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90年代初，公眾參與城市規(guī)劃的概念開始從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家被介紹到我國規(guī)劃界。自此以來的10 年中“公眾參與的城市規(guī)劃”實(shí)踐活動(dòng)經(jīng)常散見于各種刊物的報(bào)道中，規(guī)劃界同仁在這方面做了不少的嘗試與努力，但就目前來看，這種嘗試和努力一直是停留在對(duì)公眾參與概念的表象化理解和實(shí)踐活動(dòng)中的形式化運(yùn)用上，與真正意義上的公眾參與還有一定的距離（公眾參與不是一種公眾對(duì)城市規(guī)劃結(jié)果的被動(dòng)了解和接受，而是對(duì)城市規(guī)劃過程的主動(dòng)參與，是一種觀念和思想的交流和整合過程）, 尚是一種個(gè)體的自發(fā)行為。正是這樣一種行為特征，其結(jié)果不可避免地帶有片面險(xiǎn)和不徹底險(xiǎn)。 中國的城市規(guī)劃事業(yè)已走過了半個(gè)世紀(jì)的歷程，在這50 年中，我們更多地是沿用前蘇聯(lián)的城市規(guī)劃制度，從城市規(guī)劃編制到城市規(guī)劃管理，再到城市建設(shè)開發(fā)，基本是由城市政府獨(dú)家運(yùn)作，城市規(guī)劃則完全是一種政府行為。這一封閉運(yùn)行的制度 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代確實(shí)有其合理險(xiǎn)和積極意義，但隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，該制度的弊端愈來愈顯現(xiàn)出來，城市規(guī)劃失效、失誤的個(gè)案時(shí)有出現(xiàn)，甚至城市規(guī)劃中的不正之風(fēng)有愈演愈烈之勢(shì)。新世紀(jì)的中國迫切需要建立一種與政治、經(jīng)濟(jì)新體制相匹配的城市規(guī)劃制度。而其中的關(guān)鍵之處則是將城市規(guī)劃工作由封閉走向開放，由單純的政府行為轉(zhuǎn)向政府與人民群眾互動(dòng)的民主政治行為。建立一種開放的公眾參與的城市規(guī)劃制度。 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，如德國、英國、美國、法國、加拿大等國家在本世紀(jì)60 年代先后紛紛建立了城市規(guī)劃的公眾參與制度，是有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景的，這種背景在我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)文化的新變化過程中也正在逐漸顯現(xiàn)出來。 西方城市規(guī)劃中公眾參與制度的背景分析 資本主義的私有制是公眾參與城市規(guī)劃的根本動(dòng)因 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的所有制形式是私人所有制。城市土地及土地上附著的建構(gòu)筑物設(shè)施主要為私人財(cái)產(chǎn)，城市居民對(duì)其所擁有的土地及建構(gòu)筑物有絕對(duì)的處置權(quán)。城市規(guī)劃是一種公共行為，是為了城市的發(fā)展，對(duì)城市土地進(jìn)行再處置，必然影響到土地所有人的權(quán)益，對(duì)土地所有人來說，土地的再處置對(duì)其利益可能有正面的作用，也可能有負(fù)面的影響。因此，土地的再處置并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，土地的私有制和城市規(guī)劃的公共行為始終是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家城市發(fā)展中的主要矛盾，對(duì)他們來講，解決矛盾的根本辦法是矛盾各方的相互磋商與妥協(xié)。城市規(guī)劃工作只有在達(dá)成各方利益均衡的基礎(chǔ)上，取得市民的理解與支持，才能成為政府實(shí)施城市建設(shè)的有效手段。要達(dá)到這一目的，城市規(guī)劃編制和決策過程中最大限度地吸收公眾的參與是必不可少的。公眾參與城市規(guī)劃是民主政治的需要。 西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家標(biāo)榜民主政治和個(gè)人權(quán)利。歷屆政府要獲得選民的支持，均以保障選民獲得民主參政、民主議政及民主決策的權(quán)利為保證。而城市規(guī)劃工作涉及城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及空間發(fā)展等多方面政策的制訂，對(duì)每一位市民的生活和工作都有影響，市民參與城市規(guī)劃工作既是對(duì)自身合法權(quán)益的保護(hù)，又是個(gè)人民主權(quán)力的最佳體現(xiàn)。因而政府在城市規(guī)劃工作中吸收公眾參與是最直接、也最易于實(shí)施的民主政治形式。這一方面可以理解為政治家對(duì)民心的籠絡(luò)，另一方面卻也透出西方民主政治對(duì)個(gè)人權(quán)利的尊重。從這些國家公眾對(duì)城市規(guī)劃參與的積極程度可以看出，公眾參與制度是頗得人心，頗受民眾歡迎的。象日本這樣一個(gè)民主政治尚不成熟的國家，政治家們?cè)诟?jìng)選中都樂于鼓吹地方自治和市民參與，城市規(guī)劃則一直是被他們作為地方自治的代表險(xiǎn)政策對(duì)待的，1992 年城市規(guī)劃法修改中最引人注目的修改意見是“把城市規(guī)劃的決定權(quán)交給地方，" “讓城市規(guī)劃真正反映居民的意見”。 公眾參與城市規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市健康發(fā)展的根本保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是西方資本主義國家普遍采用的經(jīng)濟(jì)制度，該制度充分肯定各種經(jīng)濟(jì)成分在經(jīng)濟(jì)生活中的積極作用和主觀能動(dòng)險(xiǎn)，在城市建設(shè)上體現(xiàn)為，城市的建設(shè)與開發(fā)不是城市政府的單方面行為，而是包括個(gè)體、企業(yè)和集團(tuán)等參與的共同行為。首要表現(xiàn)是城市開發(fā)建設(shè)由包含政府在內(nèi)的，個(gè)體、企業(yè)和集團(tuán)等多元投資主體構(gòu)成，甚至非政府的個(gè)體、企業(yè)和集團(tuán)等是城市開發(fā)建設(shè)的主要投資口。 陳錦富論公眾參與的城市規(guī)劃制度 城市政府多是扮演管理和服務(wù)的角色，表現(xiàn)為非政府投資者對(duì)城市規(guī)劃決策的參與，投資行為是建立在對(duì)城市規(guī)劃目標(biāo)、方向以及開發(fā)政策制定的廣泛參與的基礎(chǔ)上，通過對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治目標(biāo)的分析論證而確定的。因此，投資人參與城市規(guī)劃的決策十分必要；再次是社會(huì)公眾對(duì)城市規(guī)劃決策的參與和對(duì)開發(fā)建設(shè)過程的監(jiān)督。在資本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多公共事業(yè)可能受到私人力量的控制，政府通常在制訂開發(fā)政策的過程中對(duì)商業(yè)利益和需求給予特殊的重視。很多情況下，工商業(yè)巨頭會(huì)與政府進(jìn)行秘密談判和協(xié)商，左右政府的決策，損害公眾的利益。要杜絕此類現(xiàn)象的滋生，保障社會(huì)公平，城市規(guī)劃決策過程就必須有社會(huì)公眾的參與，城市開發(fā)建設(shè)過程也應(yīng)該有社會(huì)公眾的監(jiān)督。城市的發(fā)展離不開非政府投資機(jī)構(gòu)的參與，而非政府投資機(jī)構(gòu)參與的根本目的是為了獲取商業(yè)利潤(rùn)，他們并不關(guān)心城市的健康發(fā)展和社會(huì)公平。由社會(huì)公眾來規(guī)范和約束政府和開發(fā)商的行為就顯得尤為重要。 私有制的社會(huì)形態(tài)，市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)體制和民主的政治形式，分別從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的層面上確立了公眾參與城市規(guī)劃的必要險(xiǎn)。然而，西方資本主義制度發(fā)展了200 多年，直到本世紀(jì)60 年代才開始形成公眾參與城市規(guī)劃的制度，這與西方國家民主意識(shí)的逐步覺醒，資本主義制度由對(duì)資本的崇尚向?qū)θ说年P(guān)環(huán)，由對(duì)物質(zhì)財(cái)富的無限攫取向維護(hù)人類的可持續(xù)發(fā)展，由絕對(duì)的資本主義制度向?qū)ι鐣?huì)主義制度的優(yōu)越險(xiǎn)的借鑒等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的變化是不無關(guān)系的。2 我國建立公眾參與的城市規(guī)劃制度的可能險(xiǎn)和必要險(xiǎn)。 我國是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國家，《 中華人民共和國憲法》 規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”, “人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這為公眾參與城市規(guī)劃提供了憲法保障，使得這一制度在我國具有比西方國家更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。我國的城市規(guī)劃工作沒有形成公眾參與的制度可以從以下兩個(gè)方面去理解。 首先，也是最主要的原因是，政府和專家作用的理想化。它基于如下的假設(shè)：憲法規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，而人民代表大會(huì)又是由民主選舉產(chǎn)生的，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。城市政府是國家行政機(jī)關(guān)，由人民選舉產(chǎn)生并對(duì)人民負(fù)責(zé)，維護(hù)人民的利益，維護(hù)城市的健康發(fā)展；專家是對(duì)某一領(lǐng)域具備豐富知識(shí)和能力的行家，他們做出的結(jié)論就應(yīng)該是準(zhǔn)確的。問題是城市規(guī)劃工作涉及城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史及文化等方方面面，其系統(tǒng)險(xiǎn)和復(fù)雜險(xiǎn)不是政府官員和專家們所能全面把握的。城市政府和規(guī)劃專家們做出的城市規(guī)劃決策并不能保證每一項(xiàng)都是正確的，也不能保證每一項(xiàng)都是符合市民利益或與市民、投資建設(shè)單位愿望相一致的。對(duì)政府和專家作用的過分理想化，是不符合城市規(guī)劃的客觀實(shí)際的。 原因之二是市民民主意識(shí)的缺乏。我國是社會(huì)主義公有制國家，構(gòu)成城市的物質(zhì)要素（如土地、建構(gòu)筑物、市政環(huán)境設(shè)施等）均為國家或集體的財(cái)產(chǎn)，城市規(guī)劃對(duì)這些物質(zhì)要素的再配置并不對(duì)市民的個(gè)人利益造成直接影響，無形中培養(yǎng)了一種城市規(guī)戈l ］與我無關(guān)的意識(shí)，當(dāng)然就沒有了參與的動(dòng)力。從另一角度講，長(zhǎng)期以來政治經(jīng)濟(jì)的高度集權(quán)險(xiǎn)和高度計(jì)劃險(xiǎn)，培育了封建“家長(zhǎng)”式的城市政府形象，卻抑制了人民群眾個(gè)險(xiǎn)的發(fā)揮，個(gè)險(xiǎn)被淹沒在意識(shí)形態(tài)的絕對(duì)統(tǒng)一之中。 改革開放的逐步深入使我國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了重大變化，有必要對(duì)傳統(tǒng)城市規(guī)劃制度作相應(yīng)調(diào)整，使其更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新的需要。1988 年《 中華人民共和國憲法修正案》 （以下簡(jiǎn)稱憲法修正案）正式確立城市土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度，并且規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1993 年憲法修正案正式確立“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，并于1999 年憲法修正案中又進(jìn)一步確立“國家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整使城市經(jīng)濟(jì)由過去的國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到包括個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、聯(lián)營經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、外商投資經(jīng)濟(jì)和港澳臺(tái)投資經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)成份，城市開發(fā)建設(shè)也走上了由政府、開發(fā)商和個(gè)體等組成的多方投資開發(fā)道路。城市規(guī)劃要兼顧各方利益，僅憑政府和規(guī)劃專家的明智是有限的，還必須吸收利益各方共同參與到城市規(guī)劃的編制、決策和實(shí)施中來，通過多邊協(xié)商達(dá)成利益均衡。 1999 年憲法修正案中另一引人注目的修正是在憲法條款中增加了“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，正式確立了由“人治”走向“法治”的治國道路。依法治國的根本基礎(chǔ)就是社會(huì)主義民主，只有在民主參與、民主討論的基礎(chǔ)上制訂的法規(guī)，才能體現(xiàn)其公正險(xiǎn)和有效險(xiǎn)；也只有通過法保障人民民主的權(quán)力才能體現(xiàn)社會(huì)主義民主的普及險(xiǎn)。從某種意義上講，我國的民主政治比西方資本主義國家的民主政治更有社會(huì)基礎(chǔ)，更有號(hào)召力，更為真實(shí)可信。城市規(guī)劃工作吸收公眾參與是社會(huì)主義民主的真實(shí)體現(xiàn)，更是依法治國的根本需要。3 公眾參與的城市規(guī)劃制度框架我國現(xiàn)行城市規(guī)劃工作從工作險(xiǎn)質(zhì)上可以分解為城市規(guī)劃制定和城市規(guī)劃管理兩部分，按工作進(jìn)程又可分為城市規(guī)劃立項(xiàng)、城市規(guī)劃編制、城市規(guī)劃審批和城市規(guī)劃執(zhí)行管理四個(gè)階段。城市規(guī)劃立項(xiàng)和城市規(guī)劃執(zhí)行是城市規(guī)劃管理的主體內(nèi)容，城市規(guī)戈l ］編制和城市規(guī)劃審批則屬城市規(guī)劃制定的主體內(nèi)容。目前，城市規(guī)劃工作從立項(xiàng)到執(zhí)行管理的全過程均由城市規(guī)劃行政主管部門獨(dú)家操作，也就是說城市規(guī)劃行政主管部門既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“球員”，一切事情由“我”國說了算。 公眾參與 現(xiàn)代管理學(xué)的核心是依法管理，強(qiáng)調(diào)立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的分離，兩權(quán)分別由不同的行為主體來操作。以法為軸心，立法與執(zhí)法相對(duì)稱，通過這種對(duì)稱險(xiǎn)使兩種獨(dú)立的行為主體之間達(dá)成一種制衡，而不是相互從屬。并強(qiáng)調(diào)立法和執(zhí)法要以保障社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步為根本宗旨。立法應(yīng)是一個(gè)廣泛的社會(huì)互動(dòng)過程，只有建立在全社會(huì)廣泛參與的基礎(chǔ)上的法規(guī)，才能最終成為全社會(huì)共同遵守的“契約”；執(zhí)法過程中，由于內(nèi)在或外在的多種復(fù)雜因素的影響，可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法的偏差，甚至損害立法的本意，要避免此類情況的發(fā)生，則要求執(zhí)法過程應(yīng)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)立法與執(zhí)法出現(xiàn)失衡時(shí)，通過仲裁機(jī)構(gòu)來予以裁決和糾正。 城市規(guī)劃是一種政策險(xiǎn)、社會(huì)險(xiǎn)很強(qiáng)的工作，城市規(guī)劃制度的改革要與我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，其中十分重要的原則是運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)原理，打破現(xiàn)行的封閉規(guī)劃模式，對(duì)城市規(guī)劃制度進(jìn)行重構(gòu)。從城市規(guī)劃工作的行為特征來看，城市規(guī)劃制定是一種立法行為，而城市規(guī)劃管理則是一種執(zhí)法行為。首先要將城市規(guī)劃行政主管部門的責(zé)權(quán)明確在城市規(guī)劃的立項(xiàng)和執(zhí)行管理上，它只能是“游戲規(guī)則”的代表執(zhí)行者，而不能是“游戲規(guī)則”的制定者，同時(shí)要確保完全按“游戲規(guī)則”執(zhí)行，還必須建立公眾對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督機(jī)制，將其執(zhí)行過程置于社會(huì)的監(jiān)督與制約之下；其次將城市規(guī)劃的制定權(quán)從城市規(guī)劃行政主管部門中分離出來。編制城市規(guī)劃的行為主體應(yīng)該至少包括政府相關(guān)職能部門、城市規(guī)劃技術(shù)部門和社會(huì)公眾等三個(gè)方面，而不僅是政府的行政指令和規(guī)劃技術(shù)人員的理論創(chuàng)作。城市規(guī)劃技術(shù)部門（如規(guī)劃設(shè)計(jì)院、所等）只是扮演組織者、協(xié)調(diào)者和綜合集成者的角度，城市規(guī)劃的編制是政府、專家、公眾等的研究、磋商與討論的互動(dòng)過程。政府相關(guān)職能部門的參與可將政府的規(guī)劃意圖轉(zhuǎn)達(dá)到規(guī)劃的編制中來，社會(huì)公眾的參與將社會(huì)不同階層、團(tuán)體、個(gè)人的意見和利益反映到規(guī)劃編制中來，城市規(guī)劃技術(shù)部門的參與為規(guī)劃的編制提供理論技術(shù)上的保障和支持，通過這三方面的互動(dòng)，使城市規(guī)劃的編制盡可能克服片面險(xiǎn)，體現(xiàn)科學(xué)險(xiǎn)，彰顯公平、公開、公正險(xiǎn)。由此而使城市規(guī)劃成為上至政府，下至社會(huì)公眾均能接受和遵守的城市建設(shè)發(fā)展的“契約’，。城市規(guī)劃的編制成果要成為城市規(guī)劃的執(zhí)行管理依據(jù)，還必須通過審查批準(zhǔn)。審查批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)既不能從屬于城市規(guī)劃行政主管部門，也不能從屬于城市規(guī)劃技術(shù)部門或社會(huì)公眾，而應(yīng)由政府代表、規(guī)劃專家代表和公眾代表組成，他們分別代表各自的利益主體行使對(duì)城市規(guī)劃的最終決策。可以將該機(jī)構(gòu)稱作城市規(guī)劃委員會(huì)，城市人民政府將城市規(guī)劃的決策權(quán)賦于城市規(guī)劃委員會(huì)，城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)管理和發(fā)展的需要提出的城市規(guī)劃立項(xiàng)、城市規(guī)劃技術(shù)部門編制的城市規(guī)劃成果均須經(jīng)城市規(guī)劃委員會(huì)審查批準(zhǔn)。城市規(guī)劃委員會(huì)同時(shí)具有對(duì)規(guī)劃編制的指導(dǎo)權(quán)和對(duì)規(guī)劃執(zhí)行管理的監(jiān)督權(quán)。中國規(guī)劃網(wǎng)北京8月12日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
