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仇保興
轉型期城市規劃變革的成功與否，直接關系到我國的城鎮化進程，以及資源節約型、環境友好型社會的建設進程。轉型期的城市規劃變革，主要包括四部分內容。第一，我國轉型期城鎮化的特征和面臨的危機(有的危機是潛在的，而有的正在到來)。第二，轉型期城市規劃調控的原理。第三，轉型期城市規劃變革的基本原則(包括哪些方面需要變革，變革的方式是什么等內容)。第四，規劃變革的具體內容。最近一兩年來，我們推出了一系列城市規劃變革的新內容，雖然有的已經形成法律法規了，但是許多從事規劃的人實際上對此還不夠熟悉，因此本文也一并加以介紹。
１、我國轉型期城鎮化的基本特征和面臨的危機
1.1我國轉型期城鎮化的基本特征
第一，我國的城鎮化進程伴隨著市場化、全球化、法治化、信息化，不是一個獨立的過程。
我國已實施了幾十年的計劃經濟，正好在快速城鎮化的過程中實行體制改革，引進市場機制，發揮市場配置資源的基礎性作用。因此，我國的城鎮化過程伴隨著市場化，是市場機制逐步發揮資源配置作用的過程。城鎮化與市場化相伴隨，是我國城鎮化發展的一個特點，而其他先行國家一般是先市場化，然后才有城鎮化。
我國的城鎮化過程伴隨著全球化。在全球化時代，關貿壁壘降低，全球經濟一體化明顯加快，國際資本的轉移大大加速，加工業在全球的擴散形成趨勢，尤其是跨國大公司在全球資本的流動過程中起了主導作用，促使資本向著高盈利的地方流動。當然，全球化也帶來了很多的問題。比如，發達國家把整個制造業中具有高附加值的兩端控制在自己手里。一手抓技術的開發和游戲規則的制定，一手抓市場，把中間那一段，即產品加工和組裝轉移到第三世界。產品加工和組裝這些環節，是最需要原材料和低成本勞動力的，而且會產生嚴重的環境污染，消耗大量的能源。如我國就成了世界加工業的大工廠，實際上是消耗了大量的能源、原材料，留下了污染，而利潤卻被他們拿走了，然后我們還被指責低價傾銷。我們的紡織業、電視機、電冰箱等都遇到過這樣的問題。因此，全球化的弊端之一就是窮的更窮、富的更富，一些地區和城市被邊緣化。
我國的城鎮化過程伴隨著法治化。依法治國正在成為我們全黨和各級政府的行動準則，一切活動都要符合法律法規，都要依法行政。
我國的城鎮化過程伴隨著信息化。信息化一方面使人們面臨信息爆炸而無所適從，另一方面又使信息的不對稱性有所改善。過去通過很復雜的手段才能獲得的信息，現在通過因特網就能非常容易地獲得。個人通訊工具現在成了最普遍的必需品，對人們的活動模式產生日益深刻的影響。
所有這一切，都使我國的城鎮化比其他國家的城鎮化更復雜，因為在此階段有那么多的“化”在我國同時進行。
第二，城鎮化不僅僅是人口在空間上的遷移過程，更是社會文化模式的變遷過程。城鎮化之前，人們是分散居住和活動的，這種居住模式基本上是以分散就業的自然經濟為依托的。城鎮化的發展使人們向城鎮集聚，人與人之間交往的密度和頻率大大提高。文化、法制、社會的組織構架及其變革將與城鎮化發生很大的交互作用。因此，城鎮化不僅是人口遷移的過程，更是社會文明的變遷過程，也就是從農業文明轉向工業文明、從農村文明逐步轉向城市文明的過程。
第三，我國的城鎮化主要依靠工業化來推動。城鎮化健康發展的主要條件就是城鎮要通過發展工業和服務業來提供就業崗位，使農村和牧區的富余勞動力逐步轉移到城市里來。英國著名的規劃學家彼特·霍爾曾經說過，世界范圍內的城鎮化有三種類型。
第一種類型，即東亞地區一些國家如中國、日本等的城鎮化模式，被稱為良性的城鎮化。城鎮發展提供了工業和第三產業的就業崗位。城市提供多少崗位，就吸收多少農村勞動力。因此，城市因產業發展所提供的崗位與農村富余勞動力的轉移量能基本相匹配。也就是說，農村富余勞動力只有在城鎮找到比較正規的就業崗位，才能使城鎮化平穩進行。這是一種良性的城鎮化。
第二種類型，即非洲、南亞地區一些國家的以非正規就業為主的城鎮化，也就是不健康的城鎮化。勞動力轉移在前，就業安排在后，過多的農村剩余勞動力涌向城市，這樣就發生了沖突，在城市邊緣形成很多貧民窟，不僅損害了城市環境，而且也毀壞了農業生產力。這是不健康的城鎮化，我國要力求避免出現。
第三種類型，即發達國家的逆城鎮化。在一些發達國家，90％以上的人口已經集中在大城市、中等城市和小城市。后來農村的生活條件不斷改善，交通、通訊非常便利，空氣更清新，生態環境更好，有錢人反而愿意住到農村去，每年約有0.1％～0.2％的人倒流到農村去居住。這樣就出現了逆城鎮化的現象。
1.2我國轉型期城鎮化面臨的危機
一是城市過度蔓延。在東南沿海，城市與城市已經連成一片了，而且新開發的地區建筑密度越來越低。史實證明，如果城鎮化的過程伴隨著機動化，城市的過度蔓延就會同時發生。因為機動化意味著小汽車進入家庭，人們一旦擁有小汽車，人的空間移動自由度和便利性就大大提高了，人們就能在更廣闊的空間中有自由居住的選擇權。此時，人們就會離開擁擠和被污染的城市中心，到郊區去定居、生活、工作。這樣一來，城市的過度蔓延就難以避免了。美國在一百多年城鎮化的過程中，也同時伴隨著機動化，城鎮的人口密度從每平方英里大約8 000多人降到1980年的每平方英里只有1 800人。過度的郊區化造成美國以5％的全球人口消耗了1/4的全球能源。
二是城市特色風貌喪失。在我國快速的城鎮化進程中，全國各地已經出現了過度改造舊城、亂拆精美的古建筑、盲目“克隆”國外建筑風格、亂建標志性建筑、盲目攀比建筑高度等問題，割斷了許多歷史文化名城的文脈，造成了“千城一面”的景觀，破壞了寶貴的文化遺產資源。
三是基礎設施短缺。城市是人口高度密集的地方，需要解決城市的防災、污染等問題，需要足夠數量的基礎設施來實現公共衛生、公共安全的目的。城市規劃法和現代城市規劃理論，就是為了抑制歐洲黑死病、傷寒病等城鎮化初期傳染病的流行而出現的。在農村，一個村里有幾百人，他們與外界很少交往。而在城市里，人與人之間的交往突然增加了，這個時候傳染病就會迅速蔓延開來。人類歷史上最早開始城鎮化的法國、德國、英國、意大利等歐洲國家，曾出現了嚴重的黑死病、傷寒和霍亂，奪走了大約一億兩千萬人的生命，比兩次世界大戰中死去的人口總和還多。因此，英國出臺的世界上第一部城市規劃法，就明確規定了供水的質量、房子之間的距離、每個房間居住的人數、人行道路的寬度等。由此可見，城市規劃就是為了應對城市環境日益惡化而產生的。我國幾年前發生的SARS，也是一個警告。因此，城市人口越密集，發展越快，就越需要足夠的基礎設施去應對人口密集所產生的各種各樣的污染。
四是房地產泡沫。我國的宜居土地僅為全部土地的10％，且大部分位于沿海地區。與美國有三條海岸線不同的是，我國僅有一條海岸線，宜居地區與少量的高產農地在地理上高度重合。從以前二十年人口遷移的規律看，60％～70％的外遷人口是遷往東南沿海一帶。因此，最易發生房地產危機的就是東南沿海，那里人口密集，可建設的土地供求失衡，很容易出現房地產價格的大起大落。
五是交通擁堵。現在北京、上海等特大城市上下班時段的堵車情況日趨嚴重，平均車速從原來每小時40 km降到現在每小時只有20 km，與自行車速度差不多，在中心區里，平均車速甚至每小時只有5 km～7 km，比人走路快不了多少。交通擁堵作為全球大城市的通病，正在我國大多數大城市中迅速蔓延。
六是城市污染加劇。世界銀行評定的全球污染最嚴重的20個城市中，中國占了14個。
七是城市災害頻發。一些城市跨在地震帶上，有的下面是礦井，地下被掏空了，導致地面下沉。還有的城市大量抽取地下水，造成巨大的漏斗，土地的承載能力就變化了，于是有可能造成建筑設施的傾斜、斷裂。美國在城鎮化過程中沒有認識到抽地下水會造成這么大的影響，結果有的地方的一幢建筑或一個小學突然之間全部陷到地底下，造成很大的恐慌。我國華北地區目前存在地下漏斗的面積達四萬多平方公里，最深的地方的水位已經降到二百多米以下，水位下降的最快速度達到每年1.5 m。再加上有的城市地下有許多礦井，如烏魯木齊市的地下就全部是煤，如果一不小心挖到斷裂帶上，就容易造成突然塌陷，引發城市災難。另外，城市火災、洪水等災害也都會頻繁出現。
八是城鄉收入差距擴大(圖1)。
這些危機都需要我們在城鎮化的過程中加以克服或進行緩解，否則我國的城鎮化就不可能是健康的城鎮化。
２、轉型期城市規劃調控的原理
2.1計劃經濟與市場經濟時代城市規劃模式的區別
(1)經濟社會發展計劃與城市規劃之間的關系從從屬關系轉變為相互依存的關系。在計劃經濟時代，國家或地方的經濟社會發展計劃與城市規劃的關系是后者服從前者，國民經濟和社會發展計劃在空間上的投影就是城市規劃。當時受蘇聯模式的強烈影響，我國把城市規劃與國民經濟發展計劃之間的關系說成是投影和轉譯的關系。城市規劃成為國民經濟發展計劃的附屬物，是落實計劃的空間手段之一。隨著市場經濟的發展，城市規劃演變成為國民經濟發展計劃的“支撐”和“載體”，城市規劃的地位有所上升，經濟和社會發展計劃需要城市規劃去貫徹、去落實。現在這兩者之間更為平等。因為國民經濟發展規劃期一般為5年，而城市規劃是以20年為周期的規劃，二者依據的信息數據、管制目標和方式都有所差別，所以它們之間的關系，已從原來的從屬關系逐步轉變為相互依賴、相互依存、相互銜接的關系。
(2)城市之間的關系從相對孤立轉變為相互競爭與合作。市場經濟的決策主體是分散型和自主型的。這導致城市的自主權大大擴大，城市政府成為最基礎的經濟調節細胞，能夠獨立自主地做出決定。此外，市民可以用“腳”來投票選擇居住地，哪個城市的生活條件好、創業環境好、生態景觀好，他們就遷移到哪個城市去。這就引發了城市之間爭奪中產階層、企業家、投資者的競爭。同時，產業發展引發了城市之間的競爭和合作浪潮。以旅游業為例，它是一個區域互補性很強的產業，沒有人愿意孤立地搞旅游業，一般是周邊幾個城市運用特色互補，共同發展旅游業。如到新疆吐魯番去看火焰山、看葡萄溝，然后再經過天池去看天山風光，不同的景觀能夠相互補充，形成一個協作網絡。這促使各景點既是競爭又是合作的關系。旅游業是這樣，農業、工業、其他第三產業也是如此。
(3)城市規劃建設的模式從政府包攬一切轉向明晰產權、政府監管。計劃經濟時期政府包攬替代一切，不需要界定產權關系，不需要保護財產的所有權。而市場經濟是以民間和企業投資為主的，政府必須以規劃來界定和保護土地的產權、空間的界線，引導投資。政府應做好市場監管，以企業為主體進行城市基礎設施建設；通過城市規劃合理分配城市空間資源，引導和調控各建設業主的行為；通過建立監管體系來加強對自然壟斷企業的監管。
(4)城市規劃的可控性從剛性和簡單轉向柔性和復雜。原來的城市規劃是剛性的規劃，功能分區、土地利用性質、建筑強度、基礎設施等方面一旦確定，名義上誰都不能改變，簡單明了，但十分僵化，一旦投資項目和經濟形勢發生變化，規劃就難以適應。之所以出現這樣的情況是因為計劃經濟就是政府說了算，認為未來一切都是可以預測的，可以事先調控的。而市場經濟有無數個決策主體，不確定的因素大大增加。比如規劃上確定某區塊要建一個化工廠，但引進了一個投資者，他卻想在該區塊建一個紡織廠。原來確定的化工廠，現在要改成紡織廠，計劃變了，規劃就要相應調整。這就要求規劃具有一定的靈活性，以適應市場的變化，因為未來是不可預測的。因此，規劃就要變得既有限止性、規定性，能對不可再生的資源進行保護，又有適應性、靈活性，能夠適應外部的變化，適應投資者的需要，管住應該管的。這樣一來，城市規劃的管理體系也就變得越來越復雜。
2.2轉型期的“市場失效”
在轉型時期，政府要管住那些市場管不了、“市場失效”的事情，這是政府職能轉變的主要方向。現在，縣、市政府都面臨著精簡機構的問題，哪些機構要減掉，哪些機構要強化，如果搞不清楚，就要學習這方面的理論知識。政府的主要職能是解決“市場失效”問題，市場能做的事，全部讓市場去做；市場做不了的事，必須由政府來做。這個原則定下來以后，政府該管什么就清楚了，該設立哪些機構也就明確了。
2.2.1典型的“市場失效”
一是壟斷經營。壟斷經營會導致“市場失效”。在一個城市里，自來水供水網絡、燃氣管道網絡等只能是一套，不能有兩套，否則就會造成浪費。但一套網絡經營容易導致自然壟斷，壟斷機構沒有動力去提高效益和服務質量，政府就需要對這些自然壟斷行業加以管制。就是說政府要干預，要注重公平，引進競爭機制，否則市場容易失效。
二是外部性。所謂外部性，意指一個人或者企業在追求自身利益過程中損害或者增加他人和社會的利益。給他人帶來壞處或者帶來好處，都屬外部性。外部性有兩種，帶來好處的是正外部性，帶來損害的是負外部性。如一個新的住宅小區，如果建在名校旁邊，房價就會上升，因為它享受到了學校帶來的正外部性。如果其周邊是一個化工廠，時有臭氣排放出來，那房價就會明顯下降，因為化工廠給居住環境帶來了損害，這是負外部性。政府的作用就是要限制負外部性，增加正外部性，這就要求控制噪音、污染和社會犯罪，增加社會福利，增加教育設施、衛生設施和綠地建設。從外部性來看，政府的職能非常明確。< AN>
三是信息不對稱性。比如到醫院里去看病，醫生與病人之間的信息就是不對稱的。他說你生什么病，病人搞不清楚，沒病他說你有病，小病他說你是大病，然后給你開了一大堆藥，他賺錢。正因為信息不對稱，政府就要監督，要建立一系列的規章制度，如醫生從醫必須要有執業資格，要有職業道德和行為守則，違反就要被處理等。政府還要對藥價進行監控，藥品出廠價與賣到病人手里的價差應該合理，要控制這個幅度。通過政府正當的監控來減少信息的不對稱性，通過政府的強制介入，強制性進行信息披露，使消費者與服務者之間信息不對稱的程度能夠降下來。
四是公共品提供。如城市道路、橋梁、綠地、殘疾人專用道、衛生防疫、醫療和工傷保險、九年義務教育、社會保障制度等都是社會的公共品。這些公共品，市場是無法提供的，企業不可能提供，個人也不會永遠做雷鋒，這就需要政府通過稅收來提供公共品。用最少的財政支出來提供最多的公共品，這是最好的政府的定義之一。然而，政府提供的公共品存在著大量的浪費，因為它沒有投入、產出的概念，沒有回收期，也不可能回收，如城市里的道路、橋梁是不可以收費的。還有，政府往往是低效益的代名詞，提供了多少公共品，難以被市民們監督，也不會主動建立這樣一種反饋機制。因此，政府往往缺乏提供公共品的動力，提供得多，對政府官員本身也沒有直接的好處。因此要建立一種激勵機制，促使政府增加公共品的數量，優化公共品的質量。
2.2.2“市場失效”引出“市場界限”
原來國務院所屬部委中有第一機械工業部、第二機械工業部、化工部、輕工部、紡織工業部、冶金部等，現在都被撤銷了，因為這些部都是管具體產業的，而隨著市場化進程的深化，這些產業的發展都是市場能做的事情，所以相應的機構被撤銷，政府職能轉向市場不能做的事情上了，即轉向“市場失效”的方面。“市場失效”引出“市場界限”，是為了進一步說明政府在哪些方面是可以有所作為的，即哪些市場無能為力的事情，要由政府去做。
一是公平界限。政府要提供社會公平，人人都可以享受城市的福利，不只是市民，甚至是移民、進城務工人員、旅游者都可以享受；保障社會的環境、社會的安寧，這就是社會公平。許多國家的憲法甚至寫明人人生來就是平等的。這是因為保證社會公平是市場做不到的。
二是公共品界限。政府必須要為居民提供城鄉公共空間，包括道路、橋梁、綠地、公園、廣場等。優美的環境、良好的空氣質量，是最基本的公共空間素質。因此，胡錦濤總書記提出要讓人們喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，這就是對公共空間最基本的要求。這也是需要由政府去提供的。
三是倫理界限。如為殘疾人、兒童、老年人提供服務。
四是生態界限。不僅要讓我們這一代人享受良好的城市空間，而且還要讓我們的子孫后代都能夠享受，也就是生態要延續，資源要節約，要實現可持續發展。
五是城市防災界限。迅速應對天災人禍或恐怖活動是市場機制難以實現的。尤其是在人口密集的城市，一旦發生災難或遭遇人為破壞，政府機構就需要及時采取有效措施，甚至啟動緊急預案，將事故的破壞減到最小，保障市民的生命財產和城市的正常運轉。
六是城市風貌保護界限。因為市場只是做投入最少、產出最多的事情，所以市場不會注意歷史風貌的保護。像建于1954年的建設部辦公大樓，是與北京十大建筑同一批的建筑。整座大樓具有濃郁的民族風格，但由于當年建造時用的鋼筋較細和使用年限的問題，現在屬于危房。對于這樣的危房，推倒重建是最簡單、最便宜的。而保護要比新建多花兩倍多的錢，因為要先對大樓結構進行加固，然后進行內部改造。但對于此類歷史文化建筑政府要予以保護，因為保住了這些歷史風貌，就保存了城市形成的歷史文脈和多樣化的優美空間。
七是城市產業和人口的集聚力的培育。城市是產業的聚集地。為什么在城市化的初、中期，區域的人口和產業向城市聚集而不是分散呢？第一，因為城市具有共享的效應。各種各樣的企業、產業聚集在城市，相互之間可以共同享受正外部性。當然也有負外部性，如污染問題，某個企業污染嚴重，其他企業也就不愿意來了。但是城市正外部性更為突出，因此企業都愿意向城市集聚以獲取這種共享的效應。第二，城市具有專業化分工與合作的效應。這一點在大城市尤為明顯。在農村、牧區醫療所的醫生，肯定是全科醫生，從內科到外科只有一個人。但是在城市的醫院里，牙科醫生就只治牙病，耳科醫生就只看耳病，專業分工很細，相互之間又進行緊密的合作，共同為病人服務，這就是專業化分工與合作的效能。醫學是這樣，工業、商業也是如此，專業化分工細了，服務質量就可以提高，技術就精湛，知識積累就快。這是城市文明帶來的財富新源泉。第三，城市會產生一種自組織強化效應。城市的經濟體、社會體是自我組織、自我演進的，其結構的復雜度越高，自我演進的性能就越好。一般而論，大城市的競爭力之所以比小城市的競爭力更強，就是因為大城市復雜度高，自適應調控能力強。第四，城市具有規模效應。無論是單個企業，還是企業集群，都有合理的規模效應。它們一旦在城市集聚，就可以利用城市的外部性，使自身的收益更高。也有人將其稱之為集聚效應或外部規模經濟效應。第五，城市具有交易成本整體下降的效應。比如購買同類電冰箱、電視機、服裝等商品，大城市肯定要比小城市便宜，這不僅是因為運輸的成本問題，而且是因為大城市的進貨渠道多，競爭激烈，盡管它庫存的成本比較高，但是價格水平總體是下降的。
城市不僅對產業有集聚力，對人口同樣有集聚力。城市對人口的吸引，存在三種很強的拉力。第一是城市與農村的工資差距。現階段我國城市與農村一般勞動力的工資差距約為4.8倍，勞動效率相差4倍多。此差距越大，城市的吸引力就越大。第二是城市提供的就業機會非常多，甚至城市提供生存的機會也比農村多。第三是移民有未來的預期收益。有些人遷居城市后，雖然眼前沒有什么好處，但是子女可以得到良好的教育，自己老了以后還可享受社會醫療保障。這兩者就是移民對未來的預期。
2.3轉型期的“政府失效”
政府不能介入所有的社會、經濟事務，因為政府不是萬能的，有許多事情政府是不能做或者做起來不合算的。
一是合乎理性的無知。計劃經濟的低效甚至無效已經證明了政府確實存在合乎理性的無知。計劃經濟體制在蘇聯最早實行，當時列寧對計劃經濟和共產主義作了經典的解釋，他認為共產主義就是蘇維埃的政權，加德國的電氣化，加美國的大學制度，它是一個簡單的公式。什么是計劃經濟？計劃經濟就是由中央政府根據老百姓的需求來制造商品。設想挺好，就是不要生產多余的商品，因為資本主義國家生產過剩造成了嚴重的經濟危機，所以就需要中央政府來控制，使生產不過剩，避免產生經濟危機。也就是說，用一臺計算機來控制所有人的愛好和需求，并據此來生產與需求等量的商品。這是一個很美妙的設想，但是實際上行不通。這就是典型的合乎理性、卻是無知的例子，也是計劃經濟的一個悖論。因為人的愛好是會變化的，是無窮無盡的，不可能通過事先設定計劃來滿足人們的需求。計劃經濟是全能和強勢政府的行為模式之一，但因為“無知”而被實踐證明行不通。
二是對公共利益的冷漠。私人利益與某些自然人的切身利益直接緊密相聯，而公共利益只能由政府來提供和保護，但難以與政府的某個具體成員的自身利益直接掛鉤，這就難以激勵公務員認真負責。我們有許多干部忙忙碌碌，往往是在為某些企業服務，而不是為公共利益服務。這樣的干部還不是少數。我有一次去新疆檢查某個著名風景區的工作，當地官員們給予了隆重接待。一開始我還不明白這么客氣干什么，后來才知道原來是要我點頭，同意他們把風景區的經營權、門票的銷售權全部讓給一個公司。這個公司是他們上級的家屬辦的。風景區是大自然的造化，是祖先留給我們的寶貴財富，現在政府設一個景區大門，然后就收門票，而且每年的旅客人數都會增長30％以上。旅游業是方興未艾的產業，沒有哪個產業的消費者會像風景區游客這樣持續增長，沒有一個企業的經營模式會像風景區收門票的經營模式那樣簡單。收了門票以后，政府應將一部分收益用于景區的基礎設施建設，一部分收益用于風景區的生態環境維護。但在現實生活中，相當一部分公務員對公共利益冷漠，而只熱衷于私人利益。
三是忽視少數人或弱勢群體的利益。西方發達國家在城市化過程中普遍出現了城市中心區的衰敗。掌握著政治權力的中產階級遷往郊區之后，城市中心就成為有色人種和窮人生活的場所。他們屬弱勢群體，沒有影響政府財政撥款的能力，老城區的維修資金被大量轉移到富人聚集的郊區，城市中心就不可逆轉地衰落了。
四是受到俘獲。所謂俘獲，就是借助政府的力量來發展私人利益。現在，許多企業特別是大企業都設有公共關系部，這個公共關系部是干什么的？就是走政府的門道，與政府建立各種各樣的關系，給政府的官員尤其是關鍵崗位有權的官員提供各種各樣的好處，提供灰色收入，來換取企業的利益。這就是企業公共關系部的妙用。我們許多政府官員被“俘虜”了，就為私營企業忙碌了，而不是為公共利益服務了。一旦政府的多數公務員被俘獲，政府就失去了為人民服務的效能
五是信任危機。政府所行使的是公信權，只有獲得公眾信任，政府所擁有的公共權力才能順利行使。如果產生了信任危機，公信力就會大大降低，政府施政效率就會大大下降，政府就會失效。
六是官僚作風。不關心老百姓的需求、不關心老百姓的痛癢、不關心實際問題的解決，這三個“不關心”會產生官僚主義，也會導致政府失效。
七是管制時滯。也就是說事情發生在去年，今年才采取措施。如果政府工作人員不能及時解決問題，辦事拖拉，決策緩慢，無人及時拍板并承擔責任，政府失效也就不可避免了。
以上是轉型期政府最容易出現的七類“政府失效”。因為轉型期是一個快速變化的時期，是復雜性日益增強的時期，是文化多元化的時期，是全球化不斷推進和信息爆炸的時期，任何停滯、守舊的政府都會失去效能。必須要指出的是，這些都與城市規劃密切相關。
2.4解決“規劃失效”的基本思路
一是城市規劃的重點應該放在克服“市場失效”上。凡是“市場失效”的那些領域，都是城市規劃要關注的重點。市場機制能發揮作用的，企業能有效處理的，政府都不必去關注，也不必發揮調節功能。
二是在城市規劃的編制、審批、實施過程中要防止“政府失效”。前面講了七種“政府失效”，其中的企業俘獲有一個典型的例子。有一次，中紀委書記吳官正同志到成都視察，他是從基層干上來的，當過市委書記、市長，對基層工作非常了解，當車行至某一主街道時，他看到道路邊有一座房子明顯占據了人行道。80 m的道路紅線控制，怎么會在這一段突然縮小到60 m，有20 m的公共空間被房子占了呢？他當場就在車上對成都市委書記說，這個房子占了紅線，肯定存在以權謀私，你們要查查看。市委書記就讓紀委去查，結果證明，從規劃局長、副局長一直到負責規劃審批的處長，一共十幾個人都從這項違法建筑審批中受賄，最多的受賄35萬元，最少的也受賄了5萬元，一個規劃局近1/4的人被牽涉到這個案子中。這是政府被俘獲的典型案例。
三是注重城市規劃體系變革的實際問題導向性和漸進性。城市規劃體系變革的方向是解決現實存在的問題，解決在轉型期發生的種種“市場失效”、“政府失效”，并有效地調控城市的兩種聚集力。總之，這種變革不能脫離實際，只能與我國的法治進程和市場化的程度相適應，不能采取疾風暴雨式的改革方式。
３、轉型期城市規劃變革的基本原則
3.1公共政策研究與物質空間規劃并重
以前的城市規劃只注重研究城市的物質空間，現在既要注重空間資源的合理分配，又必須研究公共政策。因為許多現實的城市問題需要有相應的公共政策去應對。現代城市規劃決不只是一個引導城市建設的規劃，它的涉及面很廣，政策性很強。
3.1.1公共政策研究與物質空間規劃并重的必然性
以前的城市規劃只是引導建設，現在還要關注社會問題。首先，城市發展目標具有多元性。城市發展既要創造良好的人居環境，又要為產業的發展提供良好的支撐，以形成區域的發展核，帶動農村的發展，反哺農村、支持農村。整個地區的開放，都要通過城市的發展來帶動。其次，城市面臨的問題越來越復雜。現在的城市政府官員遇到的許多問題都是極其復雜和棘手的。城市是人類智慧所造就的最復雜的人工與自然復合體。隨著市場化、全球化、信息化和機動化的到來，現代城市變得越來越復雜。再次，影響城市競爭力的因素越來越多。所以，城市規劃必須研究城市經濟、社會和生態環保等問題，不能局限于原來的物質空間。
3.1.2落實“五個統籌”的要求
“五個統籌”的核心在城市。從統籌城鄉發展看，城市是主動者，是農村發展的“領頭羊”。在目前的發展階段，農村要致富，要解決“三農”問題，必須通過城市支持農村、工業反哺農業。城市要通過基礎設施延伸服務，帶動周邊農村的發展，如城市公交線路延伸到農村，改善農村交通狀況。現在有些地方的思路剛好相反，農村的小巴、三輪車涌到城市里來，結果城市周邊的農村享受不到城市舒適干凈的公交車，反而造成了交通混亂。再如自來水供給系統，以城市為基礎向周邊農村聯網擴散，是保證飲用水質最好的方法。英國社會學家霍華德是城市規劃的老祖宗，他最早提出的“田園城市”理念奠定了現代城市規劃的理論基礎。對于城鎮化的發展，他提出了一個著名的觀點，就是要把城市的經濟活力和現代文明送到農村，把與自然和諧相處的農村田園風光引入城市。城市中要有綠地、樹林、公園，小橋流水，市民能通過接觸這些自然景觀來保持身心健康。英國的田園城市萊奇沃思、20世紀新鎮規劃，甚至法國巴黎的香榭里大道的取名等都受到霍華德“田園城市”理論的深刻影響。
從統籌區域發展看，區域一般由節點、通道、腹地三種要素構成。城市是區域的節點，是區域的發展極，是區域經濟發展的火車頭；通道是城市向周邊輻射的交通、能源、通訊等網絡，以及現代的信息流、商業流、物質流等；腹地指的是廣泛的小城鎮和農村。要實現區域的協調發展，要求中心城市必須健康發展，節點城市數量要增多，功能要提升，通道的密度要加大，腹地要有良好的生態環境和較高的農副產品產出量。
從統籌經濟與社會發展看，城市規劃是統籌經濟與社會發展的“抓手”。社會的健康發展需要有足夠的公共品。包括教育、衛生、文化、體育和防災設施在內的公共品的建設需要通過城市規劃加以落實。經濟發展需要城市規劃提供足夠的工業和服務業用地，而且各類用地的基礎設施要配套。沒有“三通一平”和合理的服務設施配套布局，城市的經濟與社會發展就不可能協調。
從統籌人與自然的和諧發展看，城市實際上是把需求、污染、能源使用、資源消耗集中到了一起，這就帶來了人與自然關系的失衡、當代人與子孫后代的環境資源沖突等問題，因此需要規劃來加以控制和集約利用。如用地分配，我國一般城市的用地包括15％～25％的工業用地、8％～10％的道路用地、15％～20％的綠化用地，其余為居住用地和第三產業用地。通過城市規劃，合理分配城市各類用地，確定數量與空間分布，實現人與自然和諧相處。例如，城市綠地規劃要把分散的公園、綠化帶、濕地、生態走廊和綠地連成系統，使得動物在此生態網絡中可以遷徙繁殖。城市中的人工環境比重很大，然而通過正確的規劃引導，能夠實現人與自然的和諧相處、可持續發展，這就是規劃要做的事情。規劃也要通過對城市周邊地區的調控，使城市自身與周邊自然生態環境和諧相處。
從統籌國內發展與對外開放看，現代城市本身是對外開放的主陣地，所謂整個國家的對外開放，就是要以城市為“橋頭堡”。外資投資二、三產業，不會直接進入農村，而是首先在城市駐腳，然后才爭取周邊的農村、農業服務等消費市場。跨國公司總部也不會設在農村，而是設在城市里面，然后再把農副產品加工基地建在農村。例如，新疆非常適合種植葡萄，特別是釀制葡萄酒的葡萄。這類葡萄的種植，要求年降雨量約為200 mm，陽光充足，土質疏松，晝夜溫差大。這幾點要求新疆都符合，因此新疆有條件發展成為中國的“香檳地區”。若要在這方面引進外資，比如引進法國、意大利的葡萄酒釀造技術，方法肯定是先在大、中、小城市立足，設立銷售中心和總部，然后在農村建立種植基地。對外開放實際上是以城市為“橋頭堡”的對外開放，沒有城市的對外開放，是不可能實現國家和區域的開放的。
此外，從理論上分析也可以得出同樣的結論。著名的華裔經濟學家楊小凱提出了超邊際分析經濟理論，他認為，大、中、小城市有各自的職能分工。大城市是國際交易的“跳板”，像上海、北京、廣州和各省會城市，凡是國際貿易會議都在這些城市開，不會在其他小城市舉辦，因為這些城市在國際貿易方面的交易成本最低，所以它們是周邊國家進行國際貿易的“跳板”。中等城市、地市級城市是某特定地區或區域貿易的中心。小城市則是周邊地區農村農副產品的交易中心。這樣，城市自然就產生了不同的區域服務功能、輻射能力和相互之間的分工協作。這是城市為什么分等級存在的主要原因。
3.1.3英國兩個層次規劃的啟示
英國是世界上最早開始城鎮化的國家之一，現代城市規劃學起源于英國，規劃管理體系完善程度較高的地區也在英國。英國的地區發展戰略規劃，實際上相當于我國的城鎮體系規劃加上城市總體規劃的發展戰略部分，其內容主要涉及城市未來的經濟社會發展、對外開放、環境污染整治、生態平衡和可持續發展等戰略問題，內涵與“五個統籌”相似，包含的層面非常廣。英國地方的分區規劃，相當于我國總體規劃的圖則和策略部分，以及控制性詳細規劃等，主要內容是政府管制、行動計劃等。這兩個層次的規劃的功能區別是相當明顯的，一個是落實“五個統籌”的要求，另一個是解決具體的規劃控制、引導、建設問題。這兩個層次的規劃是相互配套的，反映了現代城市規劃管理體系變革的趨勢。規劃涉及的事務越來越多，既要關注“五個統籌”等戰略問題，同時又要解決微觀的空間管制問題；既是宏觀調控手段，又是微觀建設管理的依據。< AN>
3.2他組織與自組織的城鎮化模式相均衡
3.2.1東西部城鎮化道路的區別
我國東部的城鎮化，主要是自下而上的城鎮化，大多數農村、小城鎮的成長非常迅速，城市體系比較健全，大城市就一兩個，中小城市、小城鎮的數量等級呈寶塔式排列。而在西部，基本上是自上而下的城鎮化，大城市只有一個，就是省會城市。以新疆為例，烏魯木齊市的經濟總量占整個自治區的45％。而杭州的經濟實力很強，GDP是2 543億元(2004年)，財政收入是400多億元，但占不到浙江省經濟總量的1/4。烏魯木齊的經濟總量只有杭州的1/4，但是占新疆自治區經濟總量的1/2左右。新疆除烏魯木齊是特大城市外，下面沒有50萬～100萬人口的大城市，城鎮體系中缺了大城市這一檔。四川省除成都市之外，下面就沒有大城市了，城鎮體系不健全。這是在我國西部、東北老工業基地都存在的問題。
東部的城鎮化是工業化的結果，因為工業化促進了城鎮化的迅猛發展。西部的城鎮化往往只是工業化的陪襯，如新疆的克拉瑪依，發現了油田之后建了個城鎮。西部其他地區也是以這種方式來推進城鎮化的，即在發現礦藏、建了加工廠之后，配套建設生活區等。因此，西部地區以礦產、油田和大企業命名的城鎮很多，如酒泉發射中心、大慶、攀枝花等。
東部的工業企業相互之間具有高度分工與合作的關系，在地理上成群地分布，進而有力地推動了城鎮的發展。而在西部，工業企業相對獨立，大而全，專業化程度不高，企業與企業之間的分工不細密，企業的產品生產從原料、配件到精加工及零配件組裝，全是在一二個企業內部完成，促進城市發展的動力不足。雖然現在情況有所好轉，但是專業化程度仍然不夠。
東部的城鎮化是農民主動進入當地集鎮創辦企業，甚至創建“農民城”，“自組織”式地形成了城鎮化的動力。在西部地區，則是農民或牧民被動地等待城市工業擴張，通過征地被招收為合同工人，被動地由農民轉變為工人，而不是主動創業。兩地的城鎮化機制是不同的。
東部的小城鎮和中小城市有了一個以上的企業集群作為依托后，就產生了自我發展的動力，從而推進了城鎮化。西部則缺乏這種動力，或者原有動力衰退，如礦產資源、石油資源枯竭，進而導致城市發展動力衰退。現在我國許多煤礦城出現了這個問題。如遼寧省阜新市擁有80萬人口，算是大城市了，但煤礦資源的枯竭造成煤礦工人的大量失業，80萬人口中失業人口達30萬，使城市發展長期停滯不前。
3.2.2集群現象具有相似性
大多數生物系統都是呈集群形態存在的，如蜜蜂以蜂王為中心，但也存在沒有中心的生物系統。類似的，經濟系統以母公司為中心形成集群，有以商標為中心的，還有以大學為中心的，但是也存在沒有中心的市場型、網絡型集群。像許多城市的貿易區，小販們定期或不定期地從四面八方向這里匯集，沒有集市的總頭領，但是商品交易還是很活躍。城市群系統也可分為單核心城市群和多核心城市群，像珠江三角洲群雄并起，多頭競爭，就形成了混合產業的城市集群，成為多核心的城市密集區。沒有中心的集群和有中心的集群在大自然和人類社會結構中普遍存在。
3.2.3城鎮集群的自組織特征
城鎮集群的第一個特征是具有自組織的作用。城市及其體系在演化過程中形成了一套有效利用社會資源和自然資源的循環方式。在這一過程中，不能有效利用各種資源的城市肯定會衰退，最終被淘汰。像新疆的樓蘭古城，它之所以由遠古絲綢之路時的繁華地區沒落為遺跡，就是因為周邊生態退化，地下水變遷，導致環境惡化，人類無法生存。反之，如果歷史久遠的城鎮能留存發展至今，就說明該城鎮具有一套對自然和資源有效的利用方式。從這個意義上說，保護、利用歷史文化遺跡，是我們學習古人智慧、汲取教訓、研究現代城市怎樣有效利用自然資源的好方法。
第二個特征是自下而上的自組織城鎮化優于自上而下的他組織城鎮化。因為自下而上的自組織城鎮化會自動對外部環境變化作出調節或適應，活力比較強，生存的適應性和對外競爭能力較強，所以健全的城鎮體系結構對于區域的發展是非常重要的。城市空間結構形態是決定一個地區的競爭力的重要因素。
第三個特征是自組織系統的進化有內在規律性，即從低組織度向高組織度演化，從簡單向復雜演化，從網絡節點少的模式向網絡節點多的模式轉化，并且轉化的速度越快，區域經濟就越繁榮。
第四個特征是自組織系統與他組織系統可以相互轉化。計劃經濟就是一個他組織的經濟系統，市場經濟則屬于自組織系統，這兩個系統相互之間可以轉化。以前沿海地區也是以計劃經濟為主，經濟沒有活力，但是向市場經濟轉化得比西部地區早，比中部地區快，活力就展現出來了。
第五個特征是要產生自組織結構，最重要的是要具有構筑自組織結構的條件和環境。從理論上講就是要具有初始條件，這些條件實際上相當于經濟和社會發展的各種政策和人文精神。比如給企業和個人創業提供寬松的政策，使居民、農民自己能夠動員起來自由發展，此外還要有好的勞動力素質、社會智力、外部貿易條件，要有穩定的社會治安、政府政策和發展空間。自組織體系的高級有序狀態，要求政府管住應該管的，放開應該放開的，促使社會經濟系統進入“混沌”狀態。這些都可以從政策角度去描述。
最后一個特征是城鎮系統內部各層次個體之間是相互作用的。這種相互作用越強、越頻繁，城市集群發展的動力就越強，城市的經濟發展也就越快。城市本身要為增加人與人之間的接觸、交流而創造條件，是實現社會專業化分工與合作的平臺。在城市中會形成高度細密的專業化分工，而專業化分工又能促進社會經濟的發展。總之，只有細密的專業化分工與合作才會促進信息、能源、交通規劃等方面的技術創新，而技術創新和政策變更會對城市個體間相互作用的強度和頻率產生影響，這種良性循環進而對城市的演進、發展產生影響。
3.2.4企業集群的基本特征與城市核心競爭力
如何才能形成產業集群？其條件是什么呢？第一，必須有很低的創業門檻，就是說所有創業者都可以自由進入市場，也可以隨時退出。第二，要有一定數量的企業在某一地理空間上聚集。美國的經濟學家作了一項統計，某個地方的某產業要繁榮，至少要有32家以上的企業聚在一起，才能產生企業之間的專業化分工與合作。第三，要有很快的知識積累速度。沒有細密的專業化分工與合作，知識積累、人力資源提升和技術創新速度就上不去。第四，要有很低的創新成本。企業集群存在內部的協作體系，既能進行分散的工藝創新，又能合作進行技術創新。第五，要有很強的市場適應能力，市場需要什么，就研制與生產什么，主動適應市場需求。第六，要有很多的分離型生產環節。例如，氣體打火機有60多個零部件，集成商把這些零部件的圖紙在公告欄和因特網上公示，凡具有加工能力的個體企業都可來報名，并將加工樣品送來檢驗。集成商向檢查合格的兩家以上的個體企業訂貨，鼓勵公平競爭，從而促使個體企業想方設法提高質量，降低成本。集成商把各零部件再組裝起來，推銷出去。日本生產、組裝這么一個打火機，成本需要50多元人民幣，而在溫州市場上賣的同等質量的打火機只要20元，以致于歐盟提出反傾銷，說溫州產的打火機這么便宜，肯定有政府補貼。后來打火機協會就組織應對，說明成本下降是因為企業集群組織生產，1 000多家企業在一個地方協作生產，成本低、創新快。具有高分離性生產環節的企業集群可形成合力，切入全球的生產鏈，使企業集群和所在的城鎮具有很高的外向度，因此溫州打火機在全球有50％～60％的市場控制能力。
綜上所述，我們可以得出這樣的結論：企業集群所具有的競爭力實際上就是中小城市核心競爭力的主要組成部分。大城市綜合競爭力也是由各種產業集群和人才集群構成的，只要把集群這個關鍵抓住，經濟發展的龍頭、奧秘、鑰匙也就拿到手了。企業集群的集聚能力是城市之間爭奪人才、資金等資源的主要手段。集群能提供最低的生產成本、最高的生產效率、最強的對外協作能力、最快的工藝創新速度和新產品開發速度。因此，城市沒有企業集群，就失去了發展的動力。
3.3倡導城市之間合作與競爭的統一
3.3.1規模經濟與范圍經濟
十六屆五中全會決議中有幾個關鍵詞，一是規模經濟，二是自主創新，三是新農村建設，這些都是全新的提法。規模經濟有兩種，一種是外部的規模經濟，一種是內部的規模經濟。內部的規模經濟指的是單個企業規模。外部的規模經濟指的是眾多相關企業在某個區域集聚，這是現代制造業主要的規模經濟形式。溫州的打火機生產集群內的每個企業都很小，都是個體戶，但由1 500多家個體戶組成的集群卻是強大的，世界上沒有任何一個企業能比它具有更強的競爭力。如何培育和提升這種外部規模經濟，就是我們城市規劃要關注的問題。
范圍經濟有外部規模經濟的效應，就是說在同一個地方，企業和產品的多樣化、經營區域的廣泛化可使企業獲得經濟利益。比如浙江省的大唐鎮專門生產各種襪子，在這個鎮里，由計算機控制的制襪機大概有5 000臺，年生產量為20億雙襪子。襪子的原料供應商、設備供應和維修商、信息提供商、貿易商、相關的設計商都集聚在這兒，形成了一個具有世界級競爭能力的集群。大唐鎮的旁邊有一個鎮叫大陳鎮，專門做襯衣，年生產8億件襯衣。襯衣的生產環節被分開，領子、鈕扣、鎖眼等所有的工序都被分離，500多家企業之間形成細密的專業化分工和合作網絡，而且襯衣的銷售企業也集中在這兒。從這些例子可歸納出此類規模經濟的特征：第一，此類規模經濟可與范圍經濟共存、交互和互補；第二，這種互補組合能夠促進技術自主創新；第三，此類新型的規模經濟是帶動城市經濟發展的主動力。
3.3.2最佳城市規模
中國經濟學家經常說最佳的城市規模至少在100萬人以上。德國經濟學家認為，20萬人左右的城市能形成最佳規模經濟。而意大利的理論界則認為5萬人口就可達到最佳城市規模。由此可見，各國城市規劃師和經濟學家們對什么是最佳城市規模的評價差別很大。其實，最佳城市規模首先與城市的產業特性有關系。交易范圍越廣泛的產業，對城市的規模要求就越小。瑞典的達沃斯和法國電影城嘎納都是非常專業化的城市，主要的產業是旅游業和會展業，都屬高端產業，因此城市規模很小，5萬～10萬人口就能成為很有競爭力的城市。法國還有個專門產香水的小城市，只有1.5萬人口，但是幾乎所有的法國香水都是從那個城市里面生產出來的，因為它生產高端產品，所以城市規模也很小。其次，最佳城市規模與城市之間的互補合作有關系。在功能互補性強的城市群中，單個的小城市甚至小城鎮都具有規模效應。例如，為什么8億件襯衣能從一個鎮里生產出來？原來這個鎮的旁邊有個義烏市，義烏市是全國最大的小商品交易中心，且它們的距離只有20 km，襯衣生產出來后馬上就被拿到義烏市去銷售。這兩個城鎮把銷售和生產組合起來了，它們之間的協作關系非常密切，形成了地區規模經濟。因此，大陳鎮盡管不到5萬人，但其規模經濟的效益很好。由此可見，城市之間的合作與分工關系越緊密，單個城市的最佳規模就越小。再次，最佳城市規模與城市的獨特性有關系。凡具有獨特產業、獨特集群、獨特資源、獨特景觀的城市，其最佳規模就小。如云南省的麗江，就是因為具有獨特的城市歷史文化遺產、風貌，旅游者越來越多，城市發展就快。
3.3.3城市間的合作目標
城市之間的合作目標和方式、基礎設施的共建、資源共享、生態環境共保等，都需要通過規劃協調安排。既然影響最佳城市規模的因素眾多，城市群規劃和體系規劃就要著眼于保護和利用這些影響因素，只有這樣才能確保大、中、小城市協調發展。經濟發展更要通過企業集群和大、中、小城市之間的功能互補來達到共樹優勢產業的目的。
3.3.4城市間競合的協調模式
城市之間競爭與合作的協調模式較多，如召開圓桌會議、簽訂合作契約、成立區域性協調大政府、及時調整行政區劃等。共性的問題要通過統一規劃來達成共識。我們有許多的市委書記、市長，經常參加各種區域、城市群發展協調會，但一般這種協調會沒有一點用處，因為沒有科學、有效的規劃，協調的目的、手段都沒搞清楚，無非是大家坐在一起吃喝一頓，不能解決任何問題。城鎮群協調發展一定要建立在有效的規劃上，然后圍繞規劃開展共同行動，而且相互之間要開放邊界、消除交易的門檻，共同建立貿易質量、污染控制等標準。尤其是新疆、內蒙、黑龍江等省區，更要與周邊國家建立的區域貿易區合作，共同降低創業門檻，繁榮地方經濟。因此，城市之間的合作不僅是區域、省際之間的協作，還需要跨國界的協作。
４、城市規劃變革的幾項近期任務
4.1強化城鎮體系規劃
城鎮體系規劃現在越來越健全，實際上已經成為當前國內最為成熟的區域規劃。但要其承擔起區域協調發展的重任，還需進一步改進。首先，要強化上下級城鎮體系規劃之間的銜接。當前，我們正在修編全國城鎮體系規劃。在這個城市體系規劃中，我們不僅要注重城市密集區的協調發展，而且還要關注口岸城市，因為正是這些口岸城市決定了我國與別的國家爭奪能源、資源的能力。在城鎮體系中，盡管口岸城市的規模比較小，但是地位重要，發展潛力巨大，因而要加快交通設施的建設，進一步發揮作用。從某種意義上說，提高口岸城市的競爭力，就等于提高了區域和國家的競爭力。其次，要強化區域的城鎮體系規劃。尤其在經濟快速發展的城鎮密集區、城市帶和生態敏感度高的地區，都要跨區域、省域和城市行政區編制城鎮體系規劃。再次，要加強省域的城市體系規劃的修編質量和管理力度。省域城市體系規劃是法定的規劃，要報國務院批準，并且要根據變化，五年到十年修編一次。最后，要加強市域的城鎮體系規劃。原有的市域城鎮體系規劃內容簡單，管理制度缺失，本來是作為修編城市總體規劃的參考之用。現在胡錦濤主席提出來要編制全國城市體系規劃，因此，此類規劃的調控作用將大大加強。在城市體系規劃中，應劃定禁止建設區、調控建設區和宜建區。禁止建設區就是生態保護、災害頻發和水土容易流失的地區，還包括文化、自然遺產集中的地區，古墓葬區等。調控建設區是指經過嚴格的批準才可以進行建設的地區，如港口、交通樞紐、生態敏感度高的地區、城市風貌影響區等。調控建設區的建設批準權要上收，要進行控制和管理。宜建區是一般的城市規劃、城鎮規劃、村莊規劃調控的地區。另外，“一書兩證”等許可證管理制度要與城鎮體系規劃配套，在城市規劃區外圍建設電廠、高速公路，也都要通過城鎮體系規劃來進行“一書兩證”的管理。
4.2深化城市總體規劃調控內容
首先，要增強城市總體規劃的綜合調控性。發達國家的城市規劃體系中的地區發展戰略規劃，一般都強調綜合調控性，既要關注社會公平、經濟發展，又要關注城市建設，規劃的綜合性越來越強。其次，要明確強制性的內容，明確哪些資源和設施是需要總體規劃強制性保護的。比如城市的邊界、落腳點要確定，城市的水系、綠地、水源地、大容量交通樞紐、飛機場、高速鐵路的接口用地要得到嚴格保護，這些都是強制性的內容。這方面的教訓不少，例如，有個城市對水源的周邊用地沒有控制好，結果在水源地建了一個鐵礦廠，有一天發現自來水全變臭變黃了，才知道原來是鐵礦廠管道漏水，污水進入自來水水源，整個城市停水好幾天。幸好是鐵礦，如果是金礦的話就要用氰化鈉，那就是劇毒品，那么城市的所有居民都要遭殃。因此，城市總體規劃要列出強制性內容，以現代法律的強制力來保護資源。再次，要把綜合交通體系規劃、湖泊水系規劃和歷史名城的保護規劃作為城市總體規劃的有機組成部分。綜合交通體系規劃包括城市主要的交通線與外部交通線的接口，航空、港口、鐵路之間的銜接和定位，以及城市的主要交通干道等，還有城市自行車道、步行道都要統一進行考慮。不能像珠海等少數南方城市那樣，取消了城市中的自行車道，那不是資源節約型、環境友好型的城市。城市總體規劃中還必須要有湖泊水系規劃。大多數城市自古以來就是傍水建立的，如杭州就有300多條河流，對這些水系要通過編制專門的規劃進行細致的保護和合理利用。再就是歷史名城的保護規劃。作為文明古國，我國有102個國家級歷史文化名城，這些不可再生的高等資源是全民族的瑰寶和全人類的財富，必須認真進行保護。歷史文化名城保護規劃有三個層次：一是重點文物的保護，二是歷史街區的保護，三是風貌協調帶的保護。這三個層次的內容、重點和控制對象都是不一樣的，需要分門別類進行監控。
4.3強調四線的控制
綠線管制是通過在總體規劃和下一個層次規劃里劃定綠線來明確生態保護區、水源保護區、城市公園、城市公共綠地等。這些范圍的邊界一經劃定，誰都不能占用，因為這些是公共財產，是城市可持續發展的資本。紫線管制歷史街區、風貌控制區。城市老區風貌必須要得到控制，否則，在歷史街區里面或旁邊建幾座摩天大樓或玻璃幕墻的大樓，老城區的整體風格就蕩然無存了，城市歷史文脈就會中斷，城市就失去了魅力。黃線管制城市的重大基礎設施用地，如城市交通要道、高速公路、機場的預留地、運動場的預留地，甚至城市的污水處理廠、發電廠、垃圾中轉站、垃圾場等的預留地，都是要事先通過規劃進行控制的，誰都不能動。現在我們遇到一個問題，誰都不愿意把垃圾中轉站放到自己的旁邊。讓市長最痛苦的事之一就是經常有人告狀，要求某個垃圾廠或垃圾中轉站搬遷，而且來的又都是強有力的人物，往往是拿來了書記或上一級領導的批示。但是城市沒有垃圾中轉站，沒有垃圾處理廠行嗎？就因為我們以前的規劃沒有確定它們的用地，所以今天才造成此類困惑。現在的規劃就要求首先把黃線劃出來，黃線控制的地方要通過法定的規劃進行嚴格控制和公示。誰要購買旁邊的房地產，就得注意分析，這旁邊有垃圾廠，價格就上不去。如果預先沒有控制，現在突然說要建一個垃圾處理廠，人家當然要告狀，或者就不允許你建，垃圾處理廠就建不起來，城市垃圾就沒法堆放。太原市中心有個很大的垃圾村，就是因為垃圾中轉站的建設問題沒解決，所以垃圾被亂堆放在那里。藍線是管制城市的水系。這些自然和人工的水系，是上千年城市演變的見證和城市健康運行的保障系統，應嚴格加以保護。水系涉及城市的防災、生態環境和獨特風貌，水系同時又是城市的靈魂，有水才有城。城市水系包括河流、湖泊、濕地、海岸線、防洪渠道等，都要由藍線進行管制，不能隨意更改。
4.4提高控制性詳細規劃的質量
因為城市總體規劃往往是在萬分之一的圖上進行制作，而且實際上總體規劃嚴格來說是一種戰略性規劃，所以必須通過編制后續的控制性詳細規劃來引導建設。控制性詳細規劃的地理坐標非常明確，它能真正起到引導城市建設、控制用地的作用。控制性詳細規劃往往有這么幾個調控要素：容積率、建筑高度、公共配套比例、出路口設置，而且紅線、黃線、藍線、綠線、紫線都要被劃到控制性詳細規劃里面去才能得到落實。我們一方面要提高控制性詳細規劃的編制質量，另一方面要擴大它在城市里的覆蓋面。沒有編制控制性詳細規劃的地區就不能建設，不能批地，不能征地，任何開發建設都必須要控制性詳細規劃編制先行。控制性詳細規劃本身就是一種強制實施的法律，經過城市人民政府批準并對外公布之后，就必須依法實施，各方都要遵守，任何人不得違反。我們還要嚴格執行控制性詳細規劃的程序，公開運作控制性詳細規劃的編制、實施、管理、修改等，接受公眾的監督，并且要在執行過程中認真貫徹四線管制。
4.5健全規劃許可制度
城市規劃是一整套管理體系，除了空間規劃以外，還要有“一書兩證”等許可制度。“一書”就是選址意見書，由規劃部門根據城市總體規劃、控制性詳細規劃，對建設項目在地理空間上的定位的可行性、合理性進行分析，提出選址意見。當然，現在搞土地拍賣，選址意見書也就變了個形式。拍賣一個地塊，事先要對土地性質、環境容量和建設項目種類等進行論證，這就是選址意見書的一種變形。開發商獲得土地使用權后，根據選址意見書、土地合同的條款及控制性規劃，申請規劃許可證。開發商領了規劃許可證以后，做建筑設計，再根據建筑設計的審查來獲得建筑許可證。這就是“兩證”。沒有這套許可證制度，總體規劃的調控目標就會落空，因此，規劃的許可制度一定要健全。許可制度是依法可循的，誰要是違反這個制度，亂干預，就必須受到處罰。
4.6建立規劃監督員制度
城市規劃建設的結果是剛性的，城市如果建了不應該建的建筑，再想把它拆掉就會造成巨大的損失。比如，建筑壓了黃線，或是壓了紫線，或是占據了城市綠化帶，那就要進行拆除。而如果這個建筑是政府批準建的，那政府就要按照法律全額賠償，費用極其高昂，而且糾正此類錯誤的周期也很長。再比如一個古老的建筑，要是把它拆掉了重新建起來就是假古董，一分錢也不值。現在，我們有些干部非常喜歡拆老的街區、老的街道，把它的面貌進行更新，這是最愚蠢的表現之一。有的領導以為新的就是好的，在任幾年就要改造一番，舊貌變新顏。這種觀念千萬要不得。這些老建筑有幾百年的歷史文化積淀，把它們變成新建筑，看上去很摩登，實際上這個城市已失去了魅力。這兩者一個是藝術品，另一個只是現代化建筑，相差很大。這就相當于你們家里有一幅祖傳的畫，看上去是黃黃的、灰溜溜的，但它是藝術珍品，價值幾百萬。如果你的兒孫提出來，這陳舊的畫有什么好看的，把它拿去重新涂畫成水彩畫，你同意不同意？現在，對待城市的古建筑、歷史街區，就有很多人干這種傻事。甘肅天水市是歷史文化名城，居然有人把一條街上的建筑全改成仿古建筑。云南的建水縣城是國家級歷史文化名城，省人大副主任的兒子搞房地產公司，拆掉了30幢清朝的建筑，蓋起了仿清建筑，不倫不類的。為此，負決策責任的縣委書記、縣長全部被免職。我們一定要記住這些教訓。
所謂規劃監督員，就是由建設廳派到各個歷史文化名城、各個風景區去，在那里長期蹲點，幫助地方政府進行城市規劃方面的決策的人。比如像拆除舊建筑這樣的事情，就一定要經過規劃監督員的批準，這樣就能有效地保護歷史建筑和城市風貌。現在，四川、貴州都已經建立了這樣的制度。我國絕大多數省份的歷史古跡非常多，自然遺產、景觀資源也非常豐富，許多古建筑式樣獨特、精美絕倫。如果把這些老祖宗留下的東西破壞了，那么民族風格也沒有了，旅游景點也消失了，可持續發展的資源也被葬送了。因此，這些不可再生的資源都要加以保護。
4.7完善規劃委員會制度
重大的項目、規劃的修編都要經過規劃委員會集體討論審批。建立和完善此項制度有幾個重點：一是專家的人數要多于行政官員的人數，不能是市長辦公會議的翻版；二是大多數專家一定要是城市規劃類的專家，隔行如隔山，以別的專家湊數往往會誤事；三是決策要民主，少數服從多數；四是要強化規劃委員會的執法功能，對違反規劃的人與事，委員會要作出決定，向黨委、政府和司法部門報告，及時依法作出處罰和糾正。規劃委員會主任一般都是市長或分管規劃的副市長，主要是起召集人的作用，是平等的一員，不能照搬行政首長負責制。
4.8優化規劃過程控制
一要強化近期建設規劃。城市總體規劃期限為20年，時間很長，因此要通過五年一編的近期建設規劃的修編，對近幾年要開發的區域和實施的項目進行周密的規劃論證并制定行動方案，以確保總體規劃的實施。二要強調規劃的公示，從編制一直到執行、修改都要公開，盡最大可能吸收群眾的意見和智慧，并接受他們的監督，切實防止權力對規劃的亂干預。三要堅決遏制違法建筑。要下決心堅決拆除違法建筑，不能讓挑戰城市規劃法規的違法建筑泛濫成災。
4.9強化城市經營與城市規劃的協同性
第一，規劃著眼于長遠利益，城市經營著眼于眼前利益；規劃是從整個區域的均衡來強調“五個統籌”的調控，城市經營是注重局部利益的實現；規劃是講求社會的公平，經營是利用市場機制的作用來提高資源配置的效率。兩者之間是互補的關系。第二，規劃為城市建設和擴張設置科學的軌道。城鎮化速率越高，城市發展動力越大，軌道就要越精密、越嚴格，可控性也要越強，就像火車跑得越快，就需要構造越高級的軌道一樣。第三，要間接地和直接地增強城市的競爭力。城市規劃制定好軌道，使城市經營所產生的各種各樣的作用力，都朝著增強城市競爭力的方向發揮，而不僅僅是為個人和企業謀利益。顯然，在市場化不斷深入的今天，規劃變革的方向不僅要彌補市場的失效，而且還要強化與城市經營的協同性。
５、結語
總之，我國城市規劃變革是一項無先例可援的系統工程。首先，必須依據我國經濟和社會轉型的特征和面臨的實際問題，有針對性地進行變革。其次，必須從理論上分清“市場失效”、“市場界限”、“政府失效”，以及城市兩個凝聚力的作用的發揮等現象和規律，有的放矢地進行變革。再次，要注意到城鎮化是一種集群現象，而不能“單打獨斗”，必須充分發揮集群的作用，深刻理解城市是一種復雜的自組織主體，要發揮城市自組織的引導作用。最后，還應該注意到城市規劃變革要從逐項體制的改良入手，積少成多，穩步擴展，才能確保對城鎮化持續、有效的調控。
(責任編輯：瑋鋒)
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