何克非 傅立德

　　摘要：保障公共安全是城市規劃的重要任務和主要內容。為了有效防災減災，必須研究災害與城市的相互關系，了解和掌握城市災害的成因、類型、特點及發展趨勢。城市規劃要根據城市災害的致災因素和產生先后的不同特點，合理采取相應的“避災、防災、減災”措施和“測、報、防、抗、救、援”手段，盡最大能力保障人民生命財產安全和城市正常運行與發展。

　　1　城市規劃與公共安全

　　1．1　城市公共安全的重大意義

　　城市是人類文明成果的精華，城市化水平已成為國家或地區現代化水平的一個重要標志。當前，我國城市數量和規模不斷發展，城市人口、社會財富和產業活動高度聚集。人口、財富和產業活動的集中是城市發展的優勢和動力，但也為城市安全留下隱患，增加了城市發展的風險和危機。城市中人口、財富和產業活動密集，必然成為敵對勢力的攻擊目標：一旦遭到侵害，損害程度相應放大，保護和救援行動的開展也更為困難；城市人口集聚，一旦遭遇傳染，擴散自然加快，控制更為困難。為保護城市發展成果，必須增強城市防災意識，積極防治各種災害，保障城市公共安全。

　　1．2　城市規劃與公共安全的關系

　　近年來，我國城市公共安全事故高頻率發生，引起了社會各界的高度重視。2005年12月19日，建設部為此專門舉行專家座談會，探討和研究城市公共安全問題。與會專家認為越是在城市快速發展時期，越要看到城市規劃工作者的責任，越要強調城市規劃的重要性；要提高城市綜合防災能力，就要建立綜合災害概念；切實加強城市規劃對城市安全的綜合協調作用，就必須大力加強這方面立法、國家規范和標準的制定，以及機構設置和人員配備。

　　1．3　新形勢下城市規劃的新責任

　　2006年4月1日實施的新版《城市規劃編制辦法》將城市規劃定性為“政府調控城市空間資源、指導城鄉建設與發展、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。保障公共安全已成為城市規劃的重要任務和主要內容，城市規劃工作者，不論是從事規劃設計還是從事規劃管理，都要切實承擔保障城市公共安全的職責，為此必須加強對城市防災、減災、救災的研究，在規劃編制和實施中采取適當措施，有效避免和減少災害，確保人民生命財產安全以及城市正常運行和發展。

　　2　災害類型與防治對策

　　為了有效預防和治理城市災害，使災害損失減小到最小程度，必須研究災害與城市的相互關系，了解和掌握城市災害的成因、類型、特點及發展趨勢。城市災害按產生的先后分為原生災害和次生災害，原生災害是初發性的災害，次生災害是由原生災害引發而產生。原生災害根據致災因素又分為自然災害和人為災害。

　　2．1　自然災害

　　自然災害是指以自然變異為主因產生的并表現為自然態的災害，也就是那些由于自然力的作用而給人類造成的災害，如氣象災害、海洋災害、洪水災害、地質災害、地震災害、農作物生物災害和森林災害等。自然災害的主要特點是氣象異常、地質突變和和生態系統失去平衡。城市規劃對自然災害的防災對策主要是：(1)選址在自然條件較好的地方發展城市；(2)避開地質災害可能發生地帶；(3)保持生物多樣性和防止生物入侵，盡可能維護現有生態系統平衡。

　　2．2　人為災害

　　人為災害是指以人為影響為主因產生的而且表現為人為態的災害，也稱技術災害，如戰爭、空難、海難、車禍、火災、噪聲、水土流失、沙漠化、核泄漏、核污染、酸雨等。人為災害的主要特點在于人為和技術兩個方面，人為災害的預防必須從國際關系、安全制度、技術改進、環境保護和污染防治等方面人手，其中技術改進、環境保護和污染防治屬于城市規劃范疇。城市規劃對人為災害的防災對策主要是：(1)提高城市產業的科技含量，優化城市設施的技術性能，減少災害發生機會；(2)充分利用場地現狀自然條件，減少對環境的改造和破壞；(3)積極采取工程措施，保護環境和防治污染。

　　2．3　次生災害

　　原生災害處理不及時，或者原生災害發生地點周邊沒有適當的隔離空間，就容易引發次生災害。次生災害的特點在引發性，防災減災的關鍵在于合理隔離原生災害。城市規劃對次生災害的防災對策主要是：(1)保持合理的城市密度(人口密度和建筑間距)，減小災害擴散的機會；(2)合理設置安全隔離帶：(3)建設高效的救援機制。

　　3　城市規劃的防災措施

　　城市規劃是一項預測城市發展水平、設定發展目標、選擇發展途徑和約束發展行為的工作，城市規劃必須對城市發展中的各種不利因素和風險進行周密的預測和評估，并采取相應的應對措施。城市規劃要根據城市災害的致災因素和產生先后的不同特點，合理采取“避災、防災、減災”措施和“測、報、防、抗、救、援”手段，盡可能減少災害發生的機會。

　　3．1　規范城市防災救災體制

　　目前，我國城市大多沒有建立常設的、統一的防災救災工作管理機構，一般是在政府內設立一個臨時機構負責，各種城市災害防治工作實際上由各自相應的部門負責(如火災、水災、地質災害、交通事故、傳染病、空襲分別由消防、水利、國土資源、交通管理、衛生、人防等部門負責)，由于力量分散，部門配合不力，導致防災救災效率低下；有些城市災害(如噪聲、垃圾、污水、鼠害等)由于涉及到多個部門，無法確定具體的單一部門，往往無人負責。災害預警系統建設、救災動員、救災物資儲備等也存在較多問題，必須加以改革和完善。

　　3．1．1　建立統一指揮機構。國外城市防災的經驗值得我們借鑒，如美國的國土安全部、俄羅斯的緊急狀況部都是常設的、統一的防災救災專門機構，工作效率高。機構設置是政府體制問題，不是城市規劃的研究范圍，但城市總體規劃可就如何提高城市防災能力提出合理化建議。城市宜規劃建設常設的、統一的城市防災救災指揮中心，辦公地址最好與城市行政中心(政府)在一起。

　　3．1．2　編制防災救災規劃。城市防災救災管理部門應與城市規劃部門共同編制城市防災救災規劃，要對城市可能發生的災害進行分析和預測，探素有效的城市防災救災管理模式，對專業救援隊伍建設提出建議，提出城市避災、防災、減災工作方案，提出城市防災工程建設規劃，提出城市救災物資儲備計劃，提出城市防災救災應急預案。

　　3．1．3　建立災害預警系統。建立完善的城市災害預警系統，盡早發現、預防災害，及時采取應對措施，積極轉移人員和財產，是減小災害損失的有效途徑。城市規劃要配合和服務城市災害預警系統建設，給氣象觀測站、水文觀測站、消防站(含了望塔)、地震觀測站、動植物檢驗檢疫中心等災害預警設施規劃并預留合適的場地。

　　3．1．4　建立專業救援隊伍。建立一支訓練有素、作風過硬的專業救援隊伍是抗災救災工作成功的關鍵。專業救援隊伍必須實行軍事化的管理，要有專門的辦公場所，要配備足夠的專業人才、人力和救災工具，要有專門的訓練場地，要有專門的交通和通訊設備，確保“招之能來、來之能戰、戰之能勝”。

　　3．1．5建立救災物資儲備。城市人口和財產高度聚集，一旦發生災害，需要大量的救災物資進行補給。為此應建立救災物資儲備，通過地上和地下的各類倉庫儲備水、糧食、燃料、衣物、藥品和醫療設備等戰略物質。特別是在可能發生戰爭前，更要加強戰略物質儲備，并應以地下倉庫形式為主進行儲備。

　　3．2　強化城市規劃避災

　　城市規劃中的主要避災措施是根據項目性質和場地條件，通過選址和布局手段，將項目布置避開災害可能發生地帶，同時避免項目可能給周邊地區帶來災害。

　　3．2．1　科學選址，主動避災。新建城市的選址和現有城市發展方向選擇應綜合考慮土地資源、水資源和氣候條件。城市建設要避開洪水淹沒區、采空區、軟弱地基區、沉陷區、地質斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地質災害可能發生地帶，以免遭受洪災和地質災害。城市建設要有充足的水源供給，以免引發水荒。城市建設要避開靜風頻率過高的地區，以免加重大氣污染程度。

　　3．2．2　危險工業，隔離布置。生產易燃、易爆和有毒產品的工業的選址，首先考慮的是安全距離，要防止燃燒、爆炸和毒品泄漏給周邊地區帶來危害，因此宜隔離布置。其次要避開城市水源地，以免污染水源。再次要避開河流上游和城市主導風向的上風向，以免加快災害的傳播和擴散。

　　3．2．3　危險倉儲，離開中心。液化氣、油料、炸藥、雷管、彈藥、劇毒物品等危險品倉庫，因易燃、易爆、有毒或殺傷力，容易引發災害，均應遠離城市中心；要避開河流上游和城市主導風向的上風向，以免加快災害的傳播和擴散。另外，危險品不能混雜儲存，以免引發混合型災害，加大防災救災工作難度。為進一步提高安全性，應盡可能將危險品倉庫設置在地下。

　　3．2．4　隱患設施，遠離中心。一些城市設施對城市正常運行起著重要作用，但其本身又存在安全隱患，必須與城市集中建設區保持一定的安全距離。核電站可能發生核泄漏，航空港產生高強度噪聲，垃圾處理場和污水處理廠散發細菌和病毒，均應與城市集中建設區保持一定的安全距離，要避開河流上游和城市主導風向的上風向。

　　3．3強化城市規劃防災

　　城市規劃中的主要防災措施是加強城市防災工程建設，加強建筑防災設施配套，降低城市建設活動引發災害的可能性。

　　3．3．1　建設防災工程，提高防災能力。針對城市可能發生的各類災害，建設相應的防災工程，提高防災能力，這是城市防災規劃的核心和重點。為防治火災，要合理規劃建設消防站、公共消火栓、消防水池、消防碼頭等。為防治洪災，要合理規劃建設截洪溝、排洪渠、蓄洪池、防洪閘、排澇泵站、防洪大堤等。為應對現代戰爭中的空襲和核武器，要積極建設地下人防工程，并建設地下指揮中心。

　　3．3．2　建筑工程建設，強化防災性能。建筑工程防災主要是防地震、防火、防雷電。建筑防地震要按城市所在地的抗震設防烈度，進行抗震設計和建設。建筑防火主要是按防火規范要求控制防火間距，設置消防通道、消防設施，并使用合適的防火材料。建筑防雷電主要是按防雷規范配套建設防雷工程。

　　3．3．3　工程管線綜合，保持合理間距。工程管線如同城市的血管和神經，數量巨大，必須合理進行綜合布局。一些工程管線如果建設和保護不好，本身會導致災害發生，如輸水管、給水管、高壓電線(纜)、燃氣管等，必須與建筑和其它管線保持合適的距離。一些工程管線對環境有特殊要求，布局時必須考慮其特點，如廣播線、電話線、有線電視線、網絡線等必須避開磁場、靜電和高壓電線(纜)等。

　　3．3．4　減少環境破壞，降低災害發生。城市中的許多災害是由于城市建設破壞生態環境而造成的，如植被破壞和大挖大填導致水土流失、山洪、泥石流、滑坡、崩蹋等災害。為此，城市規劃與設計應充分結合地形，充分利用現狀，減少對環境的破壞，從而減少自然災害和地質災害發生的機會。

　　3．4　強化城市規劃減災

　　城市規劃中的主要減災措施是迅速疏散受災人口和財產，控制災害傳播范圍和減弱災害的傳播速度，提高救災速度，保證城市在遭遇災害時能維持基本運轉。

　　3．4．1　控制建筑密度，降低損失程度。建筑密度越高，人口和財產必然越集中，一旦發生災害，遭受損失必然相應增大，為此應合理控制建筑密度。另外，降低建筑密度，增加城市綠地和廣場，發生災害時有利于疏散和安置受災人員，有利于施展救援工作。

　　3．4．2　設置隔離地帶，防止災害擴散。控制災害傳播范圍和減弱災害的傳播速度是減小災害損失的有效辦法。對于必需設置在城市集中建設區但又可能引發災害的城市設施，必須合理設置隔離地帶，如變電站、高壓輸電線、加油站、垃圾中轉站等。對于受環境影響可能誘發災害的設施，也要合理設置隔離地帶，城市水廠、高位水池等。

　　3．4．3　確保交通暢通，提高救災速度。災害發生后，為了減少災害損失，就要及時救災，而交通和通信是最為重要的條件。為確保交通和通信暢通，城市對外聯系的主要出入口不應少于3個，城市組團之間的聯系通道不應少于2條，城市對外聯系的通信線路不應少于2條。城市內部道路應形成網絡，并有足夠的寬度，以提高通達性。要設置危險品運輸專線，避免穿越城市中心區。城市隧道、橋梁等咽喉部位要重點保護。

　　3．4．4　提高備用能力，應對緊急狀態。為保證城市在遭遇災害時能維持基本的運轉，應建立備用的城市基礎設施，以備緊急狀態時啟用。如城市的供水、供電、供氣等設施系統均不宜少于2套，即使一套出現故障，也能維持城市基本運轉。城市河流、湖泊、池塘、水井等要盡可能保護和利用，作為緊急狀態時的臨時水源。