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（鎮江勘察測繪研究院測量所，江蘇 鎮江 212003）
摘 要：精細化管理是提高城市規劃管理效能的重要措施。本文借鑒國內外城市的成功經驗，從舊城保護和新城建設、建筑項目成本和生命周期、全局規劃和局部規劃、信息共享和機構分工以及人與制度等五大要素組合對鎮江城市規劃精細化管理提出幾點建議，以期對我國城市規劃精細化管理提供一些參考意見。 關鍵詞：鎮江；城市規劃；精細化管理；要素組合 0 引言 實施精細化管理是提高城市規劃管理效能的重要舉措，是改善現代城市生產、生活環境，提升城市品位的有效途徑。隨著城鎮化進程的不斷加快、城市規模的逐步擴大、城建任務日益加重，如何進一步樹立精細化管理理念，推進城市規劃精細化管理工作，已成為一個急需努力探索的重要課題。 目前國內外許多城市開展了城市規劃精細化的探索并取得寶貴經驗，本文通過學習國內外先進的城市規劃精細化管理經驗，對鎮江城市規劃精細化管理實施中的五大要素組合如舊城保護和新城建設、建筑項目成本和生命周期、人與制度等進行探討，以期推動和促進鎮江城市規劃精細化的全面發展。 1 城市規劃精細化管理的概念 精細化管理是現代管理理論的范疇，現代管理理論有三個層次：首先規范化，其次精細化，最后個性化。1911年，科學管理之父泰勒出版了世界上第一本精細化管理著作《科學管理原理》，20世紀50年代日本企業率先引入精細化管理的理念和技術，隨后精細化概念被推廣應用于各行各業。 “精”就是切中要點，抓住管理中的關鍵環節；“細”就是管理標準的具體量化、考核、督促和執行。精細化管理通過程序化、標準化、數據化和信息化的手段，對系統化規則進行細化，從而確保管理各組合要素精確、高效、協同和持續運行。 城市規劃精細化管理就是將精細化理念引入城市規劃管理中，運用現代管理理論和現代信息技術，合理調配資源，在城市規劃統籌安排下將工作做精、做細，做到每一個規劃步驟都精益求精、精雕細琢，每一個規劃環節都嚴謹細致，每一項規劃成果都是精品。 2 城市規劃精細化管理的必要性 2.1 城市化進程迅速 我國正經歷由農村化社會向城市化社會轉型的關鍵時期，大量的農村剩余勞動力進城，城市規模不斷擴大，城市化進程持續加快，城市管理的難度大大提高。國家統計局報告指出，到2020 年我國城市化的水平將達到58%左右。如何在有限的城市空間中規劃出一套包含城市生活、交通、環境、商業、教育、文化、治安等完整的運作體系，是一項復雜的社會系統工程。城市規劃者們應考慮將現代工業化時期的精細化管理理念融入到現代城市規劃管理當中，重視細節、關注細節、完善細節，結合空間信息應用技術手段，通過“復雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”的管理方法，實行現代城市規劃的精細化管理模式。 2.2 城市現代化發展的需要 歐洲城市規劃有著悠久的歷史，從英國霍華德的“田園城市”理論到法國勒·柯布西里埃的“明天的城市”，從眾所周知的古雅典、古羅馬的規劃到現在的倫敦、柏林等大城市的規劃和改造，都完美地體現了城市規劃的美感、環境、協調等主題。而在我國傳統城市粗放化管理帶來的高投入、高消耗、低效益等資源浪費和環境污染一系列突出問題仍然存在，這越來越不適應現代城市發展和管理的需要。 因此在現代城市規劃過程中我們有必要推廣精細化管理思想，實施精細化管理，充分運用網絡化、數字化的技術手段，尋找規劃管理的粗糙點，對城市規劃重新梳理，保證城市的穩定和可持續發展。 3 鎮江城市規劃精細化管理的五大要素組合 城市規劃管理是城市規劃和發展過程中至關重要的一環，規劃管理的起點和水平的高低將直接決定著城市的品位、生存和可持續發展，也與公眾的生產和生活息息相關。國內外各大城市的建設管理部門都已經廣泛運用城市精細化管理理念進行城市的建設和管理，本文學習并借鑒國內外先進的城市規劃精細化管理經驗，以推動和促進鎮江城市規劃精細化管理的全面發展。 3.1 舊城保護和新城建設 在規劃項目的實施過程中最為突出的矛盾就是舊城保護和新城建設問題。鎮江是一座具有3500多年歷史的中國歷史文化名城，古城建筑不能隨意搬遷，如何讓文物保護與城市開發建設之間和諧發展是鎮江城市規劃精細化管理必須考慮的一大問題。 歐洲國家在城市開發與古跡保護的關系上采取“高度重視、優先保護脆弱資源”的原則，新城市規劃和開發建設絕不以破壞古城、古跡為代價。 鎮江在城市總體規劃上也避開古跡另建南徐新城和丹徒新區等，并對古建筑采取有效的保護措施，如西津渡等。但一個城市沒有歷史就不是一個完美的城市，舊城規劃改造的關鍵問題有兩個：一是繼承城市的歷史精華并將其轉換到現在和將來中去，二是優化古城環境。這同樣也是鎮江古城修建中兩個不可回避的問題。 建議采用德國保護措施： 第一；對古建筑、古文化有選擇性地保留。保留下來的歷史古跡可以為社會服務，解決維修和管理經費的問題； 第二；在古城中建立規模適中的紀念性廣場。在狹窄彎曲的小巷行走時，突然出現的歷史性主題廣場讓人眼前一亮，視野開闊，在被歷史吸引和征服的同時也可以充分享受廣場咖啡座帶來的現代化休閑； 第三；鎮江應改變重景觀輕生態、鐘愛草坪而對喬木的保護力度不足的觀念，在廣場附近栽植大量的喬木，在自然的陽光和空氣中做到歷史和現代的融合。 精致的城市建設是深化精細管理工作的基礎，也保證了城市管理的目標化、 標準化、精準化和人性化。 3.2 建設項目成本和生命周期 現代化城市的發展必然會導致城市部分土地功能的轉移，這無形之中就觸及到了建設項目的成本和生命周期。每個大型規劃項目的建立都需要耗費大量的資金，然而其旺盛的生命力是城市良性發展方向的關鍵。作為規劃管理部門，在進行城市規劃的過程中不但要分析項目財務成本，對環境、產業和人民生活的影響也要作為成本來綜合考慮，以便從規劃的角度引導項目建設，有效地降低不切實際的城市經濟負荷，保證城市規劃朝著健康的方向發展。 借鑒歐洲規劃經驗，建議鎮江從以下幾個方面延長建筑項目的生命周期： 第一；增加項目規劃的生命周期論證環節 在建筑的規劃審批過程中，除了完成必須的審批手續，還應對建設項目的生命周期進行必要的分析。在分析過程中不能簡單地套用規范和規定，而要細化至每一街道與市中心功能的關系、人行道的寬度、出入口和室內商場的交通線路等方面。周密的規定可以為建設和管理打下堅實的基礎，并盡可能地縮小城市演變過程中的資源浪費。在歐洲，對城市規劃問題的研究相當細致和到位，甚至城市中的垂直綠化都有專人研究；再比如選擇某一區域設立城市購物廣場后附近其他地區一律不得再建大型購物廣場，目的為了保護購物廣場的利益，有利于購物廣場的良好生存。 第二；環境保護問題滲透規劃管理的各個環節 1952年倫敦煙霧慘劇督促英國加強都市公園建設，城市發展由過去的工業化逐步走向人性化。鎮江也要改變以人口決定用地的做法，改為由生態環境承載能力決定城市發展空間和規模，即由以往的“需要多少”轉變為“只能多少”為主，嚴格控制城市建設對自然環境的負面影響。 第三；組建城市規劃項目負責團隊 城市規劃項目團隊由環境學、工程學、法律、運輸、設計、美學等各個領域的人員組成，這樣的組隊方式使得城市設計的目標不再是單純地提出具體開發規劃，而是構造總體設計藍圖、完善城市發展的過程。 第四，構建特色創意文化城市 特色創意文化城市是在城市規劃中融入創意與活力的一種城市發展模式，可以提高居民滿意度和城市魅力，從而提高城市的國際競爭力。比如在瑞典首都斯德哥爾摩的某地鐵站，德國大眾公司和DDB 公司聯合制作了一段外觀為鋼琴鍵、能發不同音符的樓梯，目的就是為了吸引更多的人們去走樓梯而不是乘電梯。據統計，選擇走鋼琴樓梯的人比乘電梯的人多了66%。在多元化文化和創造性思維主導世界的時代，城市規劃也要兼顧到靈活高效的特點。 3.3 全局規劃和局部規劃 全局規劃體現城市規劃的整體和系統性，而局部規劃則是城市規劃各單位和要素的具體實施。由于社會的復雜性和多變性，依據城市總體規劃推進城市局部精致建設是一項難度大、任務重的工作，并且很多城市規劃的實施也不能完全按原進度和計劃進行。比如道路交通或土地計劃的變更，會導致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業選址、居住區規劃等一系列的變更，而由于規劃實施的超前、滯后等原因，使得這一系列的變更演變為更復雜甚至混亂的局面。 因此全局規劃和局部規劃是一對矛盾，規劃管理者既要注意它們之間的界限,又要注意它們之間的密切聯系，這也是擺在鎮江城市規劃精細化管理面前的又一大難題。 借鑒香港城市規劃管理經驗，建議如下： 第一；樹立規劃先行的理念 香港在2006年就已經制定《香港 2030：規劃遠景與策略》，其中既有較為具體的次區域發展策略和指引，又有地區層面的詳細土地用途圖則。鎮江目前也早已完成《2002-2020鎮江市城市總體規劃》，但距離2020年只有八年，進一步的規劃工作也應提上日程。 第二；規劃動態化發展 規劃管理過程是伴隨社會的不斷發展和城市的不斷演變過程而逐步完善的,不斷變化的社會和城市狀況需要有與之配套的規劃管理方法和法規。因此鎮江城市規劃精細化管理的過程實際上也是一個規劃探索的過程。 以周期長短為例，長期規劃發展要留有足夠的彈性，以保證在規劃的發展循環中不斷地修訂和完善；而短期規劃要有足夠的穩定性，對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖。 第三；局部要精心、精細 態度精心，過程精細，結果就會是精品項目。每年香港的道路挖掘工程達6萬項，在如此高頻率道路施工中，卻能做到少擾民，少污染，其中的關鍵就在于政府部門細致的規劃管理。因此要求每一位鎮江規劃管理人員也都能立足于本職工作，把目光放在細節上，將管理的觸角向小街巷延伸，考慮各個局部、各個事件、各個要素之間的聯系，做到管理上精雕細刻、服務上精耕細作、技術上精益求精、花費上精打細算。 3.4 信息共享和機構分工 目前整個城市的總體規劃會分配到不同的行業部門，而各個行業部門各自為政、自成體系，極易導致三個問題:一是各部門總體規劃的推進時間參差不齊，影響整個規劃實施的進度，造成大量的重復建設和不良的經濟效益；二是各部門信息交流不暢，使得城市規劃、建設、管理和運營（如重大工程的建設、城市交通監察管理、城市防災救災等）無法綜合運用各種數據進行預測、分析和評價；三是規劃管理部門信息系統功能強大、數據種類多和信息量大，導致規劃管理者無所適從。 深圳的“一張圖”的理念已初步形成，總體框架為“三層一庫”，即核心層、管理層、基礎層和規劃成果庫，見圖1。
 圖1 深圳“一張圖”空間數據庫組織框架 建議鎮江借鑒深圳的“一張圖”的經驗，以信息現狀為基礎，以法定圖則為核心，系統整合各類規劃成果，建立動態更新機制的規劃管理工作平臺，從而解決了長期以來困惑規劃管理的“多頭規劃”和“規劃打架”問題，為實現城市規劃精細化管理提供了有效途徑。 3.5 人與制度 城市規劃管理的本質是為居民提供舒適的居住環境，從而提高居民在城市的生活質量，因此管理中人和制度同樣重要這個事實毋庸置疑。 借鑒德國和新加坡的的城市規劃經驗作如下建議： 第一；鼓勵公眾參與規劃 德國的城市規劃是向公眾公開的，在規劃編制過程中，普遍征求社會團體或公眾的意見，鼓勵他們參與規劃。鎮江在嚴格執行政策規定的同時，對涉及群眾利益的建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、日照及交通、公共服務設施配套等控制性指標，應采取現場和網上公示的辦法，用3-6個月的時間廣泛征詢和認真答復公民和社會各界的意見，及時發現社會矛盾，反復完善規劃內容，確保群眾居住更舒適、安心，從而提升精細化管理效率。 第二；明確的制度下細化管理流程 香港對每一種管理行為的實施步驟、時間、程度都在制度上做出了明確規定，并細化管理流程和工作目標，固定流程中每個崗位和責任。如對街道清潔有“六無”和“五凈”的標準要求；對公務員的管理規范資料有六大本、近1米高，其中既有大的規定也有細節要求。 4 注意事項 4.1 加大精細化管理的宣傳力度，營造積極學習氛圍 精細化管理已在現代管理中逐漸成為最熱門的字眼，但規劃行業不管是管理現狀還是學習認識上距精細化還有一定的距離，部分單位和職工還不能充分認識到精細化管理的優勢，反而把它視作不必要的麻煩。 因此鎮江規劃管理部門需要做好教育宣傳工作，著力培育精細化管理的制度意識，讓更多的干部和職工了解它的內涵。只有具備了相應的理論知識才能在實際工作中正確運用，鎮江市規劃局2012年5月頒發的《關于在全局系統開展精細化管理征集活動的通知》正是教育宣傳的步驟之一。 同時鎮江規劃管理部門也需充分借助電視、廣播、報刊、網絡、公益廣告等媒體進行廣泛宣傳，進一步引導全鎮江人民關注并積極參與城市精細化管理活動，形成人人關注、全民參與的良好互動氛圍。 4.2 提供具操作性的“規劃指引” 為避免和控制鎮江城市規劃建設過程中出現的不良現象，鎮江規劃管理部門除了要進一步加強制度建設和技術規范的執行以外，還需要出臺針對各類開發建設活動的具體政策，提供一系列具操作性的“規劃指引”。鎮江市規劃局2012年5月頒發《關于在全局系統開展精細化管理征集活動的通知》所征集內容中包括的精細化實施細則和意見也是“規劃指引”的一個關鍵步驟。但是也要注意的是，在規劃指引出臺后，具體操作人員還要適時反饋與實際工作不相適應的信息，便于及時修訂有關制度，以完成從實踐回到理論的第二次飛躍。 4.3 落實到位 精細化管理一個連續的過程，是自上而下的積極引導和自下而上的自覺響應的管理模式。規劃單位各個職能部門在實施精細化管理中都要起主導作用，部門應將把每一個單元工作目標分解落實到崗位、職工身上，真正做到全面具體、職責明確、定性定量。同時將精細化管理內容納入各單位各部門及其負責人的量化管理目標責任制中，并進行綜合考核，將考核成績作為考核部門及其負責人工作業績評價的重要依據，以增強其切實抓好精細化管理目標落實和督導的積極性。 5 結束語 城市規劃精細化管理成效來自于城市規劃管理體系中諸多要素的組合，如舊城保護和新城建設、建筑項目成本和生命周期以及人與制度等，各組合要素之間張弛有度，相互影響，各自均最大限度地發揮作用以增強整體合力，從而實現城市規劃管理效益最大化目標。 目前鎮江城市規劃關于精細化理論及建設實踐均處于探索和研究階段，本文所提供的建議是否具一定的應用價值，還值得進一步研究討論。但可以預見的是，我國未來城市發展的重點必將是以可持續發展為目標的城市規劃精細化管理建設，因此鎮江也應以戰略性的眼光去看待現階段城市規劃建設過程中出現的各種問題，認識到信息化發展的基本規律及精細化發展的必然趨勢。
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