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編者按：12月30日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心（簡稱城市中心）課題組在《財經》雜志撰文，深入剖析北京人口發展態勢。文章指出，北京市人口調控政策要充分尊重城市發展規律，通過市場的方式在空間中加以疏導，不能繼續利用行政的優越性使自己成為改革的孤島，并以控調人口為借口，降低對外來人口的公共服務。 全文如下： 北京僅用十幾年時間，人口便在原來的基數上增加了800多萬。 從發達國家特大城市的發展進程來看，人口高速增長一般都需要幾十年的時間，有的甚至需要上百年，人口總規模也遠小于北京。正因此，北京市的人口急劇增長使本來應該在長時段內解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。 需要認識到，北京市的人口增長面臨的國際和國內環境，確實不同于其他國家大都市所走過的道路。出于現代化發展的迫切要求，人們急于要求北京市的基礎設施和公共服務水平提升到發達國家水平。而我們現實的發展階段，則是大量的低收入人口迫切要求轉換就業崗位和提高收入水平，并處于急速城鎮化的進程之中。 北京的開放性空間無法阻擋大量的外來人口來此尋求就業機會。而基礎設施供給壓力又導致當地居民把原因歸結為人口的高度膨脹。輿論的呼聲中，唯一的辦法，就是減少對新增人口的公共服務，或者是繼續采取戶籍限制，緩解新增公共服務的壓力。 人們沒有看到，在行政資源和市場資源同時高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合經濟規律的。未來，隨著北京城市規模的擴張，城市基礎設施建設的投資力度加大，以及北京市龐大的人口對于不同類型的服務業的強勁需求，仍需要大量外來人員進行補充。因此，北京將長期面臨多元人口進入、現代與傳統產業并存的局面。 清楚地認識到這一現實，便可理解種種人口調控政策一再失效的原因，因為其出發點本身就已經違背了中國城鎮化客觀規律。 因此，北京市人口調控政策首先要充分尊重城市發展規律，應通過市場的方式在空間中進行疏導。其次要符合中央的城鎮化改革基本方針，不能繼續利用行政的優越性使自己成為改革的孤島，并以調控為借口，降低對外來人口的公共服務。 以往對于北京市人口的研究，大多是在習慣思維模式下,主觀上從控制北京市人口的思路出發作出論證。對于北京市人口增長的機制和規律并沒有搞清楚，也沒有了解行政管理體制和市場機制對于北京市人口集聚一直是發揮著積極地促進作用。研究方法過多地強調了承載力的自然約束條件，忽視了經濟社會分析，忽視了城鎮化進程中人口集聚的一般規律。 本課題試圖通過對北京市人口聚集的原因進行經濟學和社會學分析，盡量采用定量的描述方式，盡可能地根據北京市人口增長實際過程的趨勢、約束條件和客觀原因，來進行推斷和分析，以求得出相對客觀的結論。 北京未來會有多少人？ 2011年北京市常住總人口為2018.6萬人，其中，常住外來人口達742.2萬人。 從1978年－2011年北京市人口數量看，戶籍人口的增長較平緩，而常住人口的增長主要是從1995年開始，并由外來人口的增長帶來的。 我們可按現有的變化趨勢對未來北京人口的增長狀況加以分析。 按照1996年－2011年的數據計算，戶籍人口年均增長13.3萬人，按此速度，到2020年，北京戶籍人口將增加120萬人。如果按照2000年－2011年戶籍人口年均增加約15.5萬人計算，到2020年北京市戶籍人口可增加約139萬人。 取不同的時間段，外來人口的增長速度也有不同，但均大大快于戶籍人口增長：1996年－2011年，外來人口年均增長37.4萬人；2000年－2011年，年均增長44.2萬人；2006年－2011年，年均增長67.8萬人。按照上述不同速率計算，到2020年，外來人口分別可能增加約336萬人、398萬人和610萬人。 綜合計算，至2020年，北京市常住人口取低限，可達到2474萬人，取高限，則將達到2770.3萬人。 投資是衡量經濟社會發展的綜合性指標。投資增長以及由此帶來的新增就業崗位的增加，是吸引人口增長最直接的原因。因此，除了常規增長趨勢下的北京人口總量分析，我們還可基于投資、就業對人口增長影響進行多方案預測。 以1996年－2011年的北京固定資產投資和城鎮就業增加的數據進行分析，按照不同時間跨度計算，固定投資就業彈性平均值均較為接近。1996年－2011年的平均值為0.29，2000年－2011年的平均值為0.4，2005年－2011年的平均值為0.31。近幾年，北京投資就業彈性呈現增長趨勢，但是從長期來看，考慮到邊際效益遞減等因素，我們以投資就業彈性為0.3進行測算。 1996年－2011年，北京固定資產投資增長有較大的變化，其中2009年增長高達26％，但是2008年則出現負增長。“九五”“十五”和“十一五”固定資產投資的年均增速分別為9％、16.9％和14.6％，2011年的增速為7.6％，2012年上半年為11％。考慮到未來經濟發展方式的轉變，投資增速將趨緩，我們分別設定固定資產年均增速為14％、10％、8％和6％進行測算。 自2005年以來，北京就業人員總量占總人口的比重基本保持穩定，2005年為45.7％，2010年為46.1％，2011年比重略微提高，為47.3％。以下我們以2011年的47.3％進行測算。 測算結果顯示，到2020年，在其他條件不變的情況下，如果固定資產投資年均增長在14％、10％、8％和6％，則北京新增外來人口分別約為840萬、550萬、415萬和285萬。北京市所對應的總人口分別為2945萬、2653萬、2517萬和2387萬。 我們認為，從各方面的主觀因素考慮，北京市并不希望在未來十年內人口出現爆炸性增長。因此，控制人口進入的政策措施還將持續出臺。如果方法得當，從降低投資增長速度開始，如年均投資增速控制在8％以內，北京市人口總量限制在2500萬人內有可能實現。 如果按常規增長的方式來計算，取前15年平均值作為低限方案，北京外來人口到2020年將會達到1047萬人。如果按照投資增長的中低限年均8％測算，到2020年北京市外來人口將達到1200萬人左右。這意味著，外來人口占北京人口的比重將會逐年提高，預計到2020年將達到45％左右。 但是，在外來人口比重不斷增加的現實趨勢之下，北京的戶籍居民和外來人口間仍存在公共服務不均等的現象。 比如，農民工子女入讀公辦學校仍然受到“五證”難辦、擇校費高等門檻的制約。在流動人口聚居的城鄉結合部，居住條件惡劣，市政設施落后，環境衛生差，基本公共服務難以按實際需要配套。在享受保障房待遇方面，雖然公租房申請已將符合條件的外來農民工納入，但是目前廉租房、經濟適用房、限價房等還沒有放開。 人口公共服務的不均等會帶來一系列的社會問題，如果得不到重視和解決，未來會產生潛在的社會隱患。 由于未來中央的城鎮化政策重點是從數量擴張轉為質量提升，改善外來人口的公共服務將是北京市面臨的重要而迫切的任務。這也將對北京市如何來平衡財力，做到既提升對戶籍人口的公共服務水平，又能夠有效落實中央有關政策精神，是一個艱巨的挑戰。 人口增長難以逆轉 與紐約、倫敦、東京所呈現的特大城市人口增長與所在國城市化發展的同步性一樣，北京的人口也隨著中國城鎮化率的進程而增加。 統計數據顯示，1978年－1995年北京常住人口增長較為平緩，而隨著中國城鎮化率每年增長幅度由1995年的0.53個百分點提高到1996年的1.44個百分點，并且隨后持續保持在1個百分點之上，北京人口開始加速增長，由年均增長22.33萬人變為年均增長47.97萬人。這也說明了，隨著中國城鎮化發展，作為中國主要特大城市之一的北京，成為了吸納人口的主要載體之一。 首先，就業和收入水平是影響人口向北京流動的直接原因。 第六次全國人口普查數據顯示，2010年北京外來人口主要輸出地為河北、河南和山東等地。通過數據分析，以上三省與北京在人均GDP、人均全社會固定資產投資、就業人員平均工資等方面都存在一定差距，若按戶籍人口計算，該差距更大。 將數據進行回歸分析可以發現，北京外來人口的增加，與北京和外來人口輸出地的全社會人均固定資產投資差、就業人員平均工資差線性相關，也就是說，這兩者是影響人口流向的直接因素。繼續分析可以發現，北京全社會固定資產投資與就業人數之間線性相關，意味著固定資產的增加會帶來就業的增加。因此，可以得出結論，就業和收入水平的提高是吸引外來人口的直接原因。 其次，公共服務水平和優質資源是對人口具有吸引力的關鍵因素。 一是公共服務水平較外來人口輸出地高。2010年北京市轄區人均財政支出為18892元，分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區人均財政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。 二是優質資源集中。北京集中了全國最好的大學、最好的醫院等優質資源：全國排名前50位的大學中，有9所在北京；全國知名的260所重點中學中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于許多省份全省的重點中學數量，而按綜合實力排名的前20所重點中學中，北京占6所；截至2011年，全國1399家三級醫院，北京有51家，約占華北地區三級醫院總數的24％。 需要指出的是，公共資源對北京以農民工為主體的外來人口的影響并不是直接的。優質公共資源的集中分布和公共服務水準較高，會直接影響外地高收入群體到北京置業，并購買優質的公共服務，結果會抬高房地產價格和增加優質房地產投資，也會直接影響到高收入群體對基礎設施供給的高要求，增加北京市的基礎設施投資。無論是基礎設施投資還是房地產投資都會帶來大量的就業崗位，間接帶動了外來人口到北京來尋求就業機會。 再次，相對較低的生活成本使得外來人口生存十分容易。 一是食品成本價格相對較低，增長速度較慢。1995年－2011年，北京的食品平均物價指數為104.86，比外來人口主要輸出地河北、山東、河南分別低0.32、0.45和0.87。17年間北京食品價格上漲幅度最小。 通過比較2011年北京與外來人口輸出地省會城市的幾種常見食品價格，可以發現北京的生活成本相對較低，其中大米、豬肉價格均低于其余三個城市，花生油、大白菜低于濟南和鄭州。但同年北京就業人員平均工資卻是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。 二是公用事業的價格收入比相對較低。近六年來，北京水價僅在2009年上調過一次，由每立方米3.7元上調到4元。2010年，北京、石家莊、濟南和鄭州的水價分別為4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全國人均居民生活年用水量57.25立方米計算，則在四地生活的水費支出占當年平均工資比重分別為0.35％、0.6％、0.6％和0.43％，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山東均開始實行三檔階梯電價，從每檔范圍和單價來看，北京電價都為四地最低。目前四地的民用管道天然氣價格，北京也是最低。 此外，北京地鐵全線統一票價2元，公共汽車每人次0.4元，為全國最低，遠低于上海、廣州等特大城市。事實上，較低生活成本的代價是政府為其虧損埋單：2011年北京對地面交通和軌道交通補貼156.9億元，是2011年北京市公共財政預算支出1422.9億元的11％。 三是外來人口租房成本低。北京雖然房價在全國領先，但在城市功能拓展區、城市發展新區的城鄉結合部，農民出租屋、地下室租金約為每月250元－600元，按北京建筑業農民工1500元－2500元的月收入計算，農民工租房支出約占月收入的15％－25％。出租屋和地下室的租房價格，遠低于同地段的商品房租房價格，如朝陽區定福莊常營鄉出租屋價格約為每月400元左右，而同期同區定福莊定福家園成套商品房租金約為4500元左右，前者價格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展區和城市發展新區的北京常住外來人口占比分別為53.9％和34.7％。 很多本地居民認為，北京的生活成本已經難以忍受，這是相對于房價和中高檔商品價格而言。對于進入北京的外來農村人口來說，只需要解決自己的基本生活需求就可以輕松地在北京生活下來，因為他們要比較的是家鄉農村的收入水平，而不是北京市民或者是白領的收入水平，他們想的不是攀比，而是如何得到一份較好的收入。 因此，可以看出，影響北京外來人口增長的就業、收入增長以及生活成本等因素，都在發揮著積極的作用。這些因素如果不發生根本的變化，北京人口增長的形勢仍然無法逆轉。 自然資源承載力仍有空間 對于北京人口承載力的測算，水資源和土地資源是兩個主要的限制性因素。 北京水資源來源于三個方面：本地水資源、再生水利用、外地調入水資源。預計至2020年，北京水資源量將超過55.4億立方米。 其中，本地水資源總量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中間值，約為33.4億立方米；2011年，北京再生水利用量為7億立方米，到2020年，預計可供給水資源量超過10億立方米；根據規劃，到2020年，南水北調供水量將達到12億立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。 根據北京產業結構和用水結構分析，工農業用水量已經較為穩定，但仍有進一步節水的空間。生態用水需要進一步增加，但也有可調整的余地，尤其是高爾夫球場等奢侈性用水。生活用水方面，近年來呈現下降趨勢，如果借鑒嚴重缺水地區，如以色列等國家的經驗，生活用水仍有可節約的空間，但從提升生活質量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本穩定，甚至有所提高。 按照工業和農業用水略有下降、生態用水有保證的原則，未來工業、農業和生態三類用水分別為4.5億立方米－5億立方米、10億立方米、10億立方米，三類用水量合計為25億立方米，剩余可供生活用水量為30.4億立方米。 北京水資源理論承載力關鍵取決于可用生活水資源量。借鑒國際經驗，生活用水可變化的范圍最低為人均69立方米，最高應控制在人均90立方米左右。2001年－2011年，北京年人均生活用水最低為76.9立方米，最高為90.3立方米，平均值約為85立方米，以此為標準加以計算，北京水資源的理論承載能力可達到3500萬人。 再來看看土地資源的情況。 北京土地總面積1.67萬平方公里，可以開發建設的面積約9400平方公里。其中，平原地區面積約6400平方公里，其他為山區。在山區中，海拔在100米－300米的淺山區面積為2000多平方公里，山間谷地坡度小于10度的可開發的面積約1000平方公里。 根據北京人口分布情況的概略估算，目前，平原地區6400平方公里的范圍內，總人口約為1700萬人，人口密度約每平方公里2656人。淺山區和山區總人口約為300萬人，其中，淺山區約為200萬人，山區約為100萬人。 結合北京建設用地利用效率，并借鑒國際經驗，北京的土地資源具有容納更多人口的潛力：6400多平方公里的平原區土地利用仍有較大潛力；淺山區應在保護環境的前提下，進行適度開發；海拔較高的山間谷地地區不宜大規模開發，需要進行適度控制。 2010年，北京市全部城鎮建成區（包括中心城區、新城和建制鎮）總規模估計在1350平方公里－1400平方公里，城鎮人口約1700萬，人口密度約每平方公里1.2萬人。據《北京土地利用總體規劃（2006－2020）》，到2020年，北京建設用地總量將增加到3817平方公里，其中，城鄉建設用地總量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。 對于2700平方公里的城鄉建設用地，通過提高土地利用效率，提升集約利用水平的辦法，假定都可以達到目前平均城鎮用地人口密度水平，即每平方公里1.2萬人，則北京規劃建設用地的承載力能夠達到3240萬人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城鎮和鄉村建設用地（2700平方公里規劃用地減去1400平方公里的城鎮建成區）進行挖潛，人口密度按每平方公里1萬人計算（國土資源部新城建設的人口密度標準），北京規劃建設用地的最大承載力也可達到3000萬人。 由此可見，在現行規劃控制下，如果城鄉建設用地土地集約利用率達到現有城鎮的水平，則理論上的土地資源承載力為3000萬－3200萬人。 如果將各部分可開發土地的承載力對比國際城市區人口密度來看，北京土地資源能容納的人口更多。 根據國際經驗，國外都市連綿區內人口密度大約為每平方公里5000人。例如，東京都總面積2188平方公里，人口約1300萬，人口密度約每平方公里5900人。倫敦總面積1579平方公里，人口約756萬，人口密度約每平方公里4780人。即使按倫敦每平方公里4700人的標準估算，北京僅6400平方公里的平原地區即可承載3000萬人口。 此外，北京淺山區總面積2300多平方公里，在適度進行低密度住宅開發的情況下，仍有望增加30萬人，可承載人口達到230萬人。出于生態保護的角度，山區維持現有人口規模和開發密度為宜，保持在100萬人。 照此計算，綜合平原區、淺山區和山區三部分，北京土地資源人口承載力預計達到3300萬人。 用經濟手段和市場機制引導人口流向 從以上分析視角出發，根據目前城鎮化政策的改革方向，北京市對待人口問題的正確思路應該是：堅定不移地以改善公共服務為導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別；充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源。要通過經濟手段和市場機制，引導人口流向的分布趨勢。 第一，推進常住人口基本公共服務均等化，加快戶籍管理制度改革。 據統計，在北京的外來人口中，大約有20％的長期舉家遷徙的城鎮間流動人口和農民進城就業人員。他們已經有了穩定的工作和就業條件，甚至一部分已經在北京購買了住房，他們已經和北京市融合在一起，不會返回原來的城鎮或農村定居。因此，需要盡快制定有關政策，一次或分次解決這部分外來人口的落戶問題。他們成為北京的新市民，不但不會對社會帶來任何不穩定，而且會啟動他們在北京的長期消費和投資。對于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業年限等條件的累積，逐步實現落戶。 同時，要根據常住人口規模，編制部門和地方預算，把對外來人口的公共服務納入預算范疇，逐步使外來人口享受與本地城鎮居民同等的公共服務水平。近期要爭取在隨遷子女義務教育、高考、社保和保障房等領域取得一定突破。遠期要制定長期目標，逐步從根本上改善對外來人口的公共服務。 第二，促進環北京經濟圈建設，引導外來人口在北京市行政區周邊城鎮落戶。 如果擔心政府沒有足夠的經濟實力完善日益增長的外來人口的公共服務需求，緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應與河北省聯手，發展環北京經濟圈經濟，促進一部分產業和人口向轄區周邊中小城市和較大建制鎮轉移。例如，可采取稅收共享、共建產業園、扶持周邊城市發展、加強軌道交通建設等政策，加強和河北省及周邊中小城市的合作。 第三，加大限制工業發展的力度。 如果北京市要真正實施限制人口進一步高速增長的政策，當務之急是限制投資增長，特別是工業企業向周邊新區的進入。可采取的政策包括，取消對周邊區縣的GDP考核指標；鼓勵相關區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產業園區；綜合運用金融信貸、投資稅收、建設用地等政策手段，引導工業企業向環北京經濟圈的中小城市和小城鎮轉移；制定產業發展的空間規劃，鼓勵轄區內區縣以及建制鎮服務業的發展。 第四，疏解中心城區功能，優化城市功能布局。 需要看到，就業、公共服務、行政等多種功能在北京主城區高度集中，確實加劇了這一區域的人口承載壓力。 為緩解這一情況，需研究制定中心城區功能疏解規劃。明確中心城區產業、行政管理等功能布局和方向。嚴格限制醫療、教育、行政辦公等大型服務設施的新建和擴建，引導產業、行政、服務功能向周邊疏解。鼓勵中心城區在非保護區內發展高密度住宅，提高中心城區人口居住密度，緩解職、住分離狀況。在北京近郊區，加快新城新區建設，承接中心城區產業和人口的轉移。 同時，完善城市交通基礎設施規劃，繼續推動公交優先發展戰略，增強公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，還要加強北京與轄區內重點新城的輕軌線路建設，以方便大規模的人口流動。 第五，完善城市住房政策體系。 住房政策調整對社會各收入階層都有直接的影響，也關系到城市建設運轉的資金來源。 因此，要為在北京生活的中低收入群體提供可承受的、有尊嚴的住房，這需要進一步增加公租房的供給。可進一步引導民間資本參與公租房建設，允許集體經濟組織和農民利用存量集體建設用地建造公租房。政府則做好相關基礎設施和公共服務設施建設的配套。 此外，為適應北京住房市場需求趨向，應及時取消購置商品房的戶籍限制政策。通過商品房價格的市場化，加大土地出讓金的征收力度，提高北京城區稀缺的土地資源利用的效率，并確保基礎設施投入資金來源的供給。 同時，發揮稅收對收入分配和住房價格的調節作用，開展房產稅試點。可以首先針對保有多套住房的家庭征稅，對一個家庭保有兩套以上的住房要征收房產稅。可以研究將集體建設用地上建造公租房納入征收房產稅試點范圍。 第六，合理利用價格手段調控生活成本。 政府對水電氣等要素進行補貼，扭曲了這些要素的市場價格，降低了人口、產業的生活和發展成本。加快北京市政公用事業價格形成機制改革，通過價格手段調控人口規模。比如，要盡快實行水、電階梯價格，對低收入人口進行補貼。這不但可通過生活成本的提高，調控人口的進入，又有利于未來的城市基礎設施的市場化運營和管理；提高公共交通運營價格，適度逐步提高地鐵和公共交通的票價，并研究對低收入人口和戶籍人口的補貼政策。 第七，提高城市人口信息化管理水平。 綜合運用現代信息化技術，盡快建立常住人口信息管理系統。加強城鎮流動人口監測，安排專項財政資金建立流動人口信息監測體系，探索建立城鎮流動人口信息監測網絡，全面把握流動人口的基本信息。
（作者：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組。本課題總執筆人李鐵，執筆人范毅、王大偉、徐勤賢、李可、邱愛軍、文輝、王春、王妍） |
