|
大都市區(qū)的產(chǎn)生及成長(zhǎng)是現(xiàn)代社會(huì)城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要特征，也是２１世紀(jì)世界城市化發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)。２０世紀(jì)以來(lái)， 大都市區(qū)在全球化信息時(shí)代成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，掌握著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，成為經(jīng)濟(jì)和政治創(chuàng)新的中心，也面臨社會(huì)層面的變遷，更帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。提高生活質(zhì)量、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展是大都市治理的目的和主旨所在。 城鎮(zhèn)化是世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和必由之路，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。同時(shí)，城鎮(zhèn)化也是世界各國(guó)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、消除城鄉(xiāng)體制差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。由于我國(guó)的國(guó)情、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程及特點(diǎn)決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路既不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化道路，也不同于許多發(fā)展中國(guó)家的城市化道路。因此，探索具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路和發(fā)展路徑，是我國(guó)今后都市治理所面臨的一項(xiàng)重要課題。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史進(jìn)程，呈現(xiàn)起步晚、波動(dòng)大、復(fù)蘇慢、推進(jìn)快等鮮明特點(diǎn)，特別是人口超過４００萬(wàn)的超大城市或大都市區(qū)的出現(xiàn)更明顯體現(xiàn)了這一特征。 同時(shí)，我們也看到，持續(xù)擴(kuò)張或無(wú)序蔓延的超大城市將帶來(lái)的日益嚴(yán)重的困境，衍生出新的所謂“城市病” 的挑戰(zhàn)，城市病（ＵｒｂａｎＤｉｓｅａｓｅ），是對(duì)人口及相關(guān)發(fā)展要素向大城市過度集聚而引起的一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)問題的統(tǒng)稱。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市病是城市發(fā)展過程中的必然現(xiàn)象，而快速城市化階段往往是各種城市病的凸顯期和頻發(fā)期。２０１１年末， 我國(guó)城市化率達(dá)到５１ . ３％，［１］標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新的發(fā)展階段。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)仍將保持高速城市化。但與我國(guó)的高速城市化如影隨形的，不僅是城區(qū)的迅速擴(kuò)大，也有普遍存在并日趨嚴(yán)重的城市病。因此，大都市治理能力和應(yīng)對(duì)策略已成為當(dāng)前重要課題。伴隨著全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人口、和信息科技的變遷，大都市區(qū)的出現(xiàn)不僅穿越了國(guó)家與國(guó)家之間的疆界關(guān)系、改變了中央與地方之間的互動(dòng)關(guān)系，也使得城市區(qū)域空間形態(tài)與規(guī)模發(fā)生重組與變化、地方基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和區(qū)域結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，進(jìn)而對(duì)原有地方行政管理模式提出新的要求與挑戰(zhàn)。 一、大都市區(qū)治理的國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程要遠(yuǎn)早于我國(guó)，其整體的社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)于我國(guó)的領(lǐng)先地位也十分明顯，其在大城市治理方面有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們認(rèn)真汲取。其中最突出的一點(diǎn)， 就是自１９世紀(jì)以來(lái)它在理論和實(shí)踐領(lǐng)域內(nèi)推動(dòng)了從建立以“合理化” 為價(jià)值取向的官僚系統(tǒng)，到反思現(xiàn)代化，重新發(fā)現(xiàn)政治與行政過程的社會(huì)價(jià)值屬性，最后又回歸到治理路 徑的變革過程。① 這些變革的直接后果，就是形成了當(dāng)前國(guó)內(nèi)外理論界在討論治理相關(guān)問題時(shí)都無(wú)法回避的，一條由科層管理、新公共管理、新公共服務(wù)和治理理論等構(gòu)成的西方社會(huì)治理變革線索。很顯然，這條線索也貫穿于同時(shí)期西方城市治理的探索實(shí)踐中， 并形成了以強(qiáng)調(diào)多中心治理和依托地方網(wǎng)絡(luò)化的公共治理為支點(diǎn)，根據(jù)治理的效能與社會(huì)價(jià)值雙重屬性來(lái)調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)、企業(yè)、公民個(gè)人的積極性，靈活地選擇多元治理方式的公共治理格局。從西方創(chuàng)建這一格局的實(shí)踐當(dāng)中，不難發(fā)現(xiàn)一些對(duì)推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)都市治理改革具有借鑒意義的內(nèi)容，在此，我們將其概括為以下幾個(gè)方面： 其一，尋求發(fā)揮政府職能與市場(chǎng)機(jī)制的合力。從某種意義上說(shuō)，市場(chǎng)的自發(fā)機(jī)制是西方城市化進(jìn)程的直接動(dòng)力來(lái)源，但也正是在這一過程中，一系列在市場(chǎng)機(jī)制框架內(nèi)無(wú)法得到解決的管理問題應(yīng)運(yùn)而生，其結(jié)果則是導(dǎo)致了行政權(quán)力的擴(kuò)張，甚至是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代。戰(zhàn)后， 西方理論界在對(duì)“過度官僚化” 的反思中，開始意識(shí)到，行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間并不表現(xiàn)為一種簡(jiǎn)單的彼此替代的作用。因此，在影響西方當(dāng)代公共管理改革的主要理論中，都包含了引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制“改造” 傳統(tǒng)官僚制政府， 改善政府單一主體在提供公共服務(wù)方面低質(zhì)低效現(xiàn)狀的內(nèi)容。比如，奧斯本在其提出的“用企業(yè)家精神重塑政府” 的藍(lán)圖中，就明確地提出了競(jìng)爭(zhēng)性政府、受顧客驅(qū)使的政府和以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府等幾項(xiàng)改革目標(biāo)。［２］事實(shí)上，在一些市場(chǎng)機(jī)制比較完善的國(guó)家，如美國(guó)等， 由政府向企業(yè)或民間組織購(gòu)買公共產(chǎn)品服務(wù)（也稱為Ｔｈｉｒｄ－ｐａｒｔｙＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ） 已經(jīng)成為了相當(dāng)普遍的情況。② 這在減輕政府負(fù)擔(dān)、分擔(dān)了政府責(zé)任的同時(shí)， 也提高了政府作為一個(gè)宏觀管者的水平。在大都市區(qū)治理這一具有高度綜合性的管理領(lǐng)域內(nèi)，這種具有一定前瞻性的宏觀層面能力的重要性，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府改善治理特定微觀問題的職能。當(dāng)然，中國(guó)并不需要一個(gè)過于理想化的“企業(yè)家政府”，但在政府和是常見建立起一種彼此激勵(lì)的機(jī)制，進(jìn)而推動(dòng)政府明確職能范圍、革除官僚制弊病、提高管理效率效益的意義，顯然是毋庸置疑的。 其二，鼓勵(lì)支持社會(huì)組織的積極參與。西方社會(huì)組織的高度發(fā)達(dá)，具有其特殊的歷史傳統(tǒng)，也是其相對(duì)于后發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家的優(yōu)勢(shì)之一。讓社會(huì)組織在城市管理領(lǐng)域的舞臺(tái)上扮演重要角色，也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理改革的亮點(diǎn)。以美國(guó)為例， 諸如硅谷、紐約、芝加哥、鳳凰城等高科技或高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大都市的社會(huì)管理中，社會(huì)組織都居于領(lǐng)導(dǎo)地位。其中，１９２２ 年成立的非官方的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)在紐約都市區(qū)協(xié)作式規(guī)劃治理模式發(fā)揮了核心作用，通過與政府和立法機(jī)關(guān)的合作，它以發(fā)布區(qū)域規(guī)劃計(jì)劃書的形式，在構(gòu)建大都市區(qū)交通系統(tǒng)、保護(hù)公共空間和自然環(huán)境、提供公共服務(wù)等方面，不僅高質(zhì)量地完成了工作，同時(shí)還憑借其與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，為城市發(fā)展治理獲取廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的智力支持。［３］簡(jiǎn)而言之，這種在法制化框架下由民間組織主導(dǎo)的城市治理變革在西方國(guó)家取得了很好的實(shí)效。這些治理成功實(shí)踐的共同點(diǎn)，就在于做到了不再視治理為政府的禁臠，而是以社會(huì)組織的參與激發(fā)社會(huì)自身的動(dòng)力與活力，在政府與社會(huì)協(xié)作治理中實(shí)現(xiàn)了大都市區(qū)管理社會(huì)性、專業(yè)性的高度融合。對(duì)于中國(guó)而言，在政府、企業(yè)和公眾之間充分互信關(guān)系尚未建立的同時(shí)，更多地鼓勵(lì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育，賦予其在社會(huì)治理領(lǐng)域更大的活動(dòng)空間，也未始不是一個(gè)凸顯治理公共性的重要途徑。 其三，在實(shí)現(xiàn)“管”、“治” 分離的改革中建立治理新格局。毋庸諱言， 城市治理中同時(shí)包含了“管” 和“治” 的內(nèi)容。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在大都市區(qū)管理當(dāng)中十分強(qiáng)調(diào)決策與執(zhí)行過程的科學(xué)分解，倡導(dǎo)分別按照行政權(quán)力運(yùn)作規(guī)律解決“管” 的問題、依據(jù)社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制規(guī)律解決“治” 的問題。特別是在政府與社會(huì)職能分化程度較高的國(guó)家，如美、加、英等國(guó)，其大都市區(qū)治理中一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是圍繞分權(quán)核心推進(jìn)改革。從本質(zhì)上說(shuō)，這種改革將城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的多元治理中心看成是改善治理的潛在支點(diǎn)，而不是制造治理亂局的病態(tài)元素。與此同時(shí)，分權(quán)本身也不是無(wú)條件的，當(dāng)代西方國(guó)家普遍建立了跨區(qū)域權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決在更大空間內(nèi)統(tǒng)一提供公共服務(wù)方式，如荷蘭、德國(guó)等，則以振興曾處于嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難中的地區(qū)、保護(hù)開發(fā)環(huán)境資源，以及特定的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，在中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，建立起跨行政區(qū)劃的統(tǒng)一、高效的大都市治理組織系統(tǒng)，［４］理順區(qū)域內(nèi)行政機(jī)構(gòu)在發(fā)展治理領(lǐng)域內(nèi)的各種關(guān)系，形成帶動(dòng)大都市區(qū)整體發(fā)展的實(shí)體結(jié)構(gòu)和機(jī)制。從上述這些實(shí)踐來(lái)看， 基于“公共選擇” 思路的多中心管治并不是治理新格局的終點(diǎn)， 相對(duì)而言，將分權(quán)視為邁向形成網(wǎng)絡(luò)化治理格局的必經(jīng)階段可能更能準(zhǔn)確地反映西方治理改革的目標(biāo)。 與這種治理格局相對(duì)應(yīng)的，是因地制宜建立靈活的治理方式。大都市區(qū)的發(fā)展和治理困境本身的動(dòng)態(tài)性也決定了治理模式需要具有相當(dāng)?shù)撵`活性。就縱向而言，美國(guó)大都市區(qū)在歷史上就經(jīng)歷過從集中規(guī)劃管理到擴(kuò)張帶來(lái)分權(quán)，再到為防止巴爾干化對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響，重新提出集中要求的變化。就橫向而言，同樣在加拿大，大溫哥華地區(qū)與大多倫多地區(qū)的治理模式也存在著顯著差異。如在日本東京都這種典型的單一城市中心、則主要采取了依靠政府集中規(guī)劃、協(xié)調(diào)的發(fā)展治理模式，它與美國(guó)較為分散、多中心的模式之間，也并不存在嚴(yán)格的優(yōu)劣之分。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理現(xiàn)代化水平較不平衡的國(guó)家來(lái)說(shuō)，按照教條的所謂“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)” 來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃大都市區(qū)的發(fā)展治理，將不會(huì)是一種最佳的選擇。以上可見，當(dāng)代西方國(guó)家在城市治理領(lǐng)域所積累的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不僅已經(jīng)較為成熟和體系化，而且還具有它各自的獨(dú)特性。中國(guó)作為一個(gè)正在迎來(lái)高速城市化進(jìn)程的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，需要認(rèn)真借鑒其經(jīng)驗(yàn)，但又不可能機(jī)械地簡(jiǎn)單復(fù)制西方的治理改革歷程。而從西方社會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)中所提煉出的一個(gè)共性規(guī)律，其核心就是推動(dòng)治理中心向社會(huì)的回歸。我們?cè)诮窈蟮某鞘泄芾砟Ｊ礁母镏校芊褡龅竭@一點(diǎn)，也將成為影響中國(guó)大都市治理改革效果的關(guān)鍵因素。 二、中國(guó)大都市治理的改革實(shí)踐 改革開放以來(lái)，中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域都發(fā)生了深刻的變化，也為大都市市治理改革提出了相應(yīng)的要求和奠定了物質(zhì)與社會(huì)基礎(chǔ)。近年來(lái)， 雖然“服務(wù)型政府”、“有限的責(zé)任政府” 之類的提法不斷地見諸報(bào)端，但這又并不意味治理理念已經(jīng)在實(shí)踐中，特別是像對(duì)大都市區(qū)治理這樣高度綜合性的問題領(lǐng)域內(nèi)占據(jù)了主導(dǎo)地位。事實(shí)上，目前我國(guó)社會(huì)對(duì)于治理社會(huì)性內(nèi)涵的理解，仍然存在著許多不盡如人意之處，一些政府和公共部門并不習(xí)慣于從擁有壟斷和強(qiáng)制性權(quán)威的統(tǒng)治者、管理者到服務(wù)提供主體之一的角色轉(zhuǎn)變，在他們看來(lái)，權(quán)力仍然是最好的管理手段，離開權(quán)力， 城市就容易無(wú)序， 群眾就容易失控，而最有效率的權(quán)力運(yùn)行方式則必然是集中于一元主體，至于讓社會(huì)和公民參與到城市管理中來(lái)，也并不意味著要變政府“一家管” 變?yōu)樯鐣?huì)各界“大家管”，而僅僅是為行政管理機(jī)構(gòu)增加一些輔助者而已。這種理解與我國(guó)致力于建立協(xié)力型治理（ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ） 新格局的目標(biāo)之間，顯然存在著相當(dāng)?shù)穆洳睢＝裉欤覀儼研姓母锖蜕鐣?huì)管理體制創(chuàng)新的問題放在同一個(gè)框架內(nèi)解決，從根本上講，就是要約束行政權(quán)力的作用邊界，規(guī)范行政權(quán)力的作用方式， 讓政府不再是想干什么就干什么，包攬一切而又顧此 失彼，同時(shí)為公民權(quán)利的保障和救濟(jì)提供社會(huì)機(jī)制的支持。政府、社會(huì)、公民之間的平等對(duì)話和共同參與是形成大都市治理式公共行政合作合力的關(guān)鍵，只有隨著參與治理的各方在彼此磨合中越來(lái)越適應(yīng)自身的功能定位，我們才可能在協(xié)商中孕育出更多成熟的具體政策，從而滿足更多群眾的權(quán)益訴求，保障治理過程的順暢。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的前景看，這種以社會(huì)自治為核心的治理格局，也將是在城市居民群體中培育出更強(qiáng)的歸屬感和對(duì)公共部門、公共政策認(rèn)同感的廣闊土壤。 當(dāng)然，回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，我們又必須承認(rèn)，由于這種治理模式的實(shí)質(zhì)首先提出了約束和縮小行政機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的要求，因此，其阻力之大和推行之難都是可以想象的。然而，當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中城市病的集中爆發(fā)，特別是大城市治理格局中結(jié)構(gòu)性矛盾的不斷凸顯，已經(jīng)直接構(gòu)成了對(duì)城市居民的區(qū)域歸屬感和幸福感的消極影響因素，甚至還有進(jìn)一步地演化為動(dòng)搖社會(huì)整體穩(wěn)定秩序和撕裂社會(huì)共識(shí)的危險(xiǎn)，這就迫使我們必須以壯士斷腕的勇氣來(lái)打破傳統(tǒng)的管理體制與理念的束縛，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化所帶來(lái)的各種棘手問題的過程中，開辟出一條政府與社會(huì)、公民協(xié)同治理的新路徑。 目前一個(gè)令人鼓舞的現(xiàn)象是，一些城市的政府已經(jīng)開始意識(shí)到構(gòu)建治理新格局的重要性和緊迫性，并且在付諸實(shí)踐的過程中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，逐漸推動(dòng)著中國(guó)城市治理格局中一些積極的變化。其一，在結(jié)合行政管理體制改革推進(jìn)治理變革方面，一些城市行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者開始意識(shí)到傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制的局限性，并將改革的重點(diǎn)放在了對(duì)原有的行政主導(dǎo)型管理組織的調(diào)整和重塑方面， 在盡可能地減小內(nèi)部阻力的情況下，取得了“行政推動(dòng)型” 治理變革的進(jìn)展。依托這一模式最為典型的代表就是上海市。以上海１９９６年啟動(dòng)的城市社區(qū)治理建設(shè)為例，其改革的重點(diǎn)是賦予社區(qū)居民委員會(huì)以更大的自主職權(quán)和更多的管理資源，通過將原來(lái)的黨政權(quán)力系統(tǒng)下放到街道“復(fù)制” 出次一級(jí)的準(zhǔn)行政管理機(jī)關(guān)。［６］相對(duì)于原有的行政管理格局而言，這種依托社區(qū)中心的治理改革最為突出的成績(jī)，就是帶動(dòng)了治理主體因地制宜解決問題能力的提高。就其實(shí)際效果而言，上海市的城市治理也確實(shí)得到了來(lái)自社區(qū)這一新興治理層級(jí)的有力支持，無(wú)論是社區(qū)居民獲得公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，還是其對(duì)政府的認(rèn)同和滿意度都在改革中得到了顯著的提升。但是，我們也應(yīng)該注意到，此類改革必須以城市政府擁有較強(qiáng)的財(cái)力、人力和物力資源作為不可或缺的前提，這就決定了其在中國(guó)其他城市地區(qū)的推廣面臨著相當(dāng)?shù)恼系K。更重要的是，這種改革從本質(zhì)上仍沒有跳出一級(jí)基層政權(quán)建設(shè)的范疇，它的放權(quán)與分權(quán)主要是在行政管理體制內(nèi)部進(jìn)行的， 社會(huì)本身并沒有從中獲得更大的作為空間，對(duì)于政府而言，這不僅意味著行政成本的進(jìn)一步增加，［７］而且也潛在地孕育著社區(qū)管理組織官僚化的危險(xiǎn)。當(dāng)然，我們分析這種行政主導(dǎo)型改革的局限， 并不是主張完全拋開現(xiàn)有的行政管理體制另辟多元治理的蹊徑。實(shí)際上，在一些城市對(duì)原有行政管理體制的調(diào)整優(yōu)化，比如廣州、深圳等地設(shè)立綜合性的城管監(jiān)督指揮中心、［８］推動(dòng)城市管理立法、執(zhí)法體系建設(shè)等具體實(shí)踐，都是在提高行政機(jī)關(guān)履職能力方面所作出的不懈努力。因此，考慮到中國(guó)原有行政管理體制仍存在許多不完善之處，把以諸如“兩級(jí)政府、三級(jí)管理” 建設(shè)為主要內(nèi)容的行政體制改革作為改善治理基礎(chǔ)條件的前提，也具有其現(xiàn)實(shí)的合理性。 其二，在擴(kuò)大治理領(lǐng)域的社會(huì)參與方面，鑒于行政管理主體日益面臨難以應(yīng)付多元社會(huì)復(fù)雜問題的窘境，一些城市開始有意識(shí)地將培育具有自主自治能力的社會(huì)治理主體作為改革動(dòng)力的新的增長(zhǎng)點(diǎn)。以志愿服務(wù)為例，作為社會(huì)組織中最引人關(guān)注的成員，志愿者組織的充分發(fā)展及其積極作用的發(fā)揮是一個(gè)現(xiàn)代大都市的重要名片。目前，我國(guó)大陸現(xiàn)有登記社會(huì)組織（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)） 總數(shù)已達(dá)４５７５１０ 個(gè)，僅全國(guó)性社會(huì)組織就有２０３８?jìng)�(gè)，［９］其中相當(dāng)一部分社會(huì)組織是立足于大城市的地區(qū)性組織。對(duì)于大城市治理變革而言， 這無(wú)疑是不可或缺的重要治理資源。比如廣州市現(xiàn)有志愿者已達(dá)１１６萬(wàn)人，占到了人口總數(shù)的八分之一，這些組織在協(xié)助政府管理公共事務(wù)和為社會(huì)提供自我服務(wù)方面都發(fā)揮了重要作用。此外，各地維權(quán)組織等其他社會(huì)組織的發(fā)展，及以之為依托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、城市立法和政策領(lǐng)域內(nèi)公民參與水平的提高也有力地推動(dòng)了我國(guó)城市治理模式變遷。我們說(shuō)，健康成長(zhǎng)的社會(huì)組織是城市治理的基石，其中的深層含義還不在于它能夠協(xié)政府履行多少具體的管理職能，而在于它是喚醒社會(huì)自身的主體性的必要載體，而社會(huì)積極自主的參與才是維系城市治理長(zhǎng)效的根本要素。根據(jù)這一原理，近年來(lái)南京市推動(dòng)了“布衣參政” 的改革， 讓專家和老百姓進(jìn)入擁有建議權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“城市治委會(huì)”，從機(jī)制上保障公共行政、公共治理的民主內(nèi)涵， 形成民意對(duì)公共權(quán)力的制約，對(duì)于社會(huì)平等和正義， 對(duì)于群眾利益的維護(hù)，都不失為一種還政于民的制度性進(jìn)步。 其三，在城市治理的制度理念創(chuàng)新方面，強(qiáng)調(diào)服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)內(nèi)容是近年來(lái)中國(guó)城市治理改革最引人矚目的成績(jī)之一。與改革開放之初相比，當(dāng)前一些城市已不再將治理的核心任務(wù)放在簡(jiǎn)單的“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航” 或維持“穩(wěn)定壓倒一切” 局面的層次。以廣州為例，無(wú)論是市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)接待日、信訪辦、政府公開電話、熱線、電子政府的設(shè)置運(yùn)行這類加強(qiáng)政 府服務(wù)職能的舉措，［１０］還是大力開展社會(huì)志愿者服務(wù)活動(dòng)，所體現(xiàn)出的都是一種將服務(wù)的理念貫穿于治理全過程中的自覺意識(shí)。又如深圳在政府服務(wù)外包方面形成了“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”［１１］的格局，也是在以服務(wù)的基本價(jià)值取向指導(dǎo)下所取得的體制創(chuàng)新成就。總的來(lái)看，目前國(guó)內(nèi)在創(chuàng)新治理格局制度方面成就較為突出的城市，大多都遵循了分離城市治理中的規(guī)制管理與服務(wù)性內(nèi)容、積極穩(wěn)妥地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、同時(shí)又立足于構(gòu)建多元多層格局，避免政府與市場(chǎng)雙重失靈后果等一些規(guī)律。這些經(jīng)驗(yàn)的積累， 表明我們對(duì)服務(wù)型政府內(nèi)涵的理解已經(jīng)有了一定程度的深化，逐漸明確了社會(huì)管理體制改革的目標(biāo)并不是要造就一個(gè)依偎在政府羽翼下無(wú)法自立的依賴型社會(huì)，這對(duì)于將來(lái)指導(dǎo)我國(guó)城市治理新格局的構(gòu)建的意義，將是不容低估的。 三、推動(dòng)中國(guó)大都市治理變革的要點(diǎn) 顯而易見，隨著治理變革的客觀緊迫性與治理理念的日益深入人心，中國(guó)大城市治理新格局的部分雛形已經(jīng)初步顯現(xiàn)，但時(shí)至今日，這種變化尚未積累到足以引發(fā)中國(guó)城市治理質(zhì)的改變與提升的程度。因此，面對(duì)著城市化與現(xiàn)代化所帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，我們有必要在展望中國(guó)大城市治理前景的過程中把握住這樣幾個(gè)要點(diǎn)： 其一，以轉(zhuǎn)變政府職能為前提推動(dòng)多元協(xié)作治理格局的不斷形成。正如前文所述，中國(guó)城市治理的變革，是一個(gè)需要完成彌補(bǔ)現(xiàn)代行政管理體制歷史缺憾與推動(dòng)自治社會(huì)成長(zhǎng)雙重任務(wù)的過程。對(duì)前一項(xiàng)任務(wù)而言，首先要解決的就是理性地反思此前一個(gè)時(shí)期形成的ＧＤＰ中心主義的城市發(fā)展管理模式，從改變單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為政績(jī)考核主要標(biāo)準(zhǔn)入手， 建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多領(lǐng)域的綜合指標(biāo)體系以考核政府績(jī)效，用實(shí)實(shí)在在的管理績(jī)效來(lái)實(shí)踐政府惠民利民的職能與承諾。同時(shí)更為關(guān)鍵的是，我們需要徹底摒棄“全能政府” 時(shí)代遺留的熱衷于政府將治理事務(wù)“一肩挑” 的思維， 真正做到相信公眾、相信社會(huì)，將進(jìn)一步推動(dòng)城市治理主體格局變遷提上議事日程，借鑒國(guó)內(nèi)外大都市區(qū)多中心治理和網(wǎng)絡(luò)化治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制更好地融入治理改革實(shí)踐中，將一些政府不應(yīng)該管也管不好的領(lǐng)域逐步地交付給社會(huì)，積極地培育社會(huì)組織，努 力營(yíng)造社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的多元共治格局。此外，政社關(guān)系的變遷往往也需要政企、社企關(guān)系的改變與之相配合。目前，國(guó)內(nèi)一些大城市已經(jīng)開始有意識(shí)地引入多元資本參與市政建設(shè)融資和管理，這不僅有助于減少大都市政府所面臨的巨大財(cái)政和管理壓力，同時(shí)也將促使多元投資主體在參與公共領(lǐng)域治理實(shí)踐的過程中形成更強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，逐漸克服一段時(shí)期以來(lái)過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易原則所造成的企業(yè)與社會(huì)之間的斷裂和對(duì)立。實(shí)踐證明，努力營(yíng)造一種政府與社會(huì)共贏互強(qiáng)的良性格局，是中國(guó)城市治理變革阻力最小、見效最大的有效途徑。而從更宏觀的層次來(lái)看，賦予社會(huì)治理過程以多元參與、互動(dòng)協(xié)商的內(nèi)涵，也是整個(gè)中國(guó)政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展過程中以人為本核心價(jià)值所蘊(yùn)含的題中應(yīng)有之義。 其二，針對(duì)管理體制的缺陷不斷推動(dòng)社會(huì)治理變革。在我國(guó)目前推行的以分權(quán)和放權(quán)為主要內(nèi)容的管理體制改革中，一些地方，尤其是大都市區(qū)出現(xiàn)了一些職責(zé)不明、管理缺位的問題，而原有管理體制中條塊分割的殘余，更使得一些不容易產(chǎn)生明顯的政績(jī)或經(jīng)濟(jì)收益，而又與基層群眾權(quán)益息息相關(guān)的問題領(lǐng)域成為無(wú)人問津的“三不管” 地帶， 這顯然與治理改革立足于負(fù)責(zé)服務(wù)的宗旨不符。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前我國(guó)大都市治理仍依托政府力量為主導(dǎo)的格局特征，首先理順行政管理體制內(nèi)部的問題。具體而言， 針對(duì)性的策略包括： （１） 在適度分權(quán)的框架下充實(shí)大都市市級(jí)政府的職權(quán)，簡(jiǎn)化集中大都市區(qū)的行政管理層級(jí)與資源。有鑒于國(guó)外大都市治理的成功經(jīng)驗(yàn)， 我們還可以在更大的區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)不同都市圈的情況建立起跨區(qū)域、跨事類統(tǒng)籌性協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，以解決哪些需要統(tǒng)合各區(qū)域、各部分合理完成的治理事務(wù)。（２） 明確行政管理主體的社會(huì)責(zé)任和服務(wù)宗旨， 由于在現(xiàn)代大都市治理事務(wù)中，管理與服務(wù)間的界線已出現(xiàn)了越來(lái)越多的重合之處，我們也有必要對(duì)立足于實(shí)踐管理和管制任務(wù)的行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，有意識(shí)地弱化對(duì)社會(huì)管、限的范圍，將更多的資源與精力投入到完善市政公共服務(wù)資源、強(qiáng)化危機(jī)管理體制等改善民生的實(shí)踐領(lǐng)域中去。究其本質(zhì)，立足民生建設(shè)不僅僅有助于在很大程度上緩解目前我國(guó)大都市治理面臨的現(xiàn)實(shí)困難，還是大都市的社會(huì)治理進(jìn)一步演進(jìn)至發(fā)展基層民主層面的前提條件與動(dòng)力。（３） 重點(diǎn)改革決策與監(jiān)管體制。很顯然，形成一個(gè)從決策、執(zhí)行到反饋、調(diào)整，始終體現(xiàn)科學(xué)化、民主化、法治化色彩，良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的完整治理過程鏈條，是我國(guó)大都市治理改革的最終目標(biāo)。而保證這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)除了需要政府主動(dòng)放棄一元化管理主體的地位，在決策過程中更多地聽取社會(huì)呼聲之外，更重要的還在于為社會(huì)參與管理決策、監(jiān)督的機(jī)制確立法理依據(jù)。為此，可以嘗試著從諸如市政建設(shè)招標(biāo)、經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效考核等領(lǐng)域入手，主動(dòng)引入社會(huì)監(jiān)管主體，從而改變以往主要依靠政府內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制所帶來(lái)的監(jiān)管不力和政府公信力不足的狀況。 其三，在改革創(chuàng)新管理方式過程中構(gòu)建多元靈活的管理模式。截至目前，政策杠桿一直是我國(guó)城市治理變革的最主要甚至是唯一的支點(diǎn)，這與中國(guó)改革開放以來(lái)主要依托政策變革實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)發(fā)展的基本特征是保持一致的，但要真正使政策工具成為一個(gè)行之有效的工具，城市治理主體，尤其是政策過程的行政決策領(lǐng)導(dǎo)者，首先必須具備不斷變革創(chuàng)新的膽識(shí)，以一種開放的心態(tài)關(guān)注國(guó)內(nèi)外城市治理改革的前沿理論和成功實(shí)踐，及時(shí)選擇借鑒一些有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和城市管理精細(xì)化、合理化目標(biāo)的管理手段。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，由于我國(guó)大都市分布的不均勻與周邊地區(qū)發(fā)展情況的差異，相應(yīng)的治理新模式的建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是有所區(qū)別的，珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)形成了范圍較大的都市圈，無(wú)論是地區(qū)政府財(cái)政力量還是社會(huì)自身的發(fā)育完善情況，都相對(duì)有利于推廣“政府———企業(yè)———社團(tuán)” 的協(xié)作治理模式，同時(shí)把治理改革重點(diǎn)放在協(xié)調(diào)區(qū)域資源統(tǒng)籌、分流核心都市人口、就業(yè)、公共服務(wù)壓力等關(guān)鍵點(diǎn)上。而對(duì)于北京這類周邊地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后而政府公共服務(wù)開支負(fù)擔(dān)和管理責(zé)任較重的大都市，則必須更多地立足于優(yōu)化內(nèi)部管理機(jī)制，更主動(dòng)地培養(yǎng)社會(huì)組織的成長(zhǎng)，從加強(qiáng)社會(huì)對(duì)重大市政建設(shè)等事務(wù)的監(jiān)督和參與入手，確立起以持續(xù)推進(jìn)民生改善為基礎(chǔ)，都市區(qū)域規(guī)劃發(fā)展為重點(diǎn)的治理模式。此外，我們也不必將治理改革的視野局限在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題導(dǎo)向的層次，而是應(yīng)該注意到中國(guó)社會(huì)管理由改善民生到發(fā)展民主的整體邏輯，著眼于整個(gè)市民社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，在治理改革的起始階段就有機(jī)地融入諸如基于城市公共生活而產(chǎn)生的多元、寬容的市民文化建設(shè)等內(nèi)容。惟其如此，中國(guó)大都市的治理變革才有可能成為一個(gè)在動(dòng)態(tài)穩(wěn)定中不斷實(shí)現(xiàn)超越的過程。
［參考文獻(xiàn)］ ［１］ 參見《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（２０１１）》。 ［２］ ［美］ 戴維·奧斯本， 特德· 蓋布勒 . 改革政府： 企業(yè)家精神如何改革著公共部門［Ｍ］ . 周敦仁（譯） . 上海： 上海譯文出版社，２００６ . ［３］ 蔡建明等：《中國(guó)大都市管治： 基于中國(guó)城市動(dòng)態(tài)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)先行動(dòng)》主題報(bào)告。 ［４］ 蔡建明等：《中國(guó)大都市管治： 基于中國(guó)城市動(dòng)態(tài)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)先行動(dòng)》主題報(bào)告。 ［５］ 洪世鍵，張京祥 . 基于調(diào)控機(jī)制的大都市區(qū)管治模式探討［Ｊ］ . 城市規(guī)劃，２００９，（６） . ［６］ 盧漢龍 . 中國(guó)城市社區(qū)的治理模式［Ｊ］ . 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，２００４，（１） . ［７］ 盧漢龍： 中國(guó)城市社區(qū)的治理模式［Ｊ］ . 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)２００４，（１） . ［８］ 楊君 . 中國(guó)城市治理的模式轉(zhuǎn)型：杭州和深圳的啟示［Ｊ］ . 西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），２０１１，（２） . ［９］ ｈｔｔｐ： ／／ｗｗｗ . ｍｃａ . ｇｏｖ . ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｓｈｆｗ／ｗｍｆｗ＿ｍｊｚｚ . ｓｈｔｍｌ . ［１０］ 申?yáng)|輝 . 論廣州城市管理中的公共參與［Ｊ］ . 探求，２０１０，（５） . ［１１］ 楊君 . 中國(guó)城市治理的模式轉(zhuǎn)型：杭州和深圳的啟示［Ｊ］ . 西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），２０１１，（２） . |
