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——解讀國務(wù)院對實(shí)施北京總體規(guī)劃的要求

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原副院長  董光器
 

    國務(wù)院常務(wù)會議在組織實(shí)施總體規(guī)劃要求的第二條、第四條，強(qiáng)調(diào)了體現(xiàn)首都性質(zhì)，提出了城市經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，要求堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會。
    關(guān)于社會發(fā)展
    自1992年以來，北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢很好�？傮w規(guī)劃提出的“以高新技術(shù)為先導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、高效益、高素質(zhì)的適合首都特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)”方針得到有效的貫徹，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得重大突破，第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，金融、保險(xiǎn)、商業(yè)流通、郵電通信、房地產(chǎn)、社會服務(wù)等方面呈現(xiàn)多業(yè)態(tài)齊頭并進(jìn)穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢，成為首都產(chǎn)業(yè)的支柱。
    但是，1992年總體規(guī)劃在研究城市對于社會發(fā)展的內(nèi)容顯得有點(diǎn)單薄，從首都近10年的發(fā)展實(shí)際看也不同程度地存在著一手硬、一手軟的狀況，與首都政治中心、文化中心功能還不相適應(yīng)，與建設(shè)現(xiàn)代國際城市的目標(biāo)，還有不小的差距。從某種意義上說，社會發(fā)展現(xiàn)代化的進(jìn)程，提高全民的文化素養(yǎng)，比物質(zhì)建設(shè)更加艱巨。因此，本文著重分析社會發(fā)展的相關(guān)問題。
    與發(fā)達(dá)國家的城市比較，北京的科技、教育、文化等事業(yè)的發(fā)展還遠(yuǎn)達(dá)不到國際城市標(biāo)準(zhǔn)
    第一，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)雖已初具規(guī)模，但與硅谷、劍橋、班加羅爾等世界著名不同類型的科技園區(qū)比較，在研究開發(fā)、中間實(shí)驗(yàn)、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)品配套、市場營銷、技術(shù)服務(wù)、人才教育、企業(yè)產(chǎn)品孵化等方面還不同程度存在著差距，還沒有達(dá)到十分成熟的程度。
    第二，2003年北京擁有大學(xué)73所，科研機(jī)構(gòu)118個(gè)，在校大學(xué)生人數(shù)為45萬人，科技教育發(fā)展水平居全國前列，25歲以上具有大學(xué)以上學(xué)歷的人數(shù)占10%，居全國首位。但是，與國外發(fā)達(dá)城市比較還有不小差距，大學(xué)生人數(shù)還不及東京(150萬)的1/3，科研機(jī)構(gòu)數(shù)量大大少于紐約(788個(gè))、波士頓(650個(gè))等城市；25歲以上人口的大學(xué)普及率也低于紐約(25.4%)、波士頓(28.8%)等發(fā)達(dá)城市。從教育經(jīng)費(fèi)的投入看，2003年地方財(cái)政用于教育事業(yè)費(fèi)的支出為98.8億元，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值(3611.9億元)的2.74%，而以色列在20世紀(jì)70年代用于教育的投入相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%，歐美等西方國家的教育投入也大體上在5%~6%，與此相比差距也非常明顯。
    第三，科技、文化、藝術(shù)事業(yè)的國際影響力還不夠強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
    一是舉辦各類國際會議的數(shù)量還較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年來自5個(gè)以上國家與會人數(shù)在500人以上的國際會議共舉行8504次，80%以上在歐美召開。舉行會議最多的10個(gè)城市是：巴黎(361次)、倫敦(268次)、布魯塞爾(194次)、維也納(177次)、日內(nèi)瓦和柏林(各166次)、馬德里(151次)、新加坡(136次)、阿姆斯特丹(108次)、羅馬(91次)。而北京2000年為57次，“九五”期間平均每年55.4次。
    二是駐京的國際組織數(shù)量有限。所謂國際組織一般分國際政府組織和國際非政府組織兩類。國際政府組織主要是協(xié)調(diào)國與國之間關(guān)系的組織，該類組織是由3個(gè)國家與3個(gè)國家以上組成的組織。根據(jù)《國際組織年鑒》1986年的統(tǒng)計(jì)有311個(gè)，如包括兩國間的組織和其他類型國際政府組織，總數(shù)達(dá)3600個(gè)。國際非政府組織包含的內(nèi)容涉及商貿(mào)、文化、科技衛(wèi)生、宗教、社會福利，以及教學(xué)、體育等方面，據(jù)1987年統(tǒng)計(jì)有4235個(gè)，兩國間的此類組織則更多。這些組織，大多集中在經(jīng)濟(jì)、文化、科技比較發(fā)達(dá)的城市，特別是歐洲國家。個(gè)數(shù)最多的前5位城市是：巴黎(866個(gè))、布魯塞爾(862個(gè))、倫敦(495個(gè))、羅馬(445個(gè))、紐約(232個(gè))。與這些城市比較，北京還遠(yuǎn)達(dá)不到如此高的水平。
    三是圖書館、博物館、劇場等文化設(shè)施的數(shù)量和國際影響力還不夠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，倫敦?fù)碛?21個(gè)圖書館、48個(gè)博物館、43個(gè)劇場，1993年大英博物館參觀人數(shù)達(dá)600萬人；東京擁有164個(gè)圖書館、131個(gè)博物館，79個(gè)劇場；紐約有204個(gè)圖書館，150個(gè)博物館，390個(gè)劇場；莫斯科有418個(gè)圖書館，334個(gè)劇場、電影院、文化宮。而北京文化設(shè)施建設(shè)自20世紀(jì)60年代以后，幾十年幾乎處于停滯狀態(tài)，至今圖書館只有26個(gè)，劇場36個(gè)，博物館雖也增至百余個(gè)，但是，除了故宮博物館具有國際影響外，博物館規(guī)模、質(zhì)量與知名度都不夠。長安街上原來保留的國家級大型文化設(shè)施用地，除了國家大劇院正在建設(shè)外，許多地段被寫字樓、金融機(jī)構(gòu)擠占，像民族文化宮、工藝美術(shù)展覽館等文化建設(shè)也變成了百貨公司、展銷市場。
    總之，現(xiàn)代國際城市是社會經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，所謂“國際”化，就是充分利用城市的歷史、地理、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技的特點(diǎn)，加強(qiáng)在物資、人才、文化、信息方面與國際交流，不斷增加強(qiáng)度，當(dāng)城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的某些領(lǐng)域在國際活動中起到控制或中心作用時(shí)，這個(gè)城市就具備了國際城市的性質(zhì)。國際城市是一個(gè)比較高的目標(biāo)，只有兩個(gè)文明一起抓，硬件、軟件都過硬才行，是要經(jīng)過艱苦的努力才能達(dá)到的。國際城市不是自封的，而是要被國際公認(rèn)的，因此，不在于用詞多么誘人，而在于內(nèi)在品質(zhì)是否到位。
    衛(wèi)生、體育、社會保障體系等為廣大群眾服務(wù)的設(shè)施，也不同程度地存在著不足
    第一，北京醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展成績是巨大的，2003年底擁有459所醫(yī)院，每千人擁有醫(yī)生3.3人，護(hù)士2.7人，床位5床，接近巴黎、倫敦、東京的水平。但是，城市大中型醫(yī)療機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)村地區(qū)和基層社區(qū)資源嚴(yán)重不足，還沒有建立起有效的、適合農(nóng)村地區(qū)居民和脆弱人群的健康保健機(jī)制；醫(yī)療急救與衛(wèi)生安全保障能力不足，衛(wèi)生安全應(yīng)急快速反應(yīng)能力較弱。
    第二，體育設(shè)施建設(shè)隨著亞運(yùn)會的召開與奧運(yùn)會的籌建，大型體育場館的建設(shè)取得長足發(fā)展，已初步具備舉辦世界級體育比賽的條件。但是，全民健身活動條件尚不盡人意，居住區(qū)建設(shè)中人均0.35 平方米的規(guī)劃體育用地的強(qiáng)制性指標(biāo)普遍未達(dá)到，中小學(xué)校體育場地普遍不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，體育設(shè)施過分集中在市區(qū)，廣大郊區(qū)縣公共體育用地稀少。
    第三，在社會保障體系建設(shè)方面，隨著老齡化的到來，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在著總量不足、模式單一、不能充分滿足不同層次人群的需要等問題。兒童福利、社會救助等機(jī)構(gòu)也都剛剛起步，普遍存在站點(diǎn)不足、規(guī)模過小、設(shè)施不完善等現(xiàn)象。
    此外，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各項(xiàng)社會事業(yè)的建設(shè)普遍面臨體制改革、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程以加快發(fā)展的問題。
社會事業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)
    為了適應(yīng)政治文化中心和現(xiàn)代國際城市的需要，逐步建立體現(xiàn)“以人為本”的和諧社會，今后社會事業(yè)發(fā)展的基本任務(wù)如下。
    一是進(jìn)一步完善各項(xiàng)科技、教育、文化設(shè)施，使之與大國首都、國際城市的水平相適應(yīng)，逐步建成科技教育發(fā)達(dá)、文化藝術(shù)繁榮、信息靈通、便捷高效的現(xiàn)代國際城市。
    二是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相協(xié)調(diào)，在改革與調(diào)整中不斷完善與提高各項(xiàng)社會事業(yè)的水平，逐步形成可持續(xù)的運(yùn)行機(jī)制，逐步達(dá)到國際化標(biāo)準(zhǔn)，不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求。
    三是社會事業(yè)的發(fā)展要面向廣大群眾，體現(xiàn)公平原則，滿足人人有基本公共服務(wù)的要求，合理配置資源，調(diào)整布局，既要重視大型文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利設(shè)施的建設(shè)，更要逐步形成面向基層的、級配合理的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。
    四是社會事業(yè)的發(fā)展，不僅要加大政府對社會設(shè)施資金的投入，而且要推動社會事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，多渠道地引進(jìn)資金，逐步建立起社會事業(yè)主體多元化、服務(wù)內(nèi)容與形式多樣化的格局，以滿足國內(nèi)外不同市場、不同人群的多樣化需求。關(guān)于歷史文化名城保護(hù)
    國務(wù)院常務(wù)會議在組織實(shí)施總體規(guī)劃要求的第五條強(qiáng)調(diào)：“要做好北京歷史文化名城保護(hù)工作，完善舊城保護(hù)措施，嚴(yán)格控制舊城的建設(shè)量和開發(fā)強(qiáng)度。”
    歷史文化名城的保護(hù)是體現(xiàn)首都性質(zhì)的重要條件，應(yīng)該說，“世界著名古都”本身也反映了城市在國際上的地位，是現(xiàn)代國際城市的重要內(nèi)容�；仡�1992年以來走過的道路，既要看到對歷史城市保護(hù)的認(rèn)識在不斷提高，也要看到走了一條艱苦曲折的道路�，F(xiàn)在看，1992年總體規(guī)劃對于歷史城市保護(hù)提出的保護(hù)文物古跡、保護(hù)歷史文化街區(qū)、從宏觀環(huán)境和城市設(shè)計(jì)的角度實(shí)施對舊城整體保護(hù)，這三個(gè)層次的保護(hù)要求和對于舊城保護(hù)的10項(xiàng)措施，都是符合中央要求的。但是在實(shí)施過程中恰遇土地有償使用政策出臺，掀起第一次房地產(chǎn)開發(fā)高潮，由于當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)開發(fā)政策尚不完善，政府對如何實(shí)施房地產(chǎn)開發(fā)缺乏經(jīng)驗(yàn)，在短期內(nèi)拋出過多的土地招商引資，形成買方市場。開發(fā)商摸準(zhǔn)了各區(qū)政府急于把土地出手的心理，開出了提高建筑高度和容積率的條件以爭取更高的回報(bào)，在土地轉(zhuǎn)讓協(xié)商過程中，政府往往為了爭取投資項(xiàng)目而讓步，致使總體規(guī)劃規(guī)定的舊城高度和容積率控制指標(biāo)被全線突破，嚴(yán)重?fù)p害了舊城的歷史環(huán)境。
    近幾年來，隨著我們對房地產(chǎn)開發(fā)的策略逐漸成熟，社會各界對北京舊城風(fēng)貌保護(hù)越來越關(guān)注，市政府也更加重視風(fēng)貌保護(hù)問題，特別是通過編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃以及皇城保護(hù)規(guī)劃，立法成規(guī)頒布實(shí)施，使規(guī)劃的內(nèi)容得到了深化、補(bǔ)充與完善，規(guī)劃管理也有章可循，歷史文化名城保護(hù)走上了法制管理的軌道。目前，舊城大規(guī)模突破規(guī)劃控制要求的風(fēng)已經(jīng)基本煞住，各方面對舊城保護(hù)的意識不斷加強(qiáng)，現(xiàn)在的主要問題是如何在實(shí)施過程中正確處理歷史城市保護(hù)和改造危舊房的關(guān)系問題，這個(gè)問題至今還沒有找到理想的出路。特別是歷史文化保護(hù)區(qū)里的危舊平房，居民的生活條件十分惡劣，至今院內(nèi)被簡易棚屋填塞，還使用公用水籠頭和公共廁所，雨季漏雨嚴(yán)重，火災(zāi)隱患不斷。北京都基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了，老百姓還處于“水深火熱”之中實(shí)在說不過去，但是在落實(shí)歷史文化名城保護(hù)的前提下解決這個(gè)問題難度又極大。而實(shí)踐證明，通過通常的房地產(chǎn)開發(fā)來解決危舊房的改造，必然會帶來歷史風(fēng)貌的破壞。例如，牛街地區(qū)的改造，在禮拜寺周圍，大量高層住宅拔地而起，使牛街的歷史環(huán)境受到破壞，最后不得不把它從歷史文化保護(hù)區(qū)的名單中剔除。
    為了探索歷史文化保護(hù)區(qū)內(nèi)危房改造的路子，東城區(qū)選擇南池子地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。應(yīng)該說區(qū)政府付出了極大的努力：試點(diǎn)區(qū)內(nèi)千余戶居民疏散了600多戶；對無力購房的弱勢人群專門在未改造的平房區(qū)內(nèi)給予安置；為了完善市政基礎(chǔ)設(shè)施拿出4000多萬元作為改造補(bǔ)貼；規(guī)劃保留了胡同系統(tǒng)和30多個(gè)好四合院，規(guī)定新建房不得超過2層，并保持青磚灰瓦傳統(tǒng)風(fēng)格。但是此舉受到批評甚多，一直反映到中央，甚至驚動了聯(lián)合國教科文組織。為此，市政府專門舉行記者招待會，解釋南池子改造的必要性和風(fēng)貌保護(hù)的措施�，F(xiàn)在看，南池子改造采取政府投入資金、疏散居民、改善市政條件、規(guī)定傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)的要求都是正確的，為何還有如此多的批評呢？我想主要是改造的面積較大，且要求過急。一方面社會上對此舉思想準(zhǔn)備不足；另一方面規(guī)劃設(shè)計(jì)方案雖然未突破建筑高度和容積率的要求，也采用了傳統(tǒng)民居的風(fēng)格，但是建筑體量、胡同尺度變化過大，缺乏對現(xiàn)狀院落逐個(gè)推敲及因地制宜地提出不同的保護(hù)改建對策，結(jié)果失去了南池子原來的風(fēng)貌特色，因而令社會上不少人士難以認(rèn)同。
    到底如何是好，我認(rèn)為，要充分認(rèn)識歷史城市的保護(hù)是一項(xiàng)長期任務(wù)，不可能急于求成，一蹴而就。
    一是數(shù)十年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)行的是住宅福利政策，住宅分配制度客觀上是不平等的，因此中央機(jī)關(guān)住房水平比市級機(jī)關(guān)高，市級機(jī)關(guān)住房水平比基層廣大市民高，中小學(xué)校教師、商業(yè)服務(wù)業(yè)職工等最基層群眾，很少有計(jì)劃部門下達(dá)的建房指標(biāo)，只能住在房管局管的大量舊平房內(nèi)。由于人口增加快，而國家又無力解決日益增長的需要，結(jié)果老百姓只能各顯其能，在四合院內(nèi)通過“推、接、擴(kuò)”的措施，搭建棚屋，以解決用房之急，使四合院普遍變成大雜院，居住條件進(jìn)一步惡化。再由于低房租的政策，房管所難以以租養(yǎng)房，使大量房屋失修失養(yǎng)，一到雨季，區(qū)政府、建委、房管部門晝夜值班，隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)急搶修，防止塌房傷人。這種狀況年復(fù)一年延續(xù)了幾十年，至今尚未徹底改變。請問幾十年來欠下的賬，如何能在短期內(nèi)償還呢？
    二是住宅用房公有化的分配制度，使居民沒有所有權(quán)，居民缺乏房屋修繕的積極性，認(rèn)為這是政府的事，房屋危險(xiǎn)或漏雨理所當(dāng)然應(yīng)由房管局來修。而政府財(cái)力有限，自然只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，窮于應(yīng)付，積重難返，使四合院越來越破敗。通過調(diào)查顯示，少數(shù)私人所有的自住四合院，環(huán)境質(zhì)量普遍優(yōu)于房管所管的房屋，說明住房福利分配存在弊端。
    三是四合院雖然破舊，但是數(shù)百年形成的社會結(jié)構(gòu)是比較成熟的，老百姓已習(xí)慣于這個(gè)社會環(huán)境，通過危改一旦破壞了原有的社會結(jié)構(gòu)，居民也很難適應(yīng)。居住空間擴(kuò)大、居住條件改善只是宜居的一個(gè)條件，購物、上學(xué)、就醫(yī)、求職、鄰里交往等諸多問題都是改善生活條件的組成部分，因此，只注意住宅的硬件建設(shè)而忽視了社會結(jié)構(gòu)的重組與完善，同樣不能令居民滿意。
為了解決上述諸多矛盾，可能應(yīng)該從以下幾方面著手解決。
    第一，為了還清數(shù)十年來的欠賬，隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，應(yīng)該籌措更多的歷史城市保護(hù)基金，用于疏散舊區(qū)居民、四合院修繕補(bǔ)貼、改善四合院市政條件。每年舊城保護(hù)的力度，取決于政府投入的力度。切不可再降低標(biāo)準(zhǔn)，勉強(qiáng)干力所不能及的事。
    第二，政府采取鼓勵居民外遷和就地認(rèn)購公房的政策，把房管所管理的公房，逐步賣給住戶，使住戶有自主修繕與保護(hù)住房的積極性，形成四合院保護(hù)區(qū)自我更新的能力。也可以由政府通過與居民協(xié)商，給予優(yōu)惠條件，在住戶自愿的前提下，鼓勵外遷，把騰出來的四合院轉(zhuǎn)賣給新的住戶。
    第三，對于暫時(shí)無力改造的舊區(qū)，應(yīng)該加以整治，加強(qiáng)維修與管理，盡可能為居民營造一個(gè)相對舒適的環(huán)境。例如，西城區(qū)把平房的紙吊頂改為輕質(zhì)石膏板吊頂，使冬季更保暖；東城區(qū)整治胡同環(huán)境，拆除違法建筑，粉刷墻面，改善環(huán)境。這些舉措都是積極有效的措施，當(dāng)然環(huán)境的整理，也要符合風(fēng)貌要求，切不可簡單化處理。
    第四，必需關(guān)注弱勢人群的安置。在推進(jìn)住房商品化的過程中，不可能所有住戶都具備購房能力，即或政府通過資金補(bǔ)助，勉強(qiáng)安置了住房，可能還有部分住戶難以支付昂貴的物業(yè)管理費(fèi)用和水、電、燃?xì)赓M(fèi)用。因此，必須建造一定數(shù)量的廉租房，使弱勢人群得以安居樂業(yè)。對于成片改造地區(qū)，還要關(guān)心由于社會結(jié)構(gòu)改變，部分住戶的就業(yè)安置問題。總之，在舊房整治與改造過程中，政策應(yīng)該特別向弱勢人群傾斜，只有安置工作做好了，才算比較完善地實(shí)現(xiàn)了“以人為本”的目標(biāo)。
    第五，在舊城不宜大片開發(fā)改造，應(yīng)該采取小片試點(diǎn)的方法摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步提高危房改造的水平，選擇合適的舊城保護(hù)與危房改造的門檻。這樣做改造與保護(hù)之間的矛盾會減少，不會過多損害原有歷史面貌與社會結(jié)構(gòu)，如此成熟一片，改造一片，通過漸變方式日積月累，新陳代謝，就會形成質(zhì)變，一個(gè)既具有良好宜居環(huán)境，又保存歷史風(fēng)貌特色的理想城市將會成為現(xiàn)實(shí)。
    第六，對于歷史文化保護(hù)區(qū)的整治規(guī)劃，不能簡單化地劃分為保留與改造兩部分，而是應(yīng)該深入研究風(fēng)貌特色，分析、鑒別每一條街、每個(gè)院落，以確定保護(hù)策略，不斷提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平；對風(fēng)貌有嚴(yán)重影響的應(yīng)該拆除。只有這樣做，才能既保護(hù)原有風(fēng)韻，又適合現(xiàn)代生活，使歷史保護(hù)區(qū)煥發(fā)青春，增添活力。
    中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月8日電