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【導讀】轉變經濟發展模式、建設節約型社會，是落實科學發展觀的內在要求，是實現我國社會經濟可持續發展的必然選擇。 在過去的幾十年里，我國一直走的是高投入、低產出的粗放型經濟發展道路，造成嚴重的資源浪費、生態退化和環境污染等問題，這不僅是不可持續發展的，而且還完全背離了我國人均資源相對貧乏、生態系統比較脆弱的基本國情①。轉變經濟發展模式、建設節約型社會，是落實科學發展觀的內在要求，是實現我國社會經濟可持續發展的必然選擇。
可以預見，節約型城市的規劃建設及作為其重要途徑的循環經濟必將很快成為新的發展熱點，而事先對節約型城市、循環經濟的發展進行理性的思考，將有助于“建設節約型城市”的理念健康發展。這就要求我們既要積極研究與節約型城市、循環經濟息息相關的理論與方法，探尋節約型城市建設與城市規劃的結合點，又要使城市規劃的理念與實踐盡快適應資源配置市場化的宏觀背景，因為資源配置市場化是建設節約型城市的根本性的制度保障。
(1)防止循環經濟的虛熱
所謂循環經濟就是在可持續發展的思想指導下，按照清潔生產的方式，對能源及其廢棄物實行綜合利用的生產活動形式。與傳統經濟由“資源—產品—污染排放”所構成的物質單向流動方式不同，循環經濟是按照自然生態系統的模式，以“減量化(Reduce)—再使用 (Reuse)—再循環(Recycle)”，即所謂的“3R原則”，將經濟活動組織成一個“資源—產品 —再生資源”的物質反復循環流動的過程。循環經濟的特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄物的低排放，循環經濟可以有效地避免傳統經濟模式下對資源的粗放式和一次性利用，以及由此造成的自然資源短缺、枯竭及災難性的環境污染后果，從根本上消解長期以來環境與發展之間的沖突�？梢哉f，發展循環經濟是建設資源節約型、環境友好型社會和實現可持續發展的重要途徑② 。
1.1 循環經濟對城市規劃的積極意義
由于循環經濟在本質上是一種生態經濟，是經濟活動的生態化轉向，因此，在循環經濟理念指引下，生態城市、循環經濟示范區、生態工業園等的規劃建設必將成為今后的熱點。可以設想，傳統的、以建設與發展為核心的規劃理念，將可能被“生態優先、保護優先”等新理念取代；在規劃指導思想上，從生產與消費領域推進發展模式的轉變，從循環經濟產業、城市基礎設施、生態保障系統等多方面構建新型生態體系；在規劃內容與手法上，將更加注重對自然生態、文化歷史、弱勢群體等的保護，進一步強化產業集聚、基礎設施共享、污染物集中排放與處理，以及節能小區等課題的研究與落實。同時也不難想象，大量的生態學理論與分析方法將被引進和運用，越來越多的城市會建立自己的生態數據庫，“生態位勢”“環境承載力”“生態足跡”“生態健康”“生態補償”“生態功能分區”等理念將被廣泛普及，并將對規劃編制單位和規劃管理部門的指導思想造成越來越大的影響，生態型規劃的程序和內容也將逐漸規范化、系統化、定量化，規劃的科學性與可操作性也將能得到實質性提高。
1.2 循環經濟可能存在的虛熱及所帶來的負面影響
發展循環經濟的目的是轉變經濟增長模式，但我國經濟增長模式的轉變一直舉步維艱。近年來，盡管政府一直在強調轉變經濟增長模式的重要性，甚至在計劃經濟時代，就有關于“外延式”和“內涵式”增長的討論，但經濟增長模式仍然是依賴高投入而非高效率的外延式擴張，導致中國的每一次經濟加速都會很快面臨資源瓶頸而不得不被迫調整戰略。新增長模式的難產及傳統模式的根深蒂固，有其深厚的制度基礎。傳統經濟增長模式的制度基礎核心是政府主導資源的配置，政府及其代理人自身的激勵機制決定了該模式追求的是規模和速度，而非利潤和效益；在要素價格受到政府管制的背景下，土地和資金的虛假低成本也會使投資者形成過度投資和忽視效益的傾向。
具體而言，如果沒有資源配置的市場化，在資源相對不足的中國，受到政府人為管制或干預的資源價格將總是低于正常的市場價格，而企業也將缺乏節約資源的壓力和動力；并且由于經濟要素價格被扭曲，市場機制中傳遞信息的價格不能恰當地反映資源與要素的稀缺程度，企業無法進行真實、正確的經濟核算與決策。因此，政府在資源配置市場化之前過于積極地人為推動循環經濟發展，不僅不利于循環經濟產業的健康發展，反而會造成更大的資源浪費，從而使整個國民經濟和社會財富受損。比如打著“發展循環經濟”的旗號，搞一些并非高效節約的項目，或者規劃建設大量有名無實的“循環經濟示范區”“生態工業園區”等。也就是說，就建設節約型社會與城市的共同目標而言，資源配置市場化毫無疑問地是發展循環經濟的基礎，它們是相輔相成的關系。沒有資源配置的市場化，循環經濟就可能會淪為一種動聽的口號；沒有資源配置的市場化，不僅舊有的經濟模式會導致浪費，發展循環經濟同樣也可能造成浪費甚至產生新的浪費。只有在資源配置市場化條件下，循環經濟才有可能成為企業的優化選擇，節約資源才有可能成為生產者與消費者的共同愿望，建設節約型社會的目標才有可能實現。
1.3 城市規劃如何防止循環經濟的虛熱
由上述的分析可知，在資源配置市場化之前人為地大力推動循環經濟發展，或將循環經濟主要被作為增加GDP、提升政績而非建設節約型社會的手段，則必然使循環經濟陷于有名無實或者“虛熱”的狀態，這將對循環經濟及相關的規劃建設產生諸多不良影響。但這并非僅憑規劃之力就能避免的，從某種意義上講，循環經濟無論以什么方式在我國興起都將是一種必然，城市規劃所能做的就是如何更快、更好地適應這種局面，并盡量吸收利用循環經濟中正確和先進的東西，改良與剔除循環經濟或附加其上的不實成分，只有這樣，才能避免規劃本身產生同樣的虛熱。
具體來說，要使循環經濟先進合理的核心內容落實、體現在城市規劃上，就要在以循環經濟理念為支撐的各種生態型城市規劃中，準確而充分地研究掌握循環經濟與城市規劃的結合點，克服一般生態規劃所面臨的一些困境。就筆者現在理解的范疇而言，筆者認為至少可以從以下三個方面進行努力。
首先是加強生態學理論的應用。生態學與城市規劃真正結合的時間較短，加上生態學理論本身不成熟，許多理論還處于形成的初期，一些重要概念尚在爭論之中，也缺乏有操作意義的定量化參數，因此，它對城市規劃的實際指導能力十分有限，而且多數僅停留在理念更新與指導思想轉變等形而上學的層面。這需要更多的規劃人員對大量的規劃實踐進行總結、提煉，彌補生態學理論在城市規劃應用中的缺陷。
其次是促進規劃人員結構的合理化。目前在生態型城市規劃的從業人員構成中，學生態的人員與學城市規劃的人員沒有能夠很好地合理配置，沒能形成有機互補的局面，導致許多相關規劃或多或少存在理論上或操作上的缺陷。這也是造成生態學理論在城市規劃中應用程度不高的重要原因之一。當然，從另一個角度來說，更新、完善城市規劃高等教育體制，從本科生的課程設置及研究生的招生范圍等方面進行改革，也許是解決此類問題的“治本”之策。
最后是增強循環經濟理念的規劃實效性。不可否認，循環經濟將對城市規劃的理念與指導思想帶來一些具有突破性的創新，但如果僅僅停留在抽象層面，而無法將循環經濟在生態、資源循環利用等方面的理論與概念具體化、可度量化，尤其是不能有效地落實在用地、設施、交通等基礎要素上，那就意味著沒有找到循環經濟與城市規劃之間、產業與空間之間的有機結合點，循環經濟對城市規劃的實際效用將比其他生態學理論更加有限、更加空泛。
(2)適應資源配置市場化的趨勢
2.1 資源行政配置是造成資源浪費的制度性根源
本節擬以與城市規劃建設關系最為密切的土地為例，進一步論證資源行政配置是造成資源浪費的制度性根源。處在從計劃經濟向市場經濟過渡階段的中國，在大多數經濟要素通過產權明晰化納入市場化軌道的背景下，對于基礎性生產、生活資料和最重要的資源型經濟要素之一的土地，卻依然保留著產權不明晰的公有制特點，并且國家保持著對土地市場的嚴格限制和某種形式的壟斷。也就是說，土地基本上是由政府而不是由市場機制進行配置的。
一種頗為流行的觀點認為土地公有制下的行政配置可以節約城市開發建設成本，并能加速我國的城市化。這種觀點其實是似是而非的。首先，這種表面上的高效是建立在損害平等與公正的基礎上的，并最終會反過來影響效率的進一步發揮。其次，在地方財政增收與政績最大化的動力下，以及在必須退出一般經濟領域的壓力下，政府有更強烈的在城市建設領域實現自我作用的欲望，因此，它就會有意無意地利用行政特權進行低價圈地來獲取土地收益，導致土地供給價格的扭曲，造成房地產市場的虛假繁榮，同時也帶來泡沫經濟后的巨大浪費與效益損失。再次，由于土地產權界定不明晰，政府擁有實際的資源控制權，一方面為達到某些政治目的，會以犧牲經濟效益為代價；另一方面為追求個人或部門私利，會通過尋租、設租等手段導致租值消散。最后，土地市場化配置盡管可增加一定的開發建設成本，但一方面真實有效的價格機制會促進社會資源的優化配置，并通過更有效率的土地利用來增加城市開發建設的收益，從而提高社會的總體經濟績效；另一方面由于破除了政府的壟斷經營，政府集中決策風險將會降低，資源浪費的現象將能得到遏止，這些都有助于實現提高效率的目的。
從某種意義上講，土地資源行政配置與市場配置對城市發展的影響，就如同集權制與議會制對社會發展的影響。前者更容易做成事情，但也更容易做錯事情，而且在缺乏有效產權保護與權力制約的條件下，由于盲目決策和重復建設等所造成的浪費和效率損失往往更大。雖然中央三令五申，但各地的 “形象工程”“政績工程”仍是層出不窮，“豆腐渣工程”和“馬路拉鏈”③等現象也比比皆是，各種名目的開發區、大學城、大廣場、寬馬路圈占了大量土地，資源的閑置與浪費令人觸目驚心。據統計，截至2004 年底，全國城鎮規劃范圍內共閑置、空閑、批而未供土地近4 000 萬 hm2，相當于現有城鎮建設用地
總量的7.8％。
2.2 城市規劃在資源配置市場化背景下的轉變
在資源配置市場化的宏觀背景下，城市規劃的理念、內容與方法，都需要做出相應的變革。
資源配置市場化尤其是資金與土地成本的市場化，將從制度上，即從成本機制這一經濟基礎角度硬性約束行政官員的政績沖動與擴張沖動，促進形成企業節約型的生產模式，以及政府和普通民眾節約型的消費模式等。因此，不難想象，“精明增長”的理念將很自然地成為規劃師和政府官員的共識，使既不利于資源節約也不利于社會和諧的“形象工程”“政績工程”等現象得到有效抑制。城市規劃在城市發展方向與開發模式選擇，以及功能安排與用地布局上，都必須更加謹慎、務實而不能“貪大求洋”，也不能追求形式上的理想化，不能僅僅為了所謂的“體系完整”甚至“構圖完美”就隨意圈地或者大拆大建，而必須考慮更多的經濟因素與成本收益核算，也就是說，方案比較的重點將不僅僅是空間結構的優劣，還會涉及更多經濟與成本方面的分析比較。簡單套用建筑設計三原則的話講，就是城市規劃將把“經濟實用”而不是“美觀”置于優先考慮的地位。而且由于資源配置市場化將對政府官員的行政意志與規劃人員的非理性附和形成強有力的制約，城市規劃將不得不更加尊重市場與社會，而不會再是過去那種明顯有失均衡的政府主導。
同時，規劃也不能過分專注于規模擴張式的發展，而應注重人口、資源、環境的協調發展，正確處理好內涵與外延、建設與改造的關系，結合產業結構調整優化城市空間結構，以實現資源的優化配置。此外，城市規劃要將城市生產與生活所必需的淡水、能源、礦產等資源的供應安全，作為城市安全保障體系的重點之一；在產業布局及其相應的用地安排上，在基礎設施配置及交通組織等方面，要更加重視資源供應渠道及其價格的因素。從更深層次、更制度化的角度來說，資源的優化配置需要城市規劃體制及規劃工作的重心從目標轉向底線，從控制轉向保護，從結果設計轉向起點與過程安排。
(3)結語
盡管轉變經濟增長模式是如此的困難，且歷經數十年還沒有實質性的進展，但筆者對這一次的努力卻抱有積極的態度，因為當前已經到了轉變經濟增長模式最為關鍵的時期，一旦失去這次機遇，等待我們的也許就是舊有經濟模式的徹底崩潰和難以彌補的生態災難。中國龐大的人口規模使我們無法簡單“克隆”西方國家當初資源消耗型的發展模式，在全球化加速、中國日益融入世界經濟體系的今天，中國需求正成為許多國際資源定價的重要因素甚至是主要依據，但近兩年來國際商品尤其是資源價格的暴漲，已經明確地給我們的經濟增長方式敲響了警鐘④ ，在舊有的經濟增長模式下，發展速度越快，意味著危機來臨得越快。這應該是中央審時度勢，第一次將轉變經濟增長模式、發展循環經濟、建設節約型社會提到國策高度的主要原因。而幾乎所有的制度變遷總是在一定的壓力之下完成的，因此，只要我們應對及時、得當，這種現實壓力的增強反而能加大經濟增長模式成功轉變的可能性。發展循環經濟、建設節約型城市就是實現經濟增長模式轉變的重要手段同時也是其必然結果，這為實現 “生態優先”“保護優先”“精明增長”“集約發展”等掃除了關鍵性的外部障礙。
在建設節約型社會及城市的過程中，資源配置市場化是遠比循環經濟更為基礎性的保障措施和更加深刻的社會經濟變革。因此，城市規劃要想在其中做出貢獻，一方面要積極配合循環經濟的興起，盡快尋求循環經濟與城市規劃的結合點，在將循環經濟先進理念落實于規劃的同時，力求避免循環經濟可能存在的虛熱對城市規劃建設帶來的負面影響；另一方面要適應資源配置市場化加快的必然趨勢，強化規劃方案在經濟效益方面的比較，將“經濟實用”置于優先地位，更加尊重市場與社會的需求。這也意味著城市規劃體制及工作重心要面臨一些根本性的變革。
當然，節約型城市規劃建設的成功及我國經濟增長模式的根本轉變，除了要加快金融、財稅、土地、人事等經濟與社會體制的改革步伐，以促使資本、土地、人力等資源要素價格及其配置的市場化外，最終還是離不開國家政治體制改革的進一步深化完善，尤其是要切實轉變政府職能，使其從經濟促進型轉為管理服務型，使工作重心從經濟發展轉為制度建設，以保障與促進社會公正，同時相應改變或改良政績考核制度與官員選拔任用制度等。只有這樣，才能為資源配置的市場化掃清道路。
[注 釋]
①比如我國的人均國土面積相當于世界的1/3左右，石油、天然氣、銅和鋁等重要礦產資源的人均儲量僅分別相當于世界人均水平的10％、4.1％、25.5％和9.7％左右；但我國單位 GDP 的能耗是日本的7倍、美國的6倍、印度的2.8倍，單位 GDP的污染排放量則是發達國家平均水平的十幾倍。
②正因如此，中央將循環經濟的地位提升到了一個前所未有的高度。胡錦濤總書記早在2003年中央人口資源環境工作座談會上就指出：“要加快轉變經濟增長方式，將循環經濟的發展理念貫穿到區域經濟發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效的利用。最大限度地減少廢棄物排放，逐步使生態步入良性循環。”2005年的《國務院關于做好建設節約型社會近期重點工作通知》、《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》及2006年“兩會”，均把循環經濟視為最重要的工作或議題之一。
③指馬路及其地下基礎設施反復翻修折騰的現象，這對某些人而言是增加GDP和個人財富的一舉兩得之舉，同時也是浪費型腐敗屢禁不止的原因所在。
④比較突出的例子就是從2005年開始的國際鐵礦石的價格談判，中國市場在為國際鐵礦石巨頭創造暴利增長的同時，不得不承受成本急速提升的壓力。
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(責任編輯：瑋鋒)
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