū)高安屯和后來(lái)昌平區(qū)的阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場(chǎng)，都先后出現(xiàn)過(guò)附近居民一度強(qiáng)烈反應(yīng)和各種形式的抵制活動(dòng)。這幾年顯得“消停”，或許是三大原因起了作用：一是政府大舉投資，遠(yuǎn)距離建設(shè)大型垃圾處理項(xiàng)目，如門頭溝的魯家山垃圾焚燒廠日處理3000噸；海淀區(qū)的大工村垃圾焚燒廠日處理1800噸。二是一些大型垃圾焚燒廠，如朝陽(yáng)區(qū)的高安屯，在垃圾處理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的技術(shù)指標(biāo)并未完全公開(kāi)，除了硫化物、氮氧化物、粉塵之外，業(yè)內(nèi)人士莫衷一是、公眾談虎色變的二惡英排放，如何監(jiān)測(cè)、如何發(fā)布，并未規(guī)范和透明，只是幸而沒(méi)人一追到底而已。三是現(xiàn)有垃圾填埋場(chǎng)地下水質(zhì)污染狀況究竟怎么樣，對(duì)今后北京市環(huán)境生態(tài)將產(chǎn)生哪些潛在影響，也未見(jiàn)公開(kāi)發(fā)布和討論。遠(yuǎn)距離建項(xiàng)目，避免了因“鄰避效應(yīng)”導(dǎo)致的周邊居民抵制；信息披露不充分，更避免了公眾因疑慮與恐懼而騷動(dòng)。但是，隨著人口的不斷集聚、城區(qū)建設(shè)的擴(kuò)展，更由于環(huán)境生態(tài)知識(shí)的普及和人們對(duì)生存質(zhì)量要求的提高，北京市在城市垃圾治理上存在的問(wèn)題，并沒(méi)有已然解決，只是有的被隱含、有的被延遲了而已。 垃圾治理日益考驗(yàn)城市規(guī)劃建設(shè)和管理能力 我國(guó)城市化正在快速推進(jìn)，全國(guó)7億多人在城市生活。“城市病”問(wèn)題越來(lái)越突出：除了諸如住房、就業(yè)壓力之外，道路擁堵、空氣污染、垃圾圍城等問(wèn)題也考驗(yàn)著城市管理者。因此，時(shí)隔37年之后的2015年12月，中央召開(kāi)城市工作會(huì)議，將我國(guó)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理問(wèn)題提到重中之重的地位。 2014年，全國(guó)244個(gè)大中城市生活垃圾產(chǎn)生量16816．1萬(wàn)噸。其中，城市生活垃圾產(chǎn)生量居前10位城市產(chǎn)生的城市生活垃圾總量為4818．1萬(wàn)噸，占全部發(fā)布城市產(chǎn)生垃圾總量的28．7％。 2014年全國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)生量最大的是上海市，產(chǎn)生量為742．7萬(wàn)噸。北京居第二位，為733．8萬(wàn)噸，平均每天超過(guò)2萬(wàn)噸。這還不包括由多達(dá)15萬(wàn)人的外來(lái)拾荒者撿拾的金屬、塑料等可利用包裝物。 衡量城市垃圾處理水平，可以從人均垃圾日清運(yùn)量來(lái)反映。2012年，全國(guó)城市人均生活垃圾日清運(yùn)量為1．12千克，其中杭州、深圳、廈門人均生活垃圾日清運(yùn)量高于平均水平，分別為1．75千克、1．27千克和1．21千克，北京并未在列。 現(xiàn)有衛(wèi)生填埋場(chǎng)和焚燒廠，但由于有關(guān)廢水、廢氣等污染物排放達(dá)標(biāo)信息公布缺乏規(guī)范和法治化，垃圾處理設(shè)施排放是否連續(xù)達(dá)標(biāo)、滲濾液排放是否超標(biāo)，也缺乏公開(kāi)透明的數(shù)據(jù)。 就存量來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)30多年來(lái)的工業(yè)化和城市化，中國(guó)城市生活垃圾累積堆存量已達(dá)70億噸，占地約80多萬(wàn)畝，近年來(lái)又以平均每年4．8％的速度持續(xù)增長(zhǎng)。全國(guó)600多座城市，除縣城外，有三分之二的大中城市陷入垃圾包圍，且有四分之一的城市已沒(méi)有合適場(chǎng)所堆放垃圾。北京也不例外，隨著人口的快速增加，2010年以前，北京市90％以上的生活垃圾通過(guò)衛(wèi)生填埋方式進(jìn)行處理，每年要消耗掉500畝土地。不僅如此，北京的垃圾填埋場(chǎng)也在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，控制來(lái)自垃圾污染的難度加大。若按每年8％的生活垃圾產(chǎn)量增長(zhǎng)速度，全市現(xiàn)有垃圾填埋場(chǎng)很快將關(guān)閉，面臨垃圾圍城的困境。 城市干凈與否，不只體現(xiàn)一個(gè)城市的外在風(fēng)貌。深入思考，一件垃圾從出現(xiàn)（丟棄）到收集再到處理的周期，以及圍繞垃圾處理可能引發(fā)的一系列后續(xù)影響，既反映市民的素質(zhì)，也反映城市的管理水平。就城市垃圾治理來(lái)說(shuō)，越來(lái)越有理由認(rèn)為，它集中反映了一個(gè)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的水平。 城市垃圾，即 “城市固體廢棄物”，包括：城市居民日常生活丟棄的家庭生活垃圾（有機(jī)物、無(wú)機(jī)物、危險(xiǎn)品如干電池以及熒光燈管等、廚余和餐廚垃圾）、環(huán)衛(wèi)部門道路清掃物（綠色植物殘骸如草坪除草、樹(shù)木剪枝、落葉、紙品、塑料制品和塵土等）、建筑垃圾、電子垃圾、科研與醫(yī)療等危險(xiǎn)垃圾以及公共場(chǎng)所的其它垃圾。其中量大面廣、常常引發(fā)群體性事件的，就是城市居民的家庭生活垃圾。 所謂城市垃圾治理，包括垃圾收取、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)所涉及的技術(shù)工藝選擇和運(yùn)營(yíng)管理模式。僅就處理技術(shù)流程來(lái)說(shuō)，包括撿拾、收購(gòu)、分選、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)運(yùn)、銷售、加工、成品市場(chǎng)、檢測(cè)、管理、總規(guī)模控制等。投放、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理則是四個(gè)核心環(huán)節(jié)。 就成分來(lái)說(shuō)，城市生活垃圾包括餐廚垃圾、污泥糞便在內(nèi)，無(wú)非是生物質(zhì)（可以轉(zhuǎn)化為能源或肥料）、水、金屬以及無(wú)機(jī)固體物（可以加工為建材）。在這方面，開(kāi)發(fā)的新工藝、新技術(shù)，不需要多高難的科學(xué)研究，也沒(méi)有多高深的技術(shù)，無(wú)非是通過(guò)怎樣的處理模式來(lái)處理，包括體制機(jī)制以及這種體制機(jī)制下所決定的資金投入、技術(shù)選型和運(yùn)營(yíng)管理體系。在國(guó)外，政府對(duì)垃圾事業(yè)的投入，垃圾減量化占1／3，管理占1／3，末端處理占1／3，而垃圾管理對(duì)減量化有直接的促進(jìn)作用，即2／3的投入用于減量。但在我國(guó)，政府對(duì)垃圾95％的投資用于末端治理，減量化和通過(guò)分類可以實(shí)現(xiàn)的資源化，需要精細(xì)和高效率的政府監(jiān)管，投入嚴(yán)重不足，普遍受到忽視。垃圾分類投放，北京、上海等地實(shí)行了15年左右，但至今效果不明顯。2010年北京、上海兩地再次推行垃圾分類處理，北京市于2013年大規(guī)模增加垃圾分類減量試點(diǎn)小區(qū)，并分別提出了45％的小區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類達(dá)標(biāo)和垃圾每年減量5％的目標(biāo)，至今并未實(shí)現(xiàn)。2013年，垃圾分類項(xiàng)目已逐步深入至中小型城市。但在實(shí)際操作中，因各地公眾參與、政府機(jī)制、財(cái)政投入等問(wèn)題，前景尚不明朗。 城市垃圾處理的主要模式及其問(wèn)題 說(shuō)起垃圾，從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究的有個(gè)說(shuō)法：“世界上本沒(méi)有垃圾，只有放錯(cuò)了地方的資源”。比如說(shuō)垃圾中的廢棄有色金屬，全國(guó)每年超過(guò)2億噸，通過(guò)回收和再生技術(shù)，相當(dāng)于開(kāi)發(fā)一座儲(chǔ)備優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的“城市礦山”。有數(shù)據(jù)表明，平均1噸電腦及部件耗用約0．9kg黃金、270kg塑料、128．7kg銅、1kg鐵、58．5kg鉛、39．6kg錫、36kg鎳、19．8kg銻，還有鈀、鉑等其他貴重金屬；一噸手機(jī)廢電池可提取0．2kg黃金，相當(dāng)于100噸普通金礦石提取量；一噸廢棄線路板可提取1磅黃金、286磅銅、44磅錫，價(jià)值6000美元。 從生態(tài)效益看，據(jù)測(cè)算，用礦石煉鋼，能耗為1．11噸標(biāo)煤／噸；而用廢鋼煉鋼，能耗僅0．2噸標(biāo)煤／噸，減少空氣污染88％，減少水質(zhì)污染76％。北京每天扔掉的廢紙達(dá)1500噸，如果將這些廢紙回收利用，將產(chǎn)生1200噸新紙張，按照現(xiàn)有技術(shù)，回收利用一噸廢紙可再造800公斤好紙，挽救17棵大樹(shù)、節(jié)省3立方米的垃圾填埋場(chǎng)空間、少用純堿240公斤、降低造紙的污染排放75％、節(jié)約造紙能源消耗40％至50％。 垃圾如果能實(shí)現(xiàn)資源化回收，有著可觀的經(jīng)濟(jì)回報(bào)、資源效益和生態(tài)效益都很明顯。僅經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)就足以吸引社會(huì)資本涌入，并激勵(lì)相關(guān)新技術(shù)、新工藝和新運(yùn)營(yíng)模式的開(kāi)發(fā)。這樣，垃圾就可能由城市政府和居民的負(fù)擔(dān)變成資源，垃圾處理行業(yè)就可能成為能帶來(lái)GDP、就業(yè)和稅收的資源開(kāi)發(fā)行業(yè)，從而更具有可持續(xù)性。但這就要求城市垃圾實(shí)現(xiàn)分類投放、分類收運(yùn)、分類處理，而像北京市目前的垃圾治理，從分類投放到末端處理，規(guī)劃上和管理上以及技術(shù)工藝選擇上，都需要進(jìn)行重大調(diào)整。 現(xiàn)實(shí)中，對(duì)城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，各地決策者主要考慮的因素依次為如下五個(gè)：第一，擁有快速、大規(guī)模無(wú)害化能力；第二，市民支持程度，避免周邊居民的強(qiáng)烈抵制；第三，處理經(jīng)費(fèi)城市財(cái)政負(fù)擔(dān)得起；第四，避免占用過(guò)多的土地；第五，處理項(xiàng)目不能有后續(xù)的環(huán)境生態(tài)隱患。現(xiàn)實(shí)中，往往前三項(xiàng)的權(quán)重比較大，緊急時(shí)期，決策者甚至連經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)也放在一邊，主要考慮實(shí)現(xiàn)前兩項(xiàng)目標(biāo)。至于第四和第五項(xiàng)，則要求城市決策者有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光和全局性的擔(dān)當(dāng)。 多年來(lái)，北京市與我國(guó)多數(shù)大城市一樣，對(duì)生活垃圾的處理，主要集中在兩種技術(shù)工藝上選擇：一是集中衛(wèi)生填埋；二是集中焚燒發(fā)電。下表是不同處理方式下經(jīng)濟(jì)技術(shù)效果的對(duì)比情況。 從中可見(jiàn)，由于城市管理者首先需要解決城市垃圾快速、大規(guī)模的無(wú)害化效果，各地總是不約而同地投資大型垃圾處理設(shè)施。至于是選擇集中式衛(wèi)生填埋，還是集中式焚燒發(fā)電，則由如下因素所決定：1．城市地價(jià)。一個(gè)城市如果擁有較大的低價(jià)土地，如遠(yuǎn)離城區(qū)的廢舊礦井、工地或荒灘，就容易選擇。2．投資和技術(shù)門檻。如果不高，則該城市就可能選擇建設(shè)大型集中式垃圾填埋場(chǎng)，反正原有承擔(dān)處理任務(wù)的隊(duì)伍也勝任；如果考慮未來(lái)空間有限而垃圾產(chǎn)生無(wú)限，城市又有實(shí)力投資，則選建垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。3．居民反應(yīng)。尤其是處理設(shè)施周邊的居民收入水平和綜合素質(zhì)，以及他們的行動(dòng)能力，往往極大地影響了垃圾處理設(shè)施的選址。集中填埋的反對(duì)者主要是周邊或垃圾運(yùn)輸沿線居民；焚燒發(fā)電的反對(duì)者不僅有周邊居民，還可能有對(duì)二惡英危害敏感的專業(yè)人士或社會(huì)組織。
對(duì)于北京市來(lái)說(shuō)，首先，西部和北部因?yàn)閷儆诔鞘猩鷳B(tài)涵養(yǎng)區(qū)，再也容不下大型垃圾處理項(xiàng)目落地。其次，選擇集中填埋技術(shù)工藝已經(jīng)不可能了。因?yàn)榧词共豢紤]現(xiàn)有填埋場(chǎng)對(duì)地下水的污染隱患，也不考慮關(guān)閉后持續(xù)修復(fù)的投入，僅寸土寸金的首都土地資源再也耗不起了。再次，若建設(shè)焚燒發(fā)電項(xiàng)目，只能在遠(yuǎn)離人口聚居的山區(qū)進(jìn)行，但是無(wú)論是魯家山還是大工村，周邊都有如潭柘寺、妙峰山、鷲峰、鳳凰嶺等風(fēng)景名勝區(qū)，有的甚至是國(guó)家級(jí)森林公園。大型垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的排放風(fēng)險(xiǎn)，尤其是二惡英危害，遲早是引起社會(huì)議論的誘因。（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部） |
