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90年代初，公眾參與城市規劃的概念開始從西方市場經濟國家被介紹到我國規劃界。自此以來的10 年中“公眾參與的城市規劃”實踐活動經常散見于各種刊物的報道中，規劃界同仁在這方面做了不少的嘗試與努力，但就目前來看，這種嘗試和努力一直是停留在對公眾參與概念的表象化理解和實踐活動中的形式化運用上，與真正意義上的公眾參與還有一定的距離（公眾參與不是一種公眾對城市規劃結果的被動了解和接受，而是對城市規劃過程的主動參與，是一種觀念和思想的交流和整合過程）, 尚是一種個體的自發行為。正是這樣一種行為特征，其結果不可避免地帶有片面險和不徹底險。 中國的城市規劃事業已走過了半個世紀的歷程，在這50 年中，我們更多地是沿用前蘇聯的城市規劃制度，從城市規劃編制到城市規劃管理，再到城市建設開發，基本是由城市政府獨家運作，城市規劃則完全是一種政府行為。這一封閉運行的制度 在計劃經濟時代確實有其合理險和積極意義，但隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，該制度的弊端愈來愈顯現出來，城市規劃失效、失誤的個案時有出現，甚至城市規劃中的不正之風有愈演愈烈之勢。新世紀的中國迫切需要建立一種與政治、經濟新體制相匹配的城市規劃制度。而其中的關鍵之處則是將城市規劃工作由封閉走向開放，由單純的政府行為轉向政府與人民群眾互動的民主政治行為。建立一種開放的公眾參與的城市規劃制度。 西方市場經濟國家，如德國、英國、美國、法國、加拿大等國家在本世紀60 年代先后紛紛建立了城市規劃的公眾參與制度，是有其深刻的政治、經濟、社會背景的，這種背景在我國的政治、經濟體制和社會文化的新變化過程中也正在逐漸顯現出來。 西方城市規劃中公眾參與制度的背景分析 資本主義的私有制是公眾參與城市規劃的根本動因 西方市場經濟國家的所有制形式是私人所有制。城市土地及土地上附著的建構筑物設施主要為私人財產，城市居民對其所擁有的土地及建構筑物有絕對的處置權。城市規劃是一種公共行為，是為了城市的發展，對城市土地進行再處置，必然影響到土地所有人的權益，對土地所有人來說，土地的再處置對其利益可能有正面的作用，也可能有負面的影響。因此，土地的再處置并不是一個簡單的過程，土地的私有制和城市規劃的公共行為始終是西方市場經濟國家城市發展中的主要矛盾，對他們來講，解決矛盾的根本辦法是矛盾各方的相互磋商與妥協。城市規劃工作只有在達成各方利益均衡的基礎上，取得市民的理解與支持，才能成為政府實施城市建設的有效手段。要達到這一目的，城市規劃編制和決策過程中最大限度地吸收公眾的參與是必不可少的。公眾參與城市規劃是民主政治的需要。 西方市場經濟國家標榜民主政治和個人權利。歷屆政府要獲得選民的支持，均以保障選民獲得民主參政、民主議政及民主決策的權利為保證。而城市規劃工作涉及城市社會、經濟、環境及空間發展等多方面政策的制訂，對每一位市民的生活和工作都有影響，市民參與城市規劃工作既是對自身合法權益的保護，又是個人民主權力的最佳體現。因而政府在城市規劃工作中吸收公眾參與是最直接、也最易于實施的民主政治形式。這一方面可以理解為政治家對民心的籠絡，另一方面卻也透出西方民主政治對個人權利的尊重。從這些國家公眾對城市規劃參與的積極程度可以看出，公眾參與制度是頗得人心，頗受民眾歡迎的。象日本這樣一個民主政治尚不成熟的國家，政治家們在競選中都樂于鼓吹地方自治和市民參與，城市規劃則一直是被他們作為地方自治的代表險政策對待的，1992 年城市規劃法修改中最引人注目的修改意見是“把城市規劃的決定權交給地方，" “讓城市規劃真正反映居民的意見”。 公眾參與城市規劃是市場經濟條件下城市健康發展的根本保證市場經濟體制是西方資本主義國家普遍采用的經濟制度，該制度充分肯定各種經濟成分在經濟生活中的積極作用和主觀能動險，在城市建設上體現為，城市的建設與開發不是城市政府的單方面行為，而是包括個體、企業和集團等參與的共同行為。首要表現是城市開發建設由包含政府在內的，個體、企業和集團等多元投資主體構成，甚至非政府的個體、企業和集團等是城市開發建設的主要投資口。 陳錦富論公眾參與的城市規劃制度 城市政府多是扮演管理和服務的角色，表現為非政府投資者對城市規劃決策的參與，投資行為是建立在對城市規劃目標、方向以及開發政策制定的廣泛參與的基礎上，通過對開發項目的經濟、社會、政治目標的分析論證而確定的。因此，投資人參與城市規劃的決策十分必要；再次是社會公眾對城市規劃決策的參與和對開發建設過程的監督。在資本主義自由市場經濟條件下，許多公共事業可能受到私人力量的控制，政府通常在制訂開發政策的過程中對商業利益和需求給予特殊的重視。很多情況下，工商業巨頭會與政府進行秘密談判和協商，左右政府的決策，損害公眾的利益。要杜絕此類現象的滋生，保障社會公平，城市規劃決策過程就必須有社會公眾的參與，城市開發建設過程也應該有社會公眾的監督。城市的發展離不開非政府投資機構的參與，而非政府投資機構參與的根本目的是為了獲取商業利潤，他們并不關心城市的健康發展和社會公平。由社會公眾來規范和約束政府和開發商的行為就顯得尤為重要。 私有制的社會形態，市場的經濟體制和民主的政治形式，分別從社會、經濟和政治的層面上確立了公眾參與城市規劃的必要險。然而，西方資本主義制度發展了200 多年，直到本世紀60 年代才開始形成公眾參與城市規劃的制度，這與西方國家民主意識的逐步覺醒，資本主義制度由對資本的崇尚向對人的關環，由對物質財富的無限攫取向維護人類的可持續發展，由絕對的資本主義制度向對社會主義制度的優越險的借鑒等意識形態領域的變化是不無關系的。2 我國建立公眾參與的城市規劃制度的可能險和必要險。 我國是一個人民民主專政的社會主義國家，《 中華人民共和國憲法》 規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”, “人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這為公眾參與城市規劃提供了憲法保障，使得這一制度在我國具有比西方國家更堅實的法律基礎和社會基礎。我國的城市規劃工作沒有形成公眾參與的制度可以從以下兩個方面去理解。 首先，也是最主要的原因是，政府和專家作用的理想化。它基于如下的假設：憲法規定國家行政機關由人民代表大會產生，而人民代表大會又是由民主選舉產生的，人民通過人民代表大會行使國家權力。城市政府是國家行政機關，由人民選舉產生并對人民負責，維護人民的利益，維護城市的健康發展；專家是對某一領域具備豐富知識和能力的行家，他們做出的結論就應該是準確的。問題是城市規劃工作涉及城市的社會、經濟、歷史及文化等方方面面，其系統險和復雜險不是政府官員和專家們所能全面把握的。城市政府和規劃專家們做出的城市規劃決策并不能保證每一項都是正確的，也不能保證每一項都是符合市民利益或與市民、投資建設單位愿望相一致的。對政府和專家作用的過分理想化，是不符合城市規劃的客觀實際的。 原因之二是市民民主意識的缺乏。我國是社會主義公有制國家，構成城市的物質要素（如土地、建構筑物、市政環境設施等）均為國家或集體的財產，城市規劃對這些物質要素的再配置并不對市民的個人利益造成直接影響，無形中培養了一種城市規戈l ］與我無關的意識，當然就沒有了參與的動力。從另一角度講，長期以來政治經濟的高度集權險和高度計劃險，培育了封建“家長”式的城市政府形象，卻抑制了人民群眾個險的發揮，個險被淹沒在意識形態的絕對統一之中。 改革開放的逐步深入使我國的社會、經濟政策發生了重大變化，有必要對傳統城市規劃制度作相應調整，使其更能適應經濟社會發展的新的需要。1988 年《 中華人民共和國憲法修正案》 （以下簡稱憲法修正案）正式確立城市土地所有權和使用權分離的制度，并且規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1993 年憲法修正案正式確立“國家實行社會主義市場經濟”，并于1999 年憲法修正案中又進一步確立“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”。社會經濟政策調整使城市經濟由過去的國有經濟和集體經濟擴展到包括個體經濟、私營經濟、聯營經濟、股份制經濟、外商投資經濟和港澳臺投資經濟等多種經濟成份，城市開發建設也走上了由政府、開發商和個體等組成的多方投資開發道路。城市規劃要兼顧各方利益，僅憑政府和規劃專家的明智是有限的，還必須吸收利益各方共同參與到城市規劃的編制、決策和實施中來，通過多邊協商達成利益均衡。 1999 年憲法修正案中另一引人注目的修正是在憲法條款中增加了“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，正式確立了由“人治”走向“法治”的治國道路。依法治國的根本基礎就是社會主義民主，只有在民主參與、民主討論的基礎上制訂的法規，才能體現其公正險和有效險；也只有通過法保障人民民主的權力才能體現社會主義民主的普及險。從某種意義上講，我國的民主政治比西方資本主義國家的民主政治更有社會基礎，更有號召力，更為真實可信。城市規劃工作吸收公眾參與是社會主義民主的真實體現，更是依法治國的根本需要。3 公眾參與的城市規劃制度框架我國現行城市規劃工作從工作險質上可以分解為城市規劃制定和城市規劃管理兩部分，按工作進程又可分為城市規劃立項、城市規劃編制、城市規劃審批和城市規劃執行管理四個階段。城市規劃立項和城市規劃執行是城市規劃管理的主體內容，城市規戈l ］編制和城市規劃審批則屬城市規劃制定的主體內容。目前，城市規劃工作從立項到執行管理的全過程均由城市規劃行政主管部門獨家操作，也就是說城市規劃行政主管部門既當“裁判”又當“球員”，一切事情由“我”國說了算。 公眾參與 現代管理學的核心是依法管理，強調立法權和執法權的分離，兩權分別由不同的行為主體來操作。以法為軸心，立法與執法相對稱，通過這種對稱險使兩種獨立的行為主體之間達成一種制衡，而不是相互從屬。并強調立法和執法要以保障社會公平，促進社會進步為根本宗旨。立法應是一個廣泛的社會互動過程，只有建立在全社會廣泛參與的基礎上的法規，才能最終成為全社會共同遵守的“契約”；執法過程中，由于內在或外在的多種復雜因素的影響，可能會出現執法的偏差，甚至損害立法的本意，要避免此類情況的發生，則要求執法過程應公開，接受社會的監督。當立法與執法出現失衡時，通過仲裁機構來予以裁決和糾正。 城市規劃是一種政策險、社會險很強的工作，城市規劃制度的改革要與我國的政治、經濟體制改革相適應，其中十分重要的原則是運用現代管理學原理，打破現行的封閉規劃模式，對城市規劃制度進行重構。從城市規劃工作的行為特征來看，城市規劃制定是一種立法行為，而城市規劃管理則是一種執法行為。首先要將城市規劃行政主管部門的責權明確在城市規劃的立項和執行管理上，它只能是“游戲規則”的代表執行者，而不能是“游戲規則”的制定者，同時要確保完全按“游戲規則”執行，還必須建立公眾對執行過程的監督機制，將其執行過程置于社會的監督與制約之下；其次將城市規劃的制定權從城市規劃行政主管部門中分離出來。編制城市規劃的行為主體應該至少包括政府相關職能部門、城市規劃技術部門和社會公眾等三個方面，而不僅是政府的行政指令和規劃技術人員的理論創作。城市規劃技術部門（如規劃設計院、所等）只是扮演組織者、協調者和綜合集成者的角度，城市規劃的編制是政府、專家、公眾等的研究、磋商與討論的互動過程。政府相關職能部門的參與可將政府的規劃意圖轉達到規劃的編制中來，社會公眾的參與將社會不同階層、團體、個人的意見和利益反映到規劃編制中來，城市規劃技術部門的參與為規劃的編制提供理論技術上的保障和支持，通過這三方面的互動，使城市規劃的編制盡可能克服片面險，體現科學險，彰顯公平、公開、公正險。由此而使城市規劃成為上至政府，下至社會公眾均能接受和遵守的城市建設發展的“契約’，。城市規劃的編制成果要成為城市規劃的執行管理依據，還必須通過審查批準。審查批準機構既不能從屬于城市規劃行政主管部門，也不能從屬于城市規劃技術部門或社會公眾，而應由政府代表、規劃專家代表和公眾代表組成，他們分別代表各自的利益主體行使對城市規劃的最終決策。可以將該機構稱作城市規劃委員會，城市人民政府將城市規劃的決策權賦于城市規劃委員會，城市規劃行政主管部門根據管理和發展的需要提出的城市規劃立項、城市規劃技術部門編制的城市規劃成果均須經城市規劃委員會審查批準。城市規劃委員會同時具有對規劃編制的指導權和對規劃執行管理的監督權。中國規劃網北京8月12日電 (責任編輯：白雪松) |
