觀(guān)調(diào)控政策與城市規(guī)劃_中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)——全球?qū)I(yè)性中文規(guī)劃門(mén)戶(hù)

2004年7月14日上午，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)組織的“宏觀(guān)調(diào)控政策與城市規(guī)劃”自由論壇在中規(guī)大廈1010會(huì)議室召開(kāi)，會(huì)議針對(duì)目前宏觀(guān)調(diào)控政策的背景和目的以及城市規(guī)劃與宏觀(guān)調(diào)控的關(guān)系展開(kāi)討論，并就此提出了若干建議。論壇由王靜霞副理事長(zhǎng)主持。

與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，本次宏觀(guān)調(diào)控運(yùn)用了金融、土地以及行政等多種手段，主要是為了解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1、是針對(duì)高投入帶來(lái)的局部經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的問(wèn)題

2003年固定資產(chǎn)增長(zhǎng)接近27~30％左右，個(gè)別行業(yè)增長(zhǎng)更快。很多行業(yè)生產(chǎn)能力的過(guò)剩非常驚人，比如到2005年鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩的能力將達(dá)到6000萬(wàn)噸；電解鋁將過(guò)剩400萬(wàn)噸，實(shí)際需要量才600萬(wàn)噸，超過(guò)80％左右；水泥過(guò)剩1億噸。假如不控制的話(huà)，過(guò)1－2年就會(huì)大面積地產(chǎn)生通貨緊縮，生產(chǎn)設(shè)備都將擱置。這輪宏觀(guān)調(diào)控不是針對(duì)總需求的過(guò)熱，而是針對(duì)局部過(guò)熱，是一個(gè)行業(yè)和結(jié)構(gòu)性的調(diào)控。

2、是針對(duì)高能耗帶來(lái)的不可持續(xù)的發(fā)展的問(wèn)題

一方面我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了以高能耗為主的重工業(yè)發(fā)展期；另外一方面我們國(guó)家屬于粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。我們的電解鋁生產(chǎn)成本比世界平均水平高20－30％；不少重要礦產(chǎn)資源的人均儲(chǔ)藏量還不到世界平均水平的10％；2003年我們國(guó)家GDP增長(zhǎng)占世界3％，但是消耗的煤占了世界的40％，二氧化硫排放是全世界首位。也有資料說(shuō)中國(guó)現(xiàn)在每創(chuàng)造1萬(wàn)元的GDP，消耗的能量是美國(guó)的5倍，德國(guó)的3倍，日本的6倍。假如不從根本上改變不合理的增長(zhǎng)方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就將難以持續(xù)。

3、針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題

擔(dān)心房地產(chǎn)過(guò)熱，主要是擔(dān)心整個(gè)宏觀(guān)金融的風(fēng)險(xiǎn)。去年121出臺(tái)目的是要控制房地產(chǎn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槲覀儑?guó)家的金融體制很脆弱，但金融又是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題。

4、針對(duì)社會(huì)安定的問(wèn)題

三農(nóng)問(wèn)題本來(lái)就是中國(guó)改革最艱巨的任務(wù)，關(guān)系到社會(huì)安定的大局。投資建設(shè)帶來(lái)的征地拆遷問(wèn)題，又侵害了農(nóng)民的利益，加劇了三農(nóng)問(wèn)題的惡化。上訪(fǎng)事件和惡性事件不斷出現(xiàn)，危害了社會(huì)的安定局面。

但是，宏觀(guān)調(diào)控手段只是針對(duì)現(xiàn)象而非本質(zhì)，只能暫時(shí)性地緩解問(wèn)題，如果沒(méi)有后續(xù)措施，反彈是不可避免的。因此專(zhuān)家們建議應(yīng)從根本上采取對(duì)策：

1、政府職能轉(zhuǎn)變

政府要從管理型向責(zé)任型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這次經(jīng)濟(jì)過(guò)熱主要的推動(dòng)力不是市場(chǎng)，而是政府。企業(yè)和民間資本的投資還是相當(dāng)理性的。政府主要是由于政績(jī)考核機(jī)制存在缺陷，政府既不是市場(chǎng)的主體，又不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)失敗的責(zé)任。

2、各級(jí)政府職能分工

國(guó)家、省市要對(duì)城市區(qū)域問(wèn)題的把握有適當(dāng)?shù)姆止ぁ３青l(xiāng)一體化，五個(gè)統(tǒng)籌，國(guó)家利益，軍港、交通要道，代表國(guó)家申辦冬奧會(huì)等涉及到國(guó)家公共安全和公共利益的事兒必須中央控制；脆弱資源的保護(hù)、水資源的保護(hù)、公共交通的安全，城市之間的事兒省里面應(yīng)該調(diào)控；剩下的就交給城市。我們國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和任何國(guó)家都不同，在保證國(guó)家和區(qū)域大的利益前提基礎(chǔ)上應(yīng)該給地方政府一些自主權(quán)。

3、稅制改革

1992年分稅制以后，實(shí)際把大部分的資源集中到中央了，越往下級(jí)的政府越難過(guò)，縣以下的政府根本很難生存。城市的30－70％的財(cái)政收入來(lái)源于土地，政府主要靠不斷地賣(mài)地來(lái)生存。必須通過(guò)稅制改革（如開(kāi)征物業(yè)稅）使城市政府有穩(wěn)定的持續(xù)的財(cái)政來(lái)源，才能保證政府職能的順利實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，城市規(guī)劃本身就是宏觀(guān)調(diào)控的手段之一。本次宏觀(guān)調(diào)控對(duì)城市規(guī)劃的影響是深遠(yuǎn)的，規(guī)劃應(yīng)積極采取措施順應(yīng)宏觀(guān)調(diào)控：

1、規(guī)劃工作重點(diǎn)可能要轉(zhuǎn)向舊城的更新和內(nèi)部的消化盤(pán)整

宏觀(guān)調(diào)控之后大規(guī)模的開(kāi)發(fā)受到約束，規(guī)劃工作的重點(diǎn)可能要逐步由注重外延擴(kuò)展新區(qū)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向舊城的更新和內(nèi)部的消化盤(pán)整。轉(zhuǎn)移到內(nèi)部消化盤(pán)整以后牽扯的問(wèn)題就更加復(fù)雜敏感，舊城改造和歷史拆遷都是比較敏感的。規(guī)劃要加強(qiáng)這方面的研究。

2、促使城市規(guī)劃從過(guò)去對(duì)物的增長(zhǎng)關(guān)注轉(zhuǎn)變成對(duì)人的關(guān)注

強(qiáng)調(diào)物的增長(zhǎng)是后發(fā)展國(guó)家都面臨的通病，可持續(xù)發(fā)展一方面是口號(hào)，另外一方面我們對(duì)發(fā)展又缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，往往把數(shù)量的增加作為發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。這種政績(jī)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的政績(jī)工程是中國(guó)最大的腐敗和浪費(fèi)。

這就要求我們從人的發(fā)展角度對(duì)城市規(guī)劃本身的內(nèi)容，包括體系進(jìn)行反思。目前對(duì)于符合城市發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)國(guó)情和地方市情的城市建設(shè)科學(xué)研究，也就是歸屬行為的研究是非常少的，“以人為本”往往只是一句口號(hào)。

3、加強(qiáng)中國(guó)國(guó)情下的務(wù)實(shí)規(guī)劃

我們現(xiàn)在研究中國(guó)城市的問(wèn)題，基本上都是套用國(guó)外的方式，但是我們的國(guó)情卻大相徑庭。我們的城市是城鄉(xiāng)合治的，西方的城市是獨(dú)立的；我們的城市歷來(lái)是富人的城市，西方的城市本身一開(kāi)始就是窮人的城市；我們傳統(tǒng)的城市中心是空的，西方的城市中心是密集的。我們應(yīng)該加強(qiáng)研究中國(guó)城市特色。

因?yàn)闆](méi)有研究中國(guó)的問(wèn)題，所以我們的城市空間結(jié)構(gòu)所有的都類(lèi)似。舉一個(gè)例子，交通出行結(jié)構(gòu)各個(gè)城市可能都不一樣，比如北京的出行40－50％是靠小汽車(chē)出行，40％靠公共交通，上海70％靠公共交通，實(shí)際上出行結(jié)構(gòu)不一樣，帶來(lái)的交通結(jié)構(gòu)應(yīng)該是完全不一樣的，現(xiàn)在我們完全是一個(gè)模式。

注重規(guī)劃跟土地使用的權(quán)利關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的尊重。土地使用不是物體的交換，而是權(quán)利的交換。任何一個(gè)土地使用的改變都是權(quán)利改變。

4、完善規(guī)劃制度本身的建設(shè)

城市規(guī)劃是和社會(huì)整體結(jié)構(gòu)密切相關(guān)的，新《規(guī)劃法》首先是行業(yè)法，應(yīng)該首先明確城市規(guī)劃系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

完善制度建設(shè)里面的標(biāo)準(zhǔn)重建。現(xiàn)在能夠最后落實(shí)到土地的就是一個(gè)用地標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不能適應(yīng)專(zhuān)業(yè)化城市發(fā)展的需要。必須在更高的層面上協(xié)調(diào)宏觀(guān)的問(wèn)題，做好區(qū)域統(tǒng)籌，然后再具體分工，走專(zhuān)業(yè)化發(fā)展的道路。

完善制度建設(shè)的實(shí)施機(jī)制。建立規(guī)劃領(lǐng)域聽(tīng)證制度，加強(qiáng)規(guī)劃的公眾參與；建立不同規(guī)劃主體的分工責(zé)任權(quán)利和責(zé)任追究制度，要明確城市發(fā)展中的問(wèn)題不等同于城市規(guī)劃問(wèn)題，城市規(guī)劃問(wèn)題不等同于城市規(guī)劃的管理問(wèn)題，城市規(guī)劃管理的問(wèn)題不等同于規(guī)劃局工作的業(yè)績(jī)。

在法制體制下進(jìn)行宏觀(guān)規(guī)劃管理，我們應(yīng)該逐漸走向法制的社會(huì)，一方面是國(guó)家要依法行政，再一個(gè)各地政府也要研究地方立法規(guī)范地方行為。

　　(責(zé)任編輯：瑋鋒)