建設(shè)現(xiàn)代國際城市任重而道遠_中國規(guī)劃網(wǎng)—

——解讀國務(wù)院對實施北京總體規(guī)劃的要求

北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院原副院長董光器

    國務(wù)院常務(wù)會議在組織實施總體規(guī)劃要求的第二條、第四條，強調(diào)了體現(xiàn)首都性質(zhì)，提出了城市經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重點任務(wù)，要求堅持以人為本，構(gòu)建和諧社會。
    關(guān)于社會發(fā)展
    自1992年以來，北京經(jīng)濟發(fā)展的形勢很好。總體規(guī)劃提出的“以高新技術(shù)為先導，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、高效益、高素質(zhì)的適合首都特點的經(jīng)濟”方針得到有效的貫徹，經(jīng)濟發(fā)展取得重大突破，第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，金融、保險、商業(yè)流通、郵電通信、房地產(chǎn)、社會服務(wù)等方面呈現(xiàn)多業(yè)態(tài)齊頭并進穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢，成為首都產(chǎn)業(yè)的支柱。
    但是，1992年總體規(guī)劃在研究城市對于社會發(fā)展的內(nèi)容顯得有點單薄，從首都近10年的發(fā)展實際看也不同程度地存在著一手硬、一手軟的狀況，與首都政治中心、文化中心功能還不相適應(yīng)，與建設(shè)現(xiàn)代國際城市的目標，還有不小的差距。從某種意義上說，社會發(fā)展現(xiàn)代化的進程，提高全民的文化素養(yǎng)，比物質(zhì)建設(shè)更加艱巨。因此，本文著重分析社會發(fā)展的相關(guān)問題。
    與發(fā)達國家的城市比較，北京的科技、教育、文化等事業(yè)的發(fā)展還遠達不到國際城市標準
    第一，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)雖已初具規(guī)模，但與硅谷、劍橋、班加羅爾等世界著名不同類型的科技園區(qū)比較，在研究開發(fā)、中間實驗、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)品配套、市場營銷、技術(shù)服務(wù)、人才教育、企業(yè)產(chǎn)品孵化等方面還不同程度存在著差距，還沒有達到十分成熟的程度。
    第二，2003年北京擁有大學73所，科研機構(gòu)118個，在校大學生人數(shù)為45萬人，科技教育發(fā)展水平居全國前列，25歲以上具有大學以上學歷的人數(shù)占10%，居全國首位。但是，與國外發(fā)達城市比較還有不小差距，大學生人數(shù)還不及東京(150萬)的1/3，科研機構(gòu)數(shù)量大大少于紐約(788個)、波士頓(650個)等城市；25歲以上人口的大學普及率也低于紐約(25.4%)、波士頓(28.8%)等發(fā)達城市。從教育經(jīng)費的投入看，2003年地方財政用于教育事業(yè)費的支出為98.8億元，相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值(3611.9億元)的2.74%，而以色列在20世紀70年代用于教育的投入相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%，歐美等西方國家的教育投入也大體上在5%~6%，與此相比差距也非常明顯。
    第三，科技、文化、藝術(shù)事業(yè)的國際影響力還不夠強，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
    一是舉辦各類國際會議的數(shù)量還較少。據(jù)統(tǒng)計，1990年來自5個以上國家與會人數(shù)在500人以上的國際會議共舉行8504次，80%以上在歐美召開。舉行會議最多的10個城市是：巴黎(361次)、倫敦(268次)、布魯塞爾(194次)、維也納(177次)、日內(nèi)瓦和柏林(各166次)、馬德里(151次)、新加坡(136次)、阿姆斯特丹(108次)、羅馬(91次)。而北京2000年為57次，“九五”期間平均每年55.4次。
    二是駐京的國際組織數(shù)量有限。所謂國際組織一般分國際政府組織和國際非政府組織兩類。國際政府組織主要是協(xié)調(diào)國與國之間關(guān)系的組織，該類組織是由3個國家與3個國家以上組成的組織。根據(jù)《國際組織年鑒》1986年的統(tǒng)計有311個，如包括兩國間的組織和其他類型國際政府組織，總數(shù)達3600個。國際非政府組織包含的內(nèi)容涉及商貿(mào)、文化、科技衛(wèi)生、宗教、社會福利，以及教學、體育等方面，據(jù)1987年統(tǒng)計有4235個，兩國間的此類組織則更多。這些組織，大多集中在經(jīng)濟、文化、科技比較發(fā)達的城市，特別是歐洲國家。個數(shù)最多的前5位城市是：巴黎(866個)、布魯塞爾(862個)、倫敦(495個)、羅馬(445個)、紐約(232個)。與這些城市比較，北京還遠達不到如此高的水平。
    三是圖書館、博物館、劇場等文化設(shè)施的數(shù)量和國際影響力還不夠。據(jù)統(tǒng)計，倫敦擁有421個圖書館、48個博物館、43個劇場，1993年大英博物館參觀人數(shù)達600萬人；東京擁有164個圖書館、131個博物館，79個劇場；紐約有204個圖書館，150個博物館，390個劇場；莫斯科有418個圖書館，334個劇場、電影院、文化宮。而北京文化設(shè)施建設(shè)自20世紀60年代以后，幾十年幾乎處于停滯狀態(tài)，至今圖書館只有26個，劇場36個，博物館雖也增至百余個，但是，除了故宮博物館具有國際影響外，博物館規(guī)模、質(zhì)量與知名度都不夠。長安街上原來保留的國家級大型文化設(shè)施用地，除了國家大劇院正在建設(shè)外，許多地段被寫字樓、金融機構(gòu)擠占，像民族文化宮、工藝美術(shù)展覽館等文化建設(shè)也變成了百貨公司、展銷市場。
    總之，現(xiàn)代國際城市是社會經(jīng)濟高度發(fā)展的產(chǎn)物，所謂“國際”化，就是充分利用城市的歷史、地理、政治、經(jīng)濟、文化、科技的特點，加強在物資、人才、文化、信息方面與國際交流，不斷增加強度，當城市在經(jīng)濟社會發(fā)展的某些領(lǐng)域在國際活動中起到控制或中心作用時，這個城市就具備了國際城市的性質(zhì)。國際城市是一個比較高的目標，只有兩個文明一起抓，硬件、軟件都過硬才行，是要經(jīng)過艱苦的努力才能達到的。國際城市不是自封的，而是要被國際公認的，因此，不在于用詞多么誘人，而在于內(nèi)在品質(zhì)是否到位。
    衛(wèi)生、體育、社會保障體系等為廣大群眾服務(wù)的設(shè)施，也不同程度地存在著不足
    第一，北京醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展成績是巨大的，2003年底擁有459所醫(yī)院，每千人擁有醫(yī)生3.3人，護士2.7人，床位5床，接近巴黎、倫敦、東京的水平。但是，城市大中型醫(yī)療機構(gòu)比較發(fā)達，農(nóng)村地區(qū)和基層社區(qū)資源嚴重不足，還沒有建立起有效的、適合農(nóng)村地區(qū)居民和脆弱人群的健康保健機制；醫(yī)療急救與衛(wèi)生安全保障能力不足，衛(wèi)生安全應(yīng)急快速反應(yīng)能力較弱。
    第二，體育設(shè)施建設(shè)隨著亞運會的召開與奧運會的籌建，大型體育場館的建設(shè)取得長足發(fā)展，已初步具備舉辦世界級體育比賽的條件。但是，全民健身活動條件尚不盡人意，居住區(qū)建設(shè)中人均0.35 平方米的規(guī)劃體育用地的強制性指標普遍未達到，中小學校體育場地普遍不符合規(guī)定標準，體育設(shè)施過分集中在市區(qū)，廣大郊區(qū)縣公共體育用地稀少。
    第三，在社會保障體系建設(shè)方面，隨著老齡化的到來，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在著總量不足、模式單一、不能充分滿足不同層次人群的需要等問題。兒童福利、社會救助等機構(gòu)也都剛剛起步，普遍存在站點不足、規(guī)模過小、設(shè)施不完善等現(xiàn)象。
    此外，在市場經(jīng)濟條件下，各項社會事業(yè)的建設(shè)普遍面臨體制改革、推進產(chǎn)業(yè)化進程以加快發(fā)展的問題。
社會事業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)
    為了適應(yīng)政治文化中心和現(xiàn)代國際城市的需要，逐步建立體現(xiàn)“以人為本”的和諧社會，今后社會事業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)如下。
    一是進一步完善各項科技、教育、文化設(shè)施，使之與大國首都、國際城市的水平相適應(yīng)，逐步建成科技教育發(fā)達、文化藝術(shù)繁榮、信息靈通、便捷高效的現(xiàn)代國際城市。
    二是與經(jīng)濟發(fā)展的水平相協(xié)調(diào)，在改革與調(diào)整中不斷完善與提高各項社會事業(yè)的水平，逐步形成可持續(xù)的運行機制，逐步達到國際化標準，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求。
    三是社會事業(yè)的發(fā)展要面向廣大群眾，體現(xiàn)公平原則，滿足人人有基本公共服務(wù)的要求，合理配置資源，調(diào)整布局，既要重視大型文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利設(shè)施的建設(shè)，更要逐步形成面向基層的、級配合理的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。
    四是社會事業(yè)的發(fā)展，不僅要加大政府對社會設(shè)施資金的投入，而且要推動社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程，多渠道地引進資金，逐步建立起社會事業(yè)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容與形式多樣化的格局，以滿足國內(nèi)外不同市場、不同人群的多樣化需求。關(guān)于歷史文化名城保護
    國務(wù)院常務(wù)會議在組織實施總體規(guī)劃要求的第五條強調(diào)：“要做好北京歷史文化名城保護工作，完善舊城保護措施，嚴格控制舊城的建設(shè)量和開發(fā)強度。”
    歷史文化名城的保護是體現(xiàn)首都性質(zhì)的重要條件，應(yīng)該說，“世界著名古都”本身也反映了城市在國際上的地位，是現(xiàn)代國際城市的重要內(nèi)容。回顧1992年以來走過的道路，既要看到對歷史城市保護的認識在不斷提高，也要看到走了一條艱苦曲折的道路。現(xiàn)在看，1992年總體規(guī)劃對于歷史城市保護提出的保護文物古跡、保護歷史文化街區(qū)、從宏觀環(huán)境和城市設(shè)計的角度實施對舊城整體保護，這三個層次的保護要求和對于舊城保護的10項措施，都是符合中央要求的。但是在實施過程中恰遇土地有償使用政策出臺，掀起第一次房地產(chǎn)開發(fā)高潮，由于當時房地產(chǎn)開發(fā)政策尚不完善，政府對如何實施房地產(chǎn)開發(fā)缺乏經(jīng)驗，在短期內(nèi)拋出過多的土地招商引資，形成買方市場。開發(fā)商摸準了各區(qū)政府急于把土地出手的心理，開出了提高建筑高度和容積率的條件以爭取更高的回報，在土地轉(zhuǎn)讓協(xié)商過程中，政府往往為了爭取投資項目而讓步，致使總體規(guī)劃規(guī)定的舊城高度和容積率控制指標被全線突破，嚴重損害了舊城的歷史環(huán)境。
    近幾年來，隨著我們對房地產(chǎn)開發(fā)的策略逐漸成熟，社會各界對北京舊城風貌保護越來越關(guān)注，市政府也更加重視風貌保護問題，特別是通過編制控制性詳細規(guī)劃、歷史文化名城保護規(guī)劃以及皇城保護規(guī)劃，立法成規(guī)頒布實施，使規(guī)劃的內(nèi)容得到了深化、補充與完善，規(guī)劃管理也有章可循，歷史文化名城保護走上了法制管理的軌道。目前，舊城大規(guī)模突破規(guī)劃控制要求的風已經(jīng)基本煞住，各方面對舊城保護的意識不斷加強，現(xiàn)在的主要問題是如何在實施過程中正確處理歷史城市保護和改造危舊房的關(guān)系問題，這個問題至今還沒有找到理想的出路。特別是歷史文化保護區(qū)里的危舊平房，居民的生活條件十分惡劣，至今院內(nèi)被簡易棚屋填塞，還使用公用水籠頭和公共廁所，雨季漏雨嚴重，火災(zāi)隱患不斷。北京都基本實現(xiàn)現(xiàn)代化了，老百姓還處于“水深火熱”之中實在說不過去，但是在落實歷史文化名城保護的前提下解決這個問題難度又極大。而實踐證明，通過通常的房地產(chǎn)開發(fā)來解決危舊房的改造，必然會帶來歷史風貌的破壞。例如，牛街地區(qū)的改造，在禮拜寺周圍，大量高層住宅拔地而起，使牛街的歷史環(huán)境受到破壞，最后不得不把它從歷史文化保護區(qū)的名單中剔除。
    為了探索歷史文化保護區(qū)內(nèi)危房改造的路子，東城區(qū)選擇南池子地區(qū)進行了試點。應(yīng)該說區(qū)政府付出了極大的努力：試點區(qū)內(nèi)千余戶居民疏散了600多戶；對無力購房的弱勢人群專門在未改造的平房區(qū)內(nèi)給予安置；為了完善市政基礎(chǔ)設(shè)施拿出4000多萬元作為改造補貼；規(guī)劃保留了胡同系統(tǒng)和30多個好四合院，規(guī)定新建房不得超過2層，并保持青磚灰瓦傳統(tǒng)風格。但是此舉受到批評甚多，一直反映到中央，甚至驚動了聯(lián)合國教科文組織。為此，市政府專門舉行記者招待會，解釋南池子改造的必要性和風貌保護的措施。現(xiàn)在看，南池子改造采取政府投入資金、疏散居民、改善市政條件、規(guī)定傳統(tǒng)風貌保護的要求都是正確的，為何還有如此多的批評呢？我想主要是改造的面積較大，且要求過急。一方面社會上對此舉思想準備不足；另一方面規(guī)劃設(shè)計方案雖然未突破建筑高度和容積率的要求，也采用了傳統(tǒng)民居的風格，但是建筑體量、胡同尺度變化過大，缺乏對現(xiàn)狀院落逐個推敲及因地制宜地提出不同的保護改建對策，結(jié)果失去了南池子原來的風貌特色，因而令社會上不少人士難以認同。
    到底如何是好，我認為，要充分認識歷史城市的保護是一項長期任務(wù)，不可能急于求成，一蹴而就。
    一是數(shù)十年來計劃經(jīng)濟實行的是住宅福利政策，住宅分配制度客觀上是不平等的，因此中央機關(guān)住房水平比市級機關(guān)高，市級機關(guān)住房水平比基層廣大市民高，中小學校教師、商業(yè)服務(wù)業(yè)職工等最基層群眾，很少有計劃部門下達的建房指標，只能住在房管局管的大量舊平房內(nèi)。由于人口增加快，而國家又無力解決日益增長的需要，結(jié)果老百姓只能各顯其能，在四合院內(nèi)通過“推、接、擴”的措施，搭建棚屋，以解決用房之急，使四合院普遍變成大雜院，居住條件進一步惡化。再由于低房租的政策，房管所難以以租養(yǎng)房，使大量房屋失修失養(yǎng)，一到雨季，區(qū)政府、建委、房管部門晝夜值班，隨時準備應(yīng)急搶修，防止塌房傷人。這種狀況年復(fù)一年延續(xù)了幾十年，至今尚未徹底改變。請問幾十年來欠下的賬，如何能在短期內(nèi)償還呢？
    二是住宅用房公有化的分配制度，使居民沒有所有權(quán)，居民缺乏房屋修繕的積極性，認為這是政府的事，房屋危險或漏雨理所當然應(yīng)由房管局來修。而政府財力有限，自然只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，窮于應(yīng)付，積重難返，使四合院越來越破敗。通過調(diào)查顯示，少數(shù)私人所有的自住四合院，環(huán)境質(zhì)量普遍優(yōu)于房管所管的房屋，說明住房福利分配存在弊端。
    三是四合院雖然破舊，但是數(shù)百年形成的社會結(jié)構(gòu)是比較成熟的，老百姓已習慣于這個社會環(huán)境，通過危改一旦破壞了原有的社會結(jié)構(gòu)，居民也很難適應(yīng)。居住空間擴大、居住條件改善只是宜居的一個條件，購物、上學、就醫(yī)、求職、鄰里交往等諸多問題都是改善生活條件的組成部分，因此，只注意住宅的硬件建設(shè)而忽視了社會結(jié)構(gòu)的重組與完善，同樣不能令居民滿意。
為了解決上述諸多矛盾，可能應(yīng)該從以下幾方面著手解決。
    第一，為了還清數(shù)十年來的欠賬，隨著城市經(jīng)濟實力的增強，應(yīng)該籌措更多的歷史城市保護基金，用于疏散舊區(qū)居民、四合院修繕補貼、改善四合院市政條件。每年舊城保護的力度，取決于政府投入的力度。切不可再降低標準，勉強干力所不能及的事。
    第二，政府采取鼓勵居民外遷和就地認購公房的政策，把房管所管理的公房，逐步賣給住戶，使住戶有自主修繕與保護住房的積極性，形成四合院保護區(qū)自我更新的能力。也可以由政府通過與居民協(xié)商，給予優(yōu)惠條件，在住戶自愿的前提下，鼓勵外遷，把騰出來的四合院轉(zhuǎn)賣給新的住戶。
    第三，對于暫時無力改造的舊區(qū)，應(yīng)該加以整治，加強維修與管理，盡可能為居民營造一個相對舒適的環(huán)境。例如，西城區(qū)把平房的紙吊頂改為輕質(zhì)石膏板吊頂，使冬季更保暖；東城區(qū)整治胡同環(huán)境，拆除違法建筑，粉刷墻面，改善環(huán)境。這些舉措都是積極有效的措施，當然環(huán)境的整理，也要符合風貌要求，切不可簡單化處理。
    第四，必需關(guān)注弱勢人群的安置。在推進住房商品化的過程中，不可能所有住戶都具備購房能力，即或政府通過資金補助，勉強安置了住房，可能還有部分住戶難以支付昂貴的物業(yè)管理費用和水、電、燃氣費用。因此，必須建造一定數(shù)量的廉租房，使弱勢人群得以安居樂業(yè)。對于成片改造地區(qū)，還要關(guān)心由于社會結(jié)構(gòu)改變，部分住戶的就業(yè)安置問題。總之，在舊房整治與改造過程中，政策應(yīng)該特別向弱勢人群傾斜，只有安置工作做好了，才算比較完善地實現(xiàn)了“以人為本”的目標。
    第五，在舊城不宜大片開發(fā)改造，應(yīng)該采取小片試點的方法摸索經(jīng)驗，逐步提高危房改造的水平，選擇合適的舊城保護與危房改造的門檻。這樣做改造與保護之間的矛盾會減少，不會過多損害原有歷史面貌與社會結(jié)構(gòu)，如此成熟一片，改造一片，通過漸變方式日積月累，新陳代謝，就會形成質(zhì)變，一個既具有良好宜居環(huán)境，又保存歷史風貌特色的理想城市將會成為現(xiàn)實。
    第六，對于歷史文化保護區(qū)的整治規(guī)劃，不能簡單化地劃分為保留與改造兩部分，而是應(yīng)該深入研究風貌特色，分析、鑒別每一條街、每個院落，以確定保護策略，不斷提高規(guī)劃設(shè)計水平；對風貌有嚴重影響的應(yīng)該拆除。只有這樣做，才能既保護原有風韻，又適合現(xiàn)代生活，使歷史保護區(qū)煥發(fā)青春，增添活力。
    中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月8日電

　　(責任編輯：白雪松)