國務院發展研究中心 劉世錦等
 

　　國外大都市發展戰略的經驗
　　目前北京市經濟和社會發展中面臨的諸多問題，也是發達國家大都市在特定歷史階段所面臨的共性問題，歐美等西方發達國家工業化初期的城市發展戰略是以增長為核心的。
　　自上世紀20—30年代開始，西方發達國家為解決城市可持續發展的問題，開始調整大城市的發展戰略。戰后的二三十年，是發達國家大都市“兩化”進程加快發展的時期，一種新型城市發展戰略的脈絡日益清晰——以發展城市快速軌道交通為“龍頭”，加快城市郊區化和郊區城市化建設，最終形成城市圈和城市帶，走可持續發展之路。在紐約、芝加哥、東京、巴黎等國際大都市，通過人口、產業、政府、醫院、文教等機構大規模地遷往大城市邊緣地帶，很好地解決了城區過密、郊區過疏、環境污染、人口過度密集和交通擁擠等“大城市病”的問題，同時，以大城市為中心、以眾多中小城鎮為衛星城的大都市圈的形成，實現了大城市與中小城市的優勢互補和集聚效應，為大都市可持續發展走出了一條成功的道路。總結發達國家大都市發展戰略的演變歷程，我們發現這樣一些共性經驗：
　　第一，通勤方式的多樣化與高效化，在很大程度上決定了城市人口與產業向郊區大規模擴散與轉移的范圍和方式。
　　第二，多元立體化交通體系特別是城市快速軌道交通網絡(如地鐵和城市輕軌網絡)的加快發展，是實施新型城市發展戰略的重中之重。縱觀現代國際大都市，無一不具有立體的、多元化的交通網絡，私人汽車、公共汽車，地鐵、城市輕軌等都可以作為人們通勤手段。特別是以地鐵和城市輕軌為主的大規模和現代化的快速軌道交通體系，已經成為城市居民最重要的通勤手段。
　　第三，充分發揮市場價格機制在調節城市功能分工和人口與產業空間布局上的基礎性作用。從各國大城市的城區住宅、產業和就業的外遷過程看，市場價格機制在城市郊區化和郊區城市化過程中發揮了基礎性作用。換句話說，人口、產業與資源在城市中心區與邊緣區之間的轉換，基本上是在價格信號的引導下完成的，企業和居民擁有自由選擇權和最終的決定權(不排除政府公共設施征用)，而政府的作用更多的是引導，而不是行政干預。
　　第四，以城市中心區為基點，副中心區的大規模放射性擴張，使得現代化城市擺脫了單一城市概念，形成了“大都市區”的城市圈模式。隨著城市“兩化”的發展，城市與郊區的界限不再涇渭分明，原有大都市被星羅棋布的中小城市包圍著。日本東海道城市帶上，集中了全國一半人口和2／3的工業產值。歐洲西北部甚至形成了人口達8000萬人，面積23萬平方公里，橫跨5國的巨型都市帶。
　　北京城市發展戰略的調整方向與目標
　　綜合國外大都市“兩化”的成功經驗，我們認為，北京城市發展戰略的目標應該是：以發展快速、大運量、低成本和網絡化的城市軌道交通系統為突破口，全面提升城市結構，重新調整城市人口與產業資源的區位布局和功能分工，加快一大批衛星城鎮和若干城市副中心的建設，以城市中心區為原點，形成放射狀的空間格局，提高城市資源配置效率，促進城市郊區化和郊區城市化發展。同時，通過城市結構的提升，為北京市經濟發展提供長期、穩定的增長點。
　　所謂城市結構，是指一個城市在經濟與社會發展過程中形成的人流、物流和信息流在不同城市區位上（主要是城市中心區與邊緣區之間)的空間分布與功能聯系。合理的城市結構能夠最大限度和最經濟地分配、疏導與調節人流、物流和信息流在城市中心區內部、中心區和邊緣區之間的空間布局與功能互動。
　　對比北京未來城市發展戰略目標，我們不難看出，北京市提升城市結構的工作重點集中在以下兩個方面：
　　一是重點解決城市中心區特別是二、三環路以內的擁擠、污染、過密等問題，盡管近年來二、三環路內新修了平安大街和廣安大街，四、五環路相繼開通，周邊幾條放射狀城市快速路也建成通車，但是我們也應看到，二、三環路以內的交通擁堵狀況并沒有根本改觀；污染(包括工業和生活污染)和人口過密的問題也沒有因新建了幾個郊區居住小區而得到根本緩解。 
　　二是重點解決城市中心區與邊緣區之間的二元結構問題，使得經濟發達但交通擁擠、人口過密、環境污染、地價高昂的城市中心區，能夠在市場價格信號的作用下，向經濟欠發達但發展空間廣闊、人口密度適中、環境清潔、地價低廉的城市邊緣區有序、低成本和高效率地擴散。
　　通過提升城市結構，我們認為能夠從根本上解決前述北京原有的城市發展戰略所不能解決的一系列問題：
　　第一，有利于以城市中心區與邊緣區之間的立體的、放射狀的擴張方式，替代原有的平面的、“攤大餅”式的擴張方式。在建設一大批衛星城鎮和邊緣集團的過程中，通過高效率、網絡化、大運量、立體化的交通體系建設，使得人口、產業與資源有序、低成本地從城市中心地帶遷出，避免了城市規模“大餅”越攤越大，有利于最大限度地發揮城市不同區位在功能分工和資源空間配置上的互補優勢。
　　第二，合理調節城市中心區與邊緣區的功能分工和空間布局，可以在很大程度上緩解人口與產業過度密集于城市中心區的問題，逐步消除原有城區與郊區在經濟與社會發展梯度上的二元結構，同時，也有利于推動城市戶籍制度、用工制度和社會保障制度的改革。
　　第三，有助于從根本上解決城市經濟增長與社會發展之間的矛盾。在城市結構的提升過程中，快速軌道交通系統和配套工商業設施的建設，科教文衛設施和娛樂休閑產業的發展，汽車和房地產業的興旺，不僅為經濟增長提供強大的投資與消費需求，而且為社會全面發展奠定堅實的基礎。
　　第四，有助于建立符合市場經濟規律的城市發展戰略和機制。在提升城市結構過程中，市場價格機制將取代傳統的行政干預，成為人口、資源與產業的布局和結構調整的基礎性機制，也為政府利用經濟杠桿來調節城市功能與城市結構，提高政策實際效果奠定基礎。 中國規劃網北京3月13日電