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吳志強
1.1“接軌” “接軌”是一個軌道交通的技術術語的泛社會化概念，原意是兩根不連接的或者不同標準的軌道的“接通（connecting）”。因此原來的不同標準都可以被改變，以達到同一標準而完全接通（connection）。但是，此概念在這次泛社會化過程中，由于是中國“與國際接軌”，由于這兩者的量與質的差異，使之漸漸失去兩者都可以改變的本來含義，逐步演變成為弱勢文化面對強勢文化的被動改變，成為外資吸納經濟面臨資金輸出經濟壓力之抗爭，成為落后技術與先進技術的劣勢競爭之代名詞。 “接軌”概念在時間上存在著完全不同的理解，第一種理解是“接通（putthrough）”，這種理解隨著“狼來了”的聲音的頻率加密，隨著中國加入WTO的腳步的邁進，變得越來越成為一種公眾理解。其實，任何一個“接軌”過程，尤其是兩種社會經濟體制的接軌過程并非一日之間可以完成。中國加入WTO并非一個孤立事件，從微觀時段上的歷史分析觀察可以發現，這是20年來改革開放從計劃經濟向市場經濟轉軌的整個過程中的一個環節，只是一個重要的關鍵環節而已。沒有前20年的漸變的轉軌過程的積累，今日之實質性突破決無可能，而這個過程還會在加入WTO之后繼續發展。因此，把中國與世界的“接軌”理解為“beclose to”或“approach”，即一個接近或趨近的過程，由量的積累達到質的突變，可能可以讓人看得更深更遠，更看到今后會不斷出現的新挑戰。 至少大多數人會接受一個現實：這接軌的中國一端在變，而另一端也在變。今天“世界”的游戲規則只是各方面力量比較的今日之平衡點，明天會有明天的新平衡點。 “接軌”，可以被理解成為一方被另一方“接受（accept）”，尤其在特指今天中國的社會經濟技術與一個我們在沒有參與制定游戲規則的世界接軌時，更是如此。但是完成接軌的過程，實際沒有一個方面是可以全盤地被動接受，而另一個方面可以完全被接受的。歷史告訴我們，這種接受和發送過程中的雙方，都會或多或少地被改變以適應新的環境。因此，看到接軌過程中的這種“改變適應（adapt）”的必然性，可能是學者區分媒體炒作深度的一個標志。兩軌相接，目的是在其之上、在其之后的“通運和聯運”，達到人通、財通、思想通。接軌并非目的，而只是手段。 1.2 “國際” “國際（international）”，不管在中文還是在西文中都原本是一個形容詞。由國家（nation）和之間（inter-）兩詞構成。如此想來，中國如何與一個形容詞接軌呢？唯一的理解是有意或無意的去除了形容詞的主體詞。這個詞是“社會”？是“經濟”？是“技術”？還是“標準”抑或是“游戲規則（playrule）”？如果把這里的國際理解為“世界”或“世界的”，則引發的思考是這個“世界”指誰？中國面臨融入的今日世界是個多元的世界，中國不僅將面臨強權和強勢，也面臨這個全球化的世界中的弱權和弱勢集團。因此這種“接軌”決不會是兩軌相接，而是多軌相接。 1.3 “中國” “中國”也并非我們通常的僵化理解。我們在研究國內規劃問題時，常還自覺地以發達程度、民族文化傳統和自然地理狀況分成不同的梯度，為什么一旦說到“與世界接軌”時，就不自覺的把中國簡單化地看成一個單元呢？從城市規劃體系的5個子系統分析，中國的經濟發達地區和落后地區之間差別甚大。一些沿海城市的城市規劃管理條例已經匯集幾大本，而不少邊緣地區的城鎮還沒有一個規劃管理條例;沿海發達城市規劃局已經積累了20年的對外交流、合作和處理外商外資的豐富經驗，而一些城鎮還處在計劃經濟為主導地位的城市規劃管理體制中。是否到了應該深化研究各個城市的規劃體制的接軌問題，而不是停留在中國層面的時候了？ 更廣義的理解“中國”，誰也不能否認香港和澳門的城市規劃體制今天也是中國的城市規劃體制中的重要組成部分。誰又能否定今天在臺灣實施的《都市計劃法》是第二次世界大戰中在“中國”開始編制的，從大陸帶去臺灣修訂的第三版呢？中國城市規劃體制是否不能隨便免談香港、澳門和臺灣的城市規劃體制呢？ 看似簡單的題目，對于其中的每個概念的界定，對學者可能卻又不是如此簡單得了的。 2 中國的城市規劃體制的幾次歷史性“與世界接軌” 從歷史上看，“中國的城市規劃制度”是一個不斷變更其內涵的概念，在其發展增進過程中歷史斷點之多、之激進和徹底，少有國家可以類比。 鴉片戰爭斷裂了中國傳統文化中城市建設和城市空間布局的理念和理想，西方列強在中國土地上建設的殖民地是最早引入現代西方城市規劃的實例。如德國將其在中國的殖民地青島作為其城市建設規劃管理的實驗地，當時的青島建設，從空間布局規劃、市政設施到城市管理條例都走在德國絕大多數城市的前面。這個期間,中國其他的一些開埠城市都可以看到西方現代城市規劃制度的烙印，如上海、天津等等。而在日本侵占時期，許多的城市也留下了日本化了的西方現代城市規劃體制的印記。但從總體上看，這個時期中國城市規劃制度有兩個特點：其一，中國傳統城市規劃體制是被動地被斷裂的，中國的城市是被動地接受西方現代城市規劃及其體制的；其二，這時的接受是個別城市的現象，還談不上形成全國性的城市規劃體系。但是到了該階段發展的后期，民國政府基本上采取了主動接受現代城市規劃思想的態度，努力建立現代城市規劃制度，并頒布了中國的第一部國家級的城市規劃法《都市計劃法》。所以這個階段中國的城市規劃制度是“與世界接軌”，是一個從被動到主動，從點到片的發展過程。 中華人民共和國成立后，城市規劃制度又一次“與世界接軌”，與蘇聯式的社會主義指令式計劃經濟制度下的城市規劃制度接軌。從現有的資料看，這次接軌完成了城市規劃教育體系的建立，完成了全國性的各個行政級別上的組織體系的建立，并基本上套用了蘇聯的技術體系。這個過程中，中國的大多數地區城市的現代城市規劃基本上是從無到有的建設。這一接軌過程基本上是中國主動的接受（accept），當時又有誰能開口對這個過程中的引入內容提出分析，指出其利弊呢？但從近年的訪談和出版物中，可以發現實際上當時曾有一批留學德英的老專家從現代城市的職能運行角度，從現代的城市規劃的《雅典憲章》的功能原則，對于蘇式城市規劃，尤其是過于城市形式的古典城市設計，或有反感，或有抵制，更有嘲笑蘇聯專家的。這次接軌后，城市規劃有了在中國的官方版本，是國民經濟計劃的延續。也就是說，城市規劃只是經濟計劃制定后，完成其在城市土地和空間上的落實。由此在中國一個plan有了“計劃”和“規劃”的兩種特定譯名，兩個特定內涵，兩個不同層面的怪圈。由此也有了城市規劃圖紙在中國有了特有的“機密”到“絕密”的紅印，有了從國家級到省級和各城市的市級城市規劃設計機構，大則幾百人,小則幾十人，為城市的行政機構領導的決策畫圖，畫最新最美圖紙。領導不斷換新，政策不斷的變更，圖紙也就不斷更新。 城市規劃制度隨著改革開放再一次“與世界接軌”。這次主要是指與世界發達的市場經濟下的城市規劃體制接軌。經過80年代的嘗試性接觸后，1990年后開始談及到了一些關鍵問題，其中最重要的論題有：城市規劃法治化建設，市場經濟下的城市規劃制度，全球化下的城市管理，公共參與，環境理念和新技術應用等等。但是至今為止，中國大陸的城市規劃實際運作的主流體系還是計劃經濟下的城市規劃制度。從本質上觀察，引入新理念和理論尚未完成實質性突破和運作接軌，尚處于理念和概念的準備時期。這種理論準備應該說今天已經成熟，是實質性推進和完成接軌的關鍵動作的時候了。 3 加入WTO后中國城市規劃制度面臨的幾項突出挑戰 3.1 國際城市間資金流動帶來的挑戰 首先外資的流入帶來城市建設資金數量及結構的變化。一方面是外資流入，城市規劃管理機構將面對大量外資投資者的建設申報審批案例。在這方面沿海開放城市中的規劃管理機構已經積累了許多寶貴的管理經驗。這里既要避免對外商的一味遷就，置現有的城市規劃于不顧，造成城市空間布局再一次陷入混亂，又要反對對待那些在中國加入WTO后享有國民待遇的外商采取僵化的計劃經濟下形成的規劃管理辦法和理念。這兩種錯誤的極端都將最終趕走投向該城市的外資。而一個沒有源源不斷的外資吸入的城市，又如何稱得上是一個有競爭力和吸引力的城市呢？城市規劃和城市建設只能退回原路，城市發展只能僅僅依附有限的政府投資規模。 現有的調查表明，就是在沿海發達地區的城市中，城市的基礎設施建設方面，不管是城市公共設施還是城市市政設施，外資流入的比例遠不如人們想象中高，在這個領域基本上還是政府投資為主體。加入WTO后，隨著開放的深入，外資直接投向城市基礎設施建設的可能性和份額比例將有一個根本性的提升。如何對待外資投資城市公共和市政基礎設施建設，對于中國城市規劃界無疑是一個陌生的課題，至今在城市規劃學界尚無對此系統深入研究的重大課題和研究成果。既缺乏對國外相關經驗的整理，又缺乏對國內個案的分析總結。在編制規劃過程中，對待外資投資基礎設施建設的問題，無疑對于中國城市規劃界，對規劃組織體系和規劃法規體系，尤其是對規劃技術體系和運作體系提出了一個幾乎是無準備之挑戰。 3.2 外籍規劃機構和規劃師進入中國規劃設計市場帶來的挑戰 國內的規劃技術界的管理組織形式基本是計劃經濟延續至今。國家建設部擁有自己的一個國家級規劃設計研究院，各省、直轄市、自治區擁有一個自己的省級規劃設計研究院，各市擁有一個自己的市級規劃設計研究院，這樣的組織模式在改革開放的20年并沒有削弱，反而成了天經地義的規劃設計組織管理模式。實際上這樣的規劃設計組織管理模式的產生，其原因一是中國大陸的規劃師的數量少而規劃設計任務相對繁重，而這是一種有效的應對組織形式，但比這更重要的原因是計劃經濟的指令性任務，規劃既然是國家經濟計劃的延續和細化，那只能是對上負責。 但是對于5年后外國大量過剩的規劃設計師涌入的中國規劃設計市場，又如何再言規劃師的“稀缺性”呢？只能是哪里有規劃設計，哪里就有來自各地各國的規劃師的影子的局面。我們這樣的一國一院，一省一院，一市一院的規劃設計技術組織管理能適應嗎？我們的“一院”做好了應對來自世界各地的規劃設計師及其事務所挑戰的準備了嗎？ 加入WTO后，規劃設計市場的“開放”必然帶來規劃設計技術組織管理模式的“改革”。實際上，在過去的20年中，尤其是過去的世紀末的10年中，中國大陸的規劃設計市場一直處于一種組織形式的計劃經濟模式和規劃設計任務的半市場經濟模式。規劃設計院既是政府機構的一個技術部門，規劃設計院長還帶著行政級別，規劃院從由公共財政全面養著，到養得越來越少。這樣規劃院也就自然必須完成“指令性”任務，因此只是一家出題一家完成，成果質量由封閉的專家審定。在這樣計劃經濟的指令性運作模式下，規劃行政管理不滿規劃技術成果卻無法言喻；而規劃設計院也叫苦連天，指令性任務經費如此少，又如何在市場經濟下養活全院的老弱病殘？中國的城市規劃設計組織機制真的是到了需要“開放”帶動“改革”的時候了。 如果境外的規劃設計師和規劃設計機構（事務所）都可以在中國大陸應標接活，那么為什么不能有中國大陸的規劃設計師辦民營的規劃設計事務所呢？既然境外規劃設計事務所可有大陸的民營規劃設計事務所享有境外規劃設計事務所的同等待遇呢？這兩個問題很快會隨著“開放”帶動“改革”得到明確答案。 筆者從規劃的基本職能角度反對政府放棄規劃，這只能帶來對規劃事業，對中國城市的重大災難性后果。但是政府難道還需要包辦市場上競爭的企業？問題的核心是分清規劃設計中什么是可以通過市場競爭運行的，什么是不能通過市場機制運行的，甚至恰恰相反是要通過政府的行政調控解決市場失調（market failure）的潛在危險的。 在中國的規劃師執業制度剛開始進入實質性推進階段之時，我們就面臨了外國規劃師的執業資格、規劃設計機構的資質如何在中國承認的課題？再看遠些，中國規劃師執業資格，中國的規劃設計機構的資質又如何讓其它國家承認的問題。 3.3 城市規劃學術理念和思潮引入的挑戰 雖然改革開放的20年中，中國大陸城市規劃界與境外的交流日益頻繁，大量的學術文獻被譯成中文出版，大量的學術概念在一個個導入，但是我們不得不看到一個現實：中國的城市規劃學界曾經與世界長期隔離，現行的體系中的大部分構件，甚至整體框架從蘇聯計劃經濟的指令性城市規劃體系導入，今天雖然這個母版已經被歷史證明無法與西方發達的市場經濟體制競爭，但在中國大陸的城市規劃體制中卻還留著深深的烙印。而近年從西方城市規劃學界引入的概念許多是屬于“補課型”概念，許多文獻是西方的歷史性文獻，與今天西方發達經濟的城市規劃思想動態、理論動態的聯系還極為單薄。雖然在許多領域，從純技術領域到流行音樂，國內已經可以做到整個業界對世界動態的隨時跟隨把握，甚至有同步的“每周排行榜”，而我們規劃界對世界規劃界的同步把握的程度如何呢（圖1）？ 另一個擺在我們面前的現實是：過去20年的學術概念和理論引入深度主要還是集中在學術研究領域，在規劃界的實際操作中，實質性的改革還是未及根本。這可能是因為規劃的改革需要國家整體政治體制改革為背景和前提，這也是規劃專業的特征決定的。這其中有沒有因為我們規劃界本身對于新概念、新理念的一種本能的抗拒呢？我們總以為“那些是洋人們玩的”，我們有自己的“國情”。本質上看，如上文指出的“中國的城市規劃制度”是一個動態的概念，現狀的規劃體系其本身也是通過“接軌”蘇式而來的制度。當我們建立了我國的城市規劃制度發展的歷史動態觀念，看到我們曾有如此多的斷點時，又怎敢把自己局限于某次接軌后的“中國的城市規劃制度”呢？ 3.4 全球化帶來的城市外籍市民引起的挑戰 筆者曾經于1994年在德國發表的有關城市全球化的論著中這樣描繪過（A）型全球城的未來都市景象：“不同膚色的商人們穿梭于市中心商務樓宇之間，樓前地上的酒鬼們用各自的不同母語譏罵著這全球化的世界……”我們的規劃師們已經太習慣了一個民族的人群聚集在一個城市的規劃。我們面對的將不僅僅是大量來自發達國家的商人和專家，有一天還將面臨來自不發達的第三世界的移民。今天的城市總體規劃中還沒有一個對此進行過專題研究。如何預測預量這些人口的規模？還存在“合理規模”嗎？如何分布這些人口在城市中的居住地，是集中分隔（segregation），還是融化（assimilation）？ 城市人口的多元化帶來的是城市文化的多元化和城市經濟的無窮新動力。一個沒有源源不斷新移民的城市必然死水一潭，而一個不能給新移民以“家”的希望的城市也必然是危機四伏。 所幸這方面隨著國內的人才市場開放，各地勞工流入城市讓我們規劃界重視了流動人口的問題，但是這種重視又有多少引起我們規劃體制的改進呢？我們城市規劃從總體上為這些人群做了多少考慮呢？如果是大規模的國際移民又如何應對呢？ 以上列舉的是中國加入WTO將直接引起的四個方面挑戰，每一個都可能導致中國大陸現行的城市規劃體制的每個方面的沖擊和改革。筆者曾將一個國家的城市規劃體系分為五個子系統，表1反映的是以上列舉的四個挑戰對中國城市規劃體系的五個子系統可能的直接沖擊和改革關系。 由于文章篇幅，以上只列舉了資金、人才、理念和移民引起的中國大陸現行的城市規劃與世界接軌中可能的沖擊和改革。中國與世界直接的接軌是多層面、多方位的，也必然是多途徑的，而對于城市規劃體制更是如此。 4 結語 從本質上說，這次中國加入WTO，中國大陸現行的城市規劃制度與世界接軌，是一次與發達的市場經濟制度下的城市規劃體系的接軌，因此可以是通過外力從計劃經濟下指令性的城市規劃向市場經濟條件的城市規劃體系的深刻改革。這就是文中提到的“開放”帶動“改革”。 新世紀的熱烈歡呼聲已經過去，“接軌”作為“狼來了”的炒作也應該罷了，冷靜地理性思考中國的城市規劃體系改革下一步如何實質性推進的時候到了。這里不應該忘了每一座城市的豐富，也不應忘了“中國”之中還有香港、澳門和臺灣的多彩，可以在內部相互借鑒學習。只要深入理性研究，鼓足勇氣進行改革，才能真正的接好這次接軌。中國規劃網上海10月11日電 |
