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仇保興
轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃變革的成功與否，直接關(guān)系到我國的城鎮(zhèn)化進程，以及資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)進程。轉(zhuǎn)型期的城市規(guī)劃變革，主要包括四部分內(nèi)容。第一，我國轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化的特征和面臨的危機(有的危機是潛在的，而有的正在到來)。第二，轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃調(diào)控的原理。第三，轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃變革的基本原則(包括哪些方面需要變革，變革的方式是什么等內(nèi)容)。第四，規(guī)劃變革的具體內(nèi)容。最近一兩年來，我們推出了一系列城市規(guī)劃變革的新內(nèi)容，雖然有的已經(jīng)形成法律法規(guī)了，但是許多從事規(guī)劃的人實際上對此還不夠熟悉，因此本文也一并加以介紹。
１、我國轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化的基本特征和面臨的危機
1.1我國轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化的基本特征
第一，我國的城鎮(zhèn)化進程伴隨著市場化、全球化、法治化、信息化，不是一個獨立的過程。
我國已實施了幾十年的計劃經(jīng)濟，正好在快速城鎮(zhèn)化的過程中實行體制改革，引進市場機制，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。因此，我國的城鎮(zhèn)化過程伴隨著市場化，是市場機制逐步發(fā)揮資源配置作用的過程。城鎮(zhèn)化與市場化相伴隨，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個特點，而其他先行國家一般是先市場化，然后才有城鎮(zhèn)化。
我國的城鎮(zhèn)化過程伴隨著全球化。在全球化時代，關(guān)貿(mào)壁壘降低，全球經(jīng)濟一體化明顯加快，國際資本的轉(zhuǎn)移大大加速，加工業(yè)在全球的擴散形成趨勢，尤其是跨國大公司在全球資本的流動過程中起了主導(dǎo)作用，促使資本向著高盈利的地方流動。當然，全球化也帶來了很多的問題。比如，發(fā)達國家把整個制造業(yè)中具有高附加值的兩端控制在自己手里。一手抓技術(shù)的開發(fā)和游戲規(guī)則的制定，一手抓市場，把中間那一段，即產(chǎn)品加工和組裝轉(zhuǎn)移到第三世界。產(chǎn)品加工和組裝這些環(huán)節(jié)，是最需要原材料和低成本勞動力的，而且會產(chǎn)生嚴重的環(huán)境污染，消耗大量的能源。如我國就成了世界加工業(yè)的大工廠，實際上是消耗了大量的能源、原材料，留下了污染，而利潤卻被他們拿走了，然后我們還被指責低價傾銷。我們的紡織業(yè)、電視機、電冰箱等都遇到過這樣的問題。因此，全球化的弊端之一就是窮的更窮、富的更富，一些地區(qū)和城市被邊緣化。
我國的城鎮(zhèn)化過程伴隨著法治化。依法治國正在成為我們?nèi)h和各級政府的行動準則，一切活動都要符合法律法規(guī)，都要依法行政。
我國的城鎮(zhèn)化過程伴隨著信息化。信息化一方面使人們面臨信息爆炸而無所適從，另一方面又使信息的不對稱性有所改善。過去通過很復(fù)雜的手段才能獲得的信息，現(xiàn)在通過因特網(wǎng)就能非常容易地獲得。個人通訊工具現(xiàn)在成了最普遍的必需品，對人們的活動模式產(chǎn)生日益深刻的影響。
所有這一切，都使我國的城鎮(zhèn)化比其他國家的城鎮(zhèn)化更復(fù)雜，因為在此階段有那么多的“化”在我國同時進行。
第二，城鎮(zhèn)化不僅僅是人口在空間上的遷移過程，更是社會文化模式的變遷過程。城鎮(zhèn)化之前，人們是分散居住和活動的，這種居住模式基本上是以分散就業(yè)的自然經(jīng)濟為依托的。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使人們向城鎮(zhèn)集聚，人與人之間交往的密度和頻率大大提高。文化、法制、社會的組織構(gòu)架及其變革將與城鎮(zhèn)化發(fā)生很大的交互作用。因此，城鎮(zhèn)化不僅是人口遷移的過程，更是社會文明的變遷過程，也就是從農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)向工業(yè)文明、從農(nóng)村文明逐步轉(zhuǎn)向城市文明的過程。
第三，我國的城鎮(zhèn)化主要依靠工業(yè)化來推動。城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的主要條件就是城鎮(zhèn)要通過發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)來提供就業(yè)崗位，使農(nóng)村和牧區(qū)的富余勞動力逐步轉(zhuǎn)移到城市里來。英國著名的規(guī)劃學家彼特·霍爾曾經(jīng)說過，世界范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化有三種類型。
第一種類型，即東亞地區(qū)一些國家如中國、日本等的城鎮(zhèn)化模式，被稱為良性的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)發(fā)展提供了工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。城市提供多少崗位，就吸收多少農(nóng)村勞動力。因此，城市因產(chǎn)業(yè)發(fā)展所提供的崗位與農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移量能基本相匹配。也就是說，農(nóng)村富余勞動力只有在城鎮(zhèn)找到比較正規(guī)的就業(yè)崗位，才能使城鎮(zhèn)化平穩(wěn)進行。這是一種良性的城鎮(zhèn)化。
第二種類型，即非洲、南亞地區(qū)一些國家的以非正規(guī)就業(yè)為主的城鎮(zhèn)化，也就是不健康的城鎮(zhèn)化。勞動力轉(zhuǎn)移在前，就業(yè)安排在后，過多的農(nóng)村剩余勞動力涌向城市，這樣就發(fā)生了沖突，在城市邊緣形成很多貧民窟，不僅損害了城市環(huán)境，而且也毀壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。這是不健康的城鎮(zhèn)化，我國要力求避免出現(xiàn)。
第三種類型，即發(fā)達國家的逆城鎮(zhèn)化。在一些發(fā)達國家，90％以上的人口已經(jīng)集中在大城市、中等城市和小城市。后來農(nóng)村的生活條件不斷改善，交通、通訊非常便利，空氣更清新，生態(tài)環(huán)境更好，有錢人反而愿意住到農(nóng)村去，每年約有0.1％～0.2％的人倒流到農(nóng)村去居住。這樣就出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。
1.2我國轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化面臨的危機
一是城市過度蔓延。在東南沿海，城市與城市已經(jīng)連成一片了，而且新開發(fā)的地區(qū)建筑密度越來越低。史實證明，如果城鎮(zhèn)化的過程伴隨著機動化，城市的過度蔓延就會同時發(fā)生。因為機動化意味著小汽車進入家庭，人們一旦擁有小汽車，人的空間移動自由度和便利性就大大提高了，人們就能在更廣闊的空間中有自由居住的選擇權(quán)。此時，人們就會離開擁擠和被污染的城市中心，到郊區(qū)去定居、生活、工作。這樣一來，城市的過度蔓延就難以避免了。美國在一百多年城鎮(zhèn)化的過程中，也同時伴隨著機動化，城鎮(zhèn)的人口密度從每平方英里大約8 000多人降到1980年的每平方英里只有1 800人。過度的郊區(qū)化造成美國以5％的全球人口消耗了1/4的全球能源。
二是城市特色風貌喪失。在我國快速的城鎮(zhèn)化進程中，全國各地已經(jīng)出現(xiàn)了過度改造舊城、亂拆精美的古建筑、盲目“克隆”國外建筑風格、亂建標志性建筑、盲目攀比建筑高度等問題，割斷了許多歷史文化名城的文脈，造成了“千城一面”的景觀，破壞了寶貴的文化遺產(chǎn)資源。
三是基礎(chǔ)設(shè)施短缺。城市是人口高度密集的地方，需要解決城市的防災(zāi)、污染等問題，需要足夠數(shù)量的基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)公共衛(wèi)生、公共安全的目的。城市規(guī)劃法和現(xiàn)代城市規(guī)劃理論，就是為了抑制歐洲黑死病、傷寒病等城鎮(zhèn)化初期傳染病的流行而出現(xiàn)的。在農(nóng)村，一個村里有幾百人，他們與外界很少交往。而在城市里，人與人之間的交往突然增加了，這個時候傳染病就會迅速蔓延開來。人類歷史上最早開始城鎮(zhèn)化的法國、德國、英國、意大利等歐洲國家，曾出現(xiàn)了嚴重的黑死病、傷寒和霍亂，奪走了大約一億兩千萬人的生命，比兩次世界大戰(zhàn)中死去的人口總和還多。因此，英國出臺的世界上第一部城市規(guī)劃法，就明確規(guī)定了供水的質(zhì)量、房子之間的距離、每個房間居住的人數(shù)、人行道路的寬度等。由此可見，城市規(guī)劃就是為了應(yīng)對城市環(huán)境日益惡化而產(chǎn)生的。我國幾年前發(fā)生的SARS，也是一個警告。因此，城市人口越密集，發(fā)展越快，就越需要足夠的基礎(chǔ)設(shè)施去應(yīng)對人口密集所產(chǎn)生的各種各樣的污染。
四是房地產(chǎn)泡沫。我國的宜居土地僅為全部土地的10％，且大部分位于沿海地區(qū)。與美國有三條海岸線不同的是，我國僅有一條海岸線，宜居地區(qū)與少量的高產(chǎn)農(nóng)地在地理上高度重合。從以前二十年人口遷移的規(guī)律看，60％～70％的外遷人口是遷往東南沿海一帶。因此，最易發(fā)生房地產(chǎn)危機的就是東南沿海，那里人口密集，可建設(shè)的土地供求失衡，很容易出現(xiàn)房地產(chǎn)價格的大起大落。
五是交通擁堵。現(xiàn)在北京、上海等特大城市上下班時段的堵車情況日趨嚴重，平均車速從原來每小時40 km降到現(xiàn)在每小時只有20 km，與自行車速度差不多，在中心區(qū)里，平均車速甚至每小時只有5 km～7 km，比人走路快不了多少。交通擁堵作為全球大城市的通病，正在我國大多數(shù)大城市中迅速蔓延。
六是城市污染加劇。世界銀行評定的全球污染最嚴重的20個城市中，中國占了14個。
七是城市災(zāi)害頻發(fā)。一些城市跨在地震帶上，有的下面是礦井，地下被掏空了，導(dǎo)致地面下沉。還有的城市大量抽取地下水，造成巨大的漏斗，土地的承載能力就變化了，于是有可能造成建筑設(shè)施的傾斜、斷裂。美國在城鎮(zhèn)化過程中沒有認識到抽地下水會造成這么大的影響，結(jié)果有的地方的一幢建筑或一個小學突然之間全部陷到地底下，造成很大的恐慌。我國華北地區(qū)目前存在地下漏斗的面積達四萬多平方公里，最深的地方的水位已經(jīng)降到二百多米以下，水位下降的最快速度達到每年1.5 m。再加上有的城市地下有許多礦井，如烏魯木齊市的地下就全部是煤，如果一不小心挖到斷裂帶上，就容易造成突然塌陷，引發(fā)城市災(zāi)難。另外，城市火災(zāi)、洪水等災(zāi)害也都會頻繁出現(xiàn)。
八是城鄉(xiāng)收入差距擴大(圖1)。
這些危機都需要我們在城鎮(zhèn)化的過程中加以克服或進行緩解，否則我國的城鎮(zhèn)化就不可能是健康的城鎮(zhèn)化。
２、轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃調(diào)控的原理
2.1計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟時代城市規(guī)劃模式的區(qū)別
(1)經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)系從從屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ヒ来娴年P(guān)系。在計劃經(jīng)濟時代，國家或地方的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃與城市規(guī)劃的關(guān)系是后者服從前者，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在空間上的投影就是城市規(guī)劃。當時受蘇聯(lián)模式的強烈影響，我國把城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展計劃之間的關(guān)系說成是投影和轉(zhuǎn)譯的關(guān)系。城市規(guī)劃成為國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的附屬物，是落實計劃的空間手段之一。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)劃演變成為國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的“支撐”和“載體”，城市規(guī)劃的地位有所上升，經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃需要城市規(guī)劃去貫徹、去落實。現(xiàn)在這兩者之間更為平等。因為國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃期一般為5年，而城市規(guī)劃是以20年為周期的規(guī)劃，二者依據(jù)的信息數(shù)據(jù)、管制目標和方式都有所差別，所以它們之間的關(guān)系，已從原來的從屬關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ヒ蕾嚒⑾嗷ヒ来妗⑾嗷ャ暯拥年P(guān)系。
(2)城市之間的關(guān)系從相對孤立轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ジ偁幣c合作。市場經(jīng)濟的決策主體是分散型和自主型的。這導(dǎo)致城市的自主權(quán)大大擴大，城市政府成為最基礎(chǔ)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)細胞，能夠獨立自主地做出決定。此外，市民可以用“腳”來投票選擇居住地，哪個城市的生活條件好、創(chuàng)業(yè)環(huán)境好、生態(tài)景觀好，他們就遷移到哪個城市去。這就引發(fā)了城市之間爭奪中產(chǎn)階層、企業(yè)家、投資者的競爭。同時，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引發(fā)了城市之間的競爭和合作浪潮。以旅游業(yè)為例，它是一個區(qū)域互補性很強的產(chǎn)業(yè)，沒有人愿意孤立地搞旅游業(yè)，一般是周邊幾個城市運用特色互補，共同發(fā)展旅游業(yè)。如到新疆吐魯番去看火焰山、看葡萄溝，然后再經(jīng)過天池去看天山風光，不同的景觀能夠相互補充，形成一個協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這促使各景點既是競爭又是合作的關(guān)系。旅游業(yè)是這樣，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、其他第三產(chǎn)業(yè)也是如此。
(3)城市規(guī)劃建設(shè)的模式從政府包攬一切轉(zhuǎn)向明晰產(chǎn)權(quán)、政府監(jiān)管。計劃經(jīng)濟時期政府包攬?zhí)娲磺校恍枰缍óa(chǎn)權(quán)關(guān)系，不需要保護財產(chǎn)的所有權(quán)。而市場經(jīng)濟是以民間和企業(yè)投資為主的，政府必須以規(guī)劃來界定和保護土地的產(chǎn)權(quán)、空間的界線，引導(dǎo)投資。政府應(yīng)做好市場監(jiān)管，以企業(yè)為主體進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過城市規(guī)劃合理分配城市空間資源，引導(dǎo)和調(diào)控各建設(shè)業(yè)主的行為；通過建立監(jiān)管體系來加強對自然壟斷企業(yè)的監(jiān)管。
(4)城市規(guī)劃的可控性從剛性和簡單轉(zhuǎn)向柔性和復(fù)雜。原來的城市規(guī)劃是剛性的規(guī)劃，功能分區(qū)、土地利用性質(zhì)、建筑強度、基礎(chǔ)設(shè)施等方面一旦確定，名義上誰都不能改變，簡單明了，但十分僵化，一旦投資項目和經(jīng)濟形勢發(fā)生變化，規(guī)劃就難以適應(yīng)。之所以出現(xiàn)這樣的情況是因為計劃經(jīng)濟就是政府說了算，認為未來一切都是可以預(yù)測的，可以事先調(diào)控的。而市場經(jīng)濟有無數(shù)個決策主體，不確定的因素大大增加。比如規(guī)劃上確定某區(qū)塊要建一個化工廠，但引進了一個投資者，他卻想在該區(qū)塊建一個紡織廠。原來確定的化工廠，現(xiàn)在要改成紡織廠，計劃變了，規(guī)劃就要相應(yīng)調(diào)整。這就要求規(guī)劃具有一定的靈活性，以適應(yīng)市場的變化，因為未來是不可預(yù)測的。因此，規(guī)劃就要變得既有限止性、規(guī)定性，能對不可再生的資源進行保護，又有適應(yīng)性、靈活性，能夠適應(yīng)外部的變化，適應(yīng)投資者的需要，管住應(yīng)該管的。這樣一來，城市規(guī)劃的管理體系也就變得越來越復(fù)雜。
2.2轉(zhuǎn)型期的“市場失效”
在轉(zhuǎn)型時期，政府要管住那些市場管不了、“市場失效”的事情，這是政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向。現(xiàn)在，縣、市政府都面臨著精簡機構(gòu)的問題，哪些機構(gòu)要減掉，哪些機構(gòu)要強化，如果搞不清楚，就要學習這方面的理論知識。政府的主要職能是解決“市場失效”問題，市場能做的事，全部讓市場去做；市場做不了的事，必須由政府來做。這個原則定下來以后，政府該管什么就清楚了，該設(shè)立哪些機構(gòu)也就明確了。
2.2.1典型的“市場失效”
一是壟斷經(jīng)營。壟斷經(jīng)營會導(dǎo)致“市場失效”。在一個城市里，自來水供水網(wǎng)絡(luò)、燃氣管道網(wǎng)絡(luò)等只能是一套，不能有兩套，否則就會造成浪費。但一套網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營容易導(dǎo)致自然壟斷，壟斷機構(gòu)沒有動力去提高效益和服務(wù)質(zhì)量，政府就需要對這些自然壟斷行業(yè)加以管制。就是說政府要干預(yù)，要注重公平，引進競爭機制，否則市場容易失效。
二是外部性。所謂外部性，意指一個人或者企業(yè)在追求自身利益過程中損害或者增加他人和社會的利益。給他人帶來壞處或者帶來好處，都屬外部性。外部性有兩種，帶來好處的是正外部性，帶來損害的是負外部性。如一個新的住宅小區(qū)，如果建在名校旁邊，房價就會上升，因為它享受到了學校帶來的正外部性。如果其周邊是一個化工廠，時有臭氣排放出來，那房價就會明顯下降，因為化工廠給居住環(huán)境帶來了損害，這是負外部性。政府的作用就是要限制負外部性，增加正外部性，這就要求控制噪音、污染和社會犯罪，增加社會福利，增加教育設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施和綠地建設(shè)。從外部性來看，政府的職能非常明確。< AN>
三是信息不對稱性。比如到醫(yī)院里去看病，醫(yī)生與病人之間的信息就是不對稱的。他說你生什么病，病人搞不清楚，沒病他說你有病，小病他說你是大病，然后給你開了一大堆藥，他賺錢。正因為信息不對稱，政府就要監(jiān)督，要建立一系列的規(guī)章制度，如醫(yī)生從醫(yī)必須要有執(zhí)業(yè)資格，要有職業(yè)道德和行為守則，違反就要被處理等。政府還要對藥價進行監(jiān)控，藥品出廠價與賣到病人手里的價差應(yīng)該合理，要控制這個幅度。通過政府正當?shù)谋O(jiān)控來減少信息的不對稱性，通過政府的強制介入，強制性進行信息披露，使消費者與服務(wù)者之間信息不對稱的程度能夠降下來。
四是公共品提供。如城市道路、橋梁、綠地、殘疾人專用道、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療和工傷保險、九年義務(wù)教育、社會保障制度等都是社會的公共品。這些公共品，市場是無法提供的，企業(yè)不可能提供，個人也不會永遠做雷鋒，這就需要政府通過稅收來提供公共品。用最少的財政支出來提供最多的公共品，這是最好的政府的定義之一。然而，政府提供的公共品存在著大量的浪費，因為它沒有投入、產(chǎn)出的概念，沒有回收期，也不可能回收，如城市里的道路、橋梁是不可以收費的。還有，政府往往是低效益的代名詞，提供了多少公共品，難以被市民們監(jiān)督，也不會主動建立這樣一種反饋機制。因此，政府往往缺乏提供公共品的動力，提供得多，對政府官員本身也沒有直接的好處。因此要建立一種激勵機制，促使政府增加公共品的數(shù)量，優(yōu)化公共品的質(zhì)量。
2.2.2“市場失效”引出“市場界限”
原來國務(wù)院所屬部委中有第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、化工部、輕工部、紡織工業(yè)部、冶金部等，現(xiàn)在都被撤銷了，因為這些部都是管具體產(chǎn)業(yè)的，而隨著市場化進程的深化，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都是市場能做的事情，所以相應(yīng)的機構(gòu)被撤銷，政府職能轉(zhuǎn)向市場不能做的事情上了，即轉(zhuǎn)向“市場失效”的方面。“市場失效”引出“市場界限”，是為了進一步說明政府在哪些方面是可以有所作為的，即哪些市場無能為力的事情，要由政府去做。
一是公平界限。政府要提供社會公平，人人都可以享受城市的福利，不只是市民，甚至是移民、進城務(wù)工人員、旅游者都可以享受；保障社會的環(huán)境、社會的安寧，這就是社會公平。許多國家的憲法甚至寫明人人生來就是平等的。這是因為保證社會公平是市場做不到的。
二是公共品界限。政府必須要為居民提供城鄉(xiāng)公共空間，包括道路、橋梁、綠地、公園、廣場等。優(yōu)美的環(huán)境、良好的空氣質(zhì)量，是最基本的公共空間素質(zhì)。因此，胡錦濤總書記提出要讓人們喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，這就是對公共空間最基本的要求。這也是需要由政府去提供的。
三是倫理界限。如為殘疾人、兒童、老年人提供服務(wù)。
四是生態(tài)界限。不僅要讓我們這一代人享受良好的城市空間，而且還要讓我們的子孫后代都能夠享受，也就是生態(tài)要延續(xù)，資源要節(jié)約，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
五是城市防災(zāi)界限。迅速應(yīng)對天災(zāi)人禍或恐怖活動是市場機制難以實現(xiàn)的。尤其是在人口密集的城市，一旦發(fā)生災(zāi)難或遭遇人為破壞，政府機構(gòu)就需要及時采取有效措施，甚至啟動緊急預(yù)案，將事故的破壞減到最小，保障市民的生命財產(chǎn)和城市的正常運轉(zhuǎn)。
六是城市風貌保護界限。因為市場只是做投入最少、產(chǎn)出最多的事情，所以市場不會注意歷史風貌的保護。像建于1954年的建設(shè)部辦公大樓，是與北京十大建筑同一批的建筑。整座大樓具有濃郁的民族風格，但由于當年建造時用的鋼筋較細和使用年限的問題，現(xiàn)在屬于危房。對于這樣的危房，推倒重建是最簡單、最便宜的。而保護要比新建多花兩倍多的錢，因為要先對大樓結(jié)構(gòu)進行加固，然后進行內(nèi)部改造。但對于此類歷史文化建筑政府要予以保護，因為保住了這些歷史風貌，就保存了城市形成的歷史文脈和多樣化的優(yōu)美空間。
七是城市產(chǎn)業(yè)和人口的集聚力的培育。城市是產(chǎn)業(yè)的聚集地。為什么在城市化的初、中期，區(qū)域的人口和產(chǎn)業(yè)向城市聚集而不是分散呢？第一，因為城市具有共享的效應(yīng)。各種各樣的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)聚集在城市，相互之間可以共同享受正外部性。當然也有負外部性，如污染問題，某個企業(yè)污染嚴重，其他企業(yè)也就不愿意來了。但是城市正外部性更為突出，因此企業(yè)都愿意向城市集聚以獲取這種共享的效應(yīng)。第二，城市具有專業(yè)化分工與合作的效應(yīng)。這一點在大城市尤為明顯。在農(nóng)村、牧區(qū)醫(yī)療所的醫(yī)生，肯定是全科醫(yī)生，從內(nèi)科到外科只有一個人。但是在城市的醫(yī)院里，牙科醫(yī)生就只治牙病，耳科醫(yī)生就只看耳病，專業(yè)分工很細，相互之間又進行緊密的合作，共同為病人服務(wù)，這就是專業(yè)化分工與合作的效能。醫(yī)學是這樣，工業(yè)、商業(yè)也是如此，專業(yè)化分工細了，服務(wù)質(zhì)量就可以提高，技術(shù)就精湛，知識積累就快。這是城市文明帶來的財富新源泉。第三，城市會產(chǎn)生一種自組織強化效應(yīng)。城市的經(jīng)濟體、社會體是自我組織、自我演進的，其結(jié)構(gòu)的復(fù)雜度越高，自我演進的性能就越好。一般而論，大城市的競爭力之所以比小城市的競爭力更強，就是因為大城市復(fù)雜度高，自適應(yīng)調(diào)控能力強。第四，城市具有規(guī)模效應(yīng)。無論是單個企業(yè)，還是企業(yè)集群，都有合理的規(guī)模效應(yīng)。它們一旦在城市集聚，就可以利用城市的外部性，使自身的收益更高。也有人將其稱之為集聚效應(yīng)或外部規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。第五，城市具有交易成本整體下降的效應(yīng)。比如購買同類電冰箱、電視機、服裝等商品，大城市肯定要比小城市便宜，這不僅是因為運輸?shù)某杀締栴}，而且是因為大城市的進貨渠道多，競爭激烈，盡管它庫存的成本比較高，但是價格水平總體是下降的。
城市不僅對產(chǎn)業(yè)有集聚力，對人口同樣有集聚力。城市對人口的吸引，存在三種很強的拉力。第一是城市與農(nóng)村的工資差距。現(xiàn)階段我國城市與農(nóng)村一般勞動力的工資差距約為4.8倍，勞動效率相差4倍多。此差距越大，城市的吸引力就越大。第二是城市提供的就業(yè)機會非常多，甚至城市提供生存的機會也比農(nóng)村多。第三是移民有未來的預(yù)期收益。有些人遷居城市后，雖然眼前沒有什么好處，但是子女可以得到良好的教育，自己老了以后還可享受社會醫(yī)療保障。這兩者就是移民對未來的預(yù)期。
2.3轉(zhuǎn)型期的“政府失效”
政府不能介入所有的社會、經(jīng)濟事務(wù)，因為政府不是萬能的，有許多事情政府是不能做或者做起來不合算的。
一是合乎理性的無知。計劃經(jīng)濟的低效甚至無效已經(jīng)證明了政府確實存在合乎理性的無知。計劃經(jīng)濟體制在蘇聯(lián)最早實行，當時列寧對計劃經(jīng)濟和共產(chǎn)主義作了經(jīng)典的解釋，他認為共產(chǎn)主義就是蘇維埃的政權(quán)，加德國的電氣化，加美國的大學制度，它是一個簡單的公式。什么是計劃經(jīng)濟？計劃經(jīng)濟就是由中央政府根據(jù)老百姓的需求來制造商品。設(shè)想挺好，就是不要生產(chǎn)多余的商品，因為資本主義國家生產(chǎn)過剩造成了嚴重的經(jīng)濟危機，所以就需要中央政府來控制，使生產(chǎn)不過剩，避免產(chǎn)生經(jīng)濟危機。也就是說，用一臺計算機來控制所有人的愛好和需求，并據(jù)此來生產(chǎn)與需求等量的商品。這是一個很美妙的設(shè)想，但是實際上行不通。這就是典型的合乎理性、卻是無知的例子，也是計劃經(jīng)濟的一個悖論。因為人的愛好是會變化的，是無窮無盡的，不可能通過事先設(shè)定計劃來滿足人們的需求。計劃經(jīng)濟是全能和強勢政府的行為模式之一，但因為“無知”而被實踐證明行不通。
二是對公共利益的冷漠。私人利益與某些自然人的切身利益直接緊密相聯(lián)，而公共利益只能由政府來提供和保護，但難以與政府的某個具體成員的自身利益直接掛鉤，這就難以激勵公務(wù)員認真負責。我們有許多干部忙忙碌碌，往往是在為某些企業(yè)服務(wù)，而不是為公共利益服務(wù)。這樣的干部還不是少數(shù)。我有一次去新疆檢查某個著名風景區(qū)的工作，當?shù)毓賳T們給予了隆重接待。一開始我還不明白這么客氣干什么，后來才知道原來是要我點頭，同意他們把風景區(qū)的經(jīng)營權(quán)、門票的銷售權(quán)全部讓給一個公司。這個公司是他們上級的家屬辦的。風景區(qū)是大自然的造化，是祖先留給我們的寶貴財富，現(xiàn)在政府設(shè)一個景區(qū)大門，然后就收門票，而且每年的旅客人數(shù)都會增長30％以上。旅游業(yè)是方興未艾的產(chǎn)業(yè)，沒有哪個產(chǎn)業(yè)的消費者會像風景區(qū)游客這樣持續(xù)增長，沒有一個企業(yè)的經(jīng)營模式會像風景區(qū)收門票的經(jīng)營模式那樣簡單。收了門票以后，政府應(yīng)將一部分收益用于景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分收益用于風景區(qū)的生態(tài)環(huán)境維護。但在現(xiàn)實生活中，相當一部分公務(wù)員對公共利益冷漠，而只熱衷于私人利益。
三是忽視少數(shù)人或弱勢群體的利益。西方發(fā)達國家在城市化過程中普遍出現(xiàn)了城市中心區(qū)的衰敗。掌握著政治權(quán)力的中產(chǎn)階級遷往郊區(qū)之后，城市中心就成為有色人種和窮人生活的場所。他們屬弱勢群體，沒有影響政府財政撥款的能力，老城區(qū)的維修資金被大量轉(zhuǎn)移到富人聚集的郊區(qū)，城市中心就不可逆轉(zhuǎn)地衰落了。
四是受到俘獲。所謂俘獲，就是借助政府的力量來發(fā)展私人利益。現(xiàn)在，許多企業(yè)特別是大企業(yè)都設(shè)有公共關(guān)系部，這個公共關(guān)系部是干什么的？就是走政府的門道，與政府建立各種各樣的關(guān)系，給政府的官員尤其是關(guān)鍵崗位有權(quán)的官員提供各種各樣的好處，提供灰色收入，來換取企業(yè)的利益。這就是企業(yè)公共關(guān)系部的妙用。我們許多政府官員被“俘虜”了，就為私營企業(yè)忙碌了，而不是為公共利益服務(wù)了。一旦政府的多數(shù)公務(wù)員被俘獲，政府就失去了為人民服務(wù)的效能
五是信任危機。政府所行使的是公信權(quán)，只有獲得公眾信任，政府所擁有的公共權(quán)力才能順利行使。如果產(chǎn)生了信任危機，公信力就會大大降低，政府施政效率就會大大下降，政府就會失效。
六是官僚作風。不關(guān)心老百姓的需求、不關(guān)心老百姓的痛癢、不關(guān)心實際問題的解決，這三個“不關(guān)心”會產(chǎn)生官僚主義，也會導(dǎo)致政府失效。
七是管制時滯。也就是說事情發(fā)生在去年，今年才采取措施。如果政府工作人員不能及時解決問題，辦事拖拉，決策緩慢，無人及時拍板并承擔責任，政府失效也就不可避免了。
以上是轉(zhuǎn)型期政府最容易出現(xiàn)的七類“政府失效”。因為轉(zhuǎn)型期是一個快速變化的時期，是復(fù)雜性日益增強的時期，是文化多元化的時期，是全球化不斷推進和信息爆炸的時期，任何停滯、守舊的政府都會失去效能。必須要指出的是，這些都與城市規(guī)劃密切相關(guān)。
2.4解決“規(guī)劃失效”的基本思路
一是城市規(guī)劃的重點應(yīng)該放在克服“市場失效”上。凡是“市場失效”的那些領(lǐng)域，都是城市規(guī)劃要關(guān)注的重點。市場機制能發(fā)揮作用的，企業(yè)能有效處理的，政府都不必去關(guān)注，也不必發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。
二是在城市規(guī)劃的編制、審批、實施過程中要防止“政府失效”。前面講了七種“政府失效”，其中的企業(yè)俘獲有一個典型的例子。有一次，中紀委書記吳官正同志到成都視察，他是從基層干上來的，當過市委書記、市長，對基層工作非常了解，當車行至某一主街道時，他看到道路邊有一座房子明顯占據(jù)了人行道。80 m的道路紅線控制，怎么會在這一段突然縮小到60 m，有20 m的公共空間被房子占了呢？他當場就在車上對成都市委書記說，這個房子占了紅線，肯定存在以權(quán)謀私，你們要查查看。市委書記就讓紀委去查，結(jié)果證明，從規(guī)劃局長、副局長一直到負責規(guī)劃審批的處長，一共十幾個人都從這項違法建筑審批中受賄，最多的受賄35萬元，最少的也受賄了5萬元，一個規(guī)劃局近1/4的人被牽涉到這個案子中。這是政府被俘獲的典型案例。
三是注重城市規(guī)劃體系變革的實際問題導(dǎo)向性和漸進性。城市規(guī)劃體系變革的方向是解決現(xiàn)實存在的問題，解決在轉(zhuǎn)型期發(fā)生的種種“市場失效”、“政府失效”，并有效地調(diào)控城市的兩種聚集力。總之，這種變革不能脫離實際，只能與我國的法治進程和市場化的程度相適應(yīng)，不能采取疾風暴雨式的改革方式。
３、轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃變革的基本原則
3.1公共政策研究與物質(zhì)空間規(guī)劃并重
以前的城市規(guī)劃只注重研究城市的物質(zhì)空間，現(xiàn)在既要注重空間資源的合理分配，又必須研究公共政策。因為許多現(xiàn)實的城市問題需要有相應(yīng)的公共政策去應(yīng)對。現(xiàn)代城市規(guī)劃決不只是一個引導(dǎo)城市建設(shè)的規(guī)劃，它的涉及面很廣，政策性很強。
3.1.1公共政策研究與物質(zhì)空間規(guī)劃并重的必然性
以前的城市規(guī)劃只是引導(dǎo)建設(shè)，現(xiàn)在還要關(guān)注社會問題。首先，城市發(fā)展目標具有多元性。城市發(fā)展既要創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，又要為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的支撐，以形成區(qū)域的發(fā)展核，帶動農(nóng)村的發(fā)展，反哺農(nóng)村、支持農(nóng)村。整個地區(qū)的開放，都要通過城市的發(fā)展來帶動。其次，城市面臨的問題越來越復(fù)雜。現(xiàn)在的城市政府官員遇到的許多問題都是極其復(fù)雜和棘手的。城市是人類智慧所造就的最復(fù)雜的人工與自然復(fù)合體。隨著市場化、全球化、信息化和機動化的到來，現(xiàn)代城市變得越來越復(fù)雜。再次，影響城市競爭力的因素越來越多。所以，城市規(guī)劃必須研究城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)保等問題，不能局限于原來的物質(zhì)空間。
3.1.2落實“五個統(tǒng)籌”的要求
“五個統(tǒng)籌”的核心在城市。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展看，城市是主動者，是農(nóng)村發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。在目前的發(fā)展階段，農(nóng)村要致富，要解決“三農(nóng)”問題，必須通過城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。城市要通過基礎(chǔ)設(shè)施延伸服務(wù)，帶動周邊農(nóng)村的發(fā)展，如城市公交線路延伸到農(nóng)村，改善農(nóng)村交通狀況。現(xiàn)在有些地方的思路剛好相反，農(nóng)村的小巴、三輪車涌到城市里來，結(jié)果城市周邊的農(nóng)村享受不到城市舒適干凈的公交車，反而造成了交通混亂。再如自來水供給系統(tǒng)，以城市為基礎(chǔ)向周邊農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)擴散，是保證飲用水質(zhì)最好的方法。英國社會學家霍華德是城市規(guī)劃的老祖宗，他最早提出的“田園城市”理念奠定了現(xiàn)代城市規(guī)劃的理論基礎(chǔ)。對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，他提出了一個著名的觀點，就是要把城市的經(jīng)濟活力和現(xiàn)代文明送到農(nóng)村，把與自然和諧相處的農(nóng)村田園風光引入城市。城市中要有綠地、樹林、公園，小橋流水，市民能通過接觸這些自然景觀來保持身心健康。英國的田園城市萊奇沃思、20世紀新鎮(zhèn)規(guī)劃，甚至法國巴黎的香榭里大道的取名等都受到霍華德“田園城市”理論的深刻影響。
從統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展看，區(qū)域一般由節(jié)點、通道、腹地三種要素構(gòu)成。城市是區(qū)域的節(jié)點，是區(qū)域的發(fā)展極，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的火車頭；通道是城市向周邊輻射的交通、能源、通訊等網(wǎng)絡(luò)，以及現(xiàn)代的信息流、商業(yè)流、物質(zhì)流等；腹地指的是廣泛的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村。要實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，要求中心城市必須健康發(fā)展，節(jié)點城市數(shù)量要增多，功能要提升，通道的密度要加大，腹地要有良好的生態(tài)環(huán)境和較高的農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)出量。
從統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會發(fā)展看，城市規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會發(fā)展的“抓手”。社會的健康發(fā)展需要有足夠的公共品。包括教育、衛(wèi)生、文化、體育和防災(zāi)設(shè)施在內(nèi)的公共品的建設(shè)需要通過城市規(guī)劃加以落實。經(jīng)濟發(fā)展需要城市規(guī)劃提供足夠的工業(yè)和服務(wù)業(yè)用地，而且各類用地的基礎(chǔ)設(shè)施要配套。沒有“三通一平”和合理的服務(wù)設(shè)施配套布局，城市的經(jīng)濟與社會發(fā)展就不可能協(xié)調(diào)。
從統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展看，城市實際上是把需求、污染、能源使用、資源消耗集中到了一起，這就帶來了人與自然關(guān)系的失衡、當代人與子孫后代的環(huán)境資源沖突等問題，因此需要規(guī)劃來加以控制和集約利用。如用地分配，我國一般城市的用地包括15％～25％的工業(yè)用地、8％～10％的道路用地、15％～20％的綠化用地，其余為居住用地和第三產(chǎn)業(yè)用地。通過城市規(guī)劃，合理分配城市各類用地，確定數(shù)量與空間分布，實現(xiàn)人與自然和諧相處。例如，城市綠地規(guī)劃要把分散的公園、綠化帶、濕地、生態(tài)走廊和綠地連成系統(tǒng)，使得動物在此生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中可以遷徙繁殖。城市中的人工環(huán)境比重很大，然而通過正確的規(guī)劃引導(dǎo)，能夠?qū)崿F(xiàn)人與自然的和諧相處、可持續(xù)發(fā)展，這就是規(guī)劃要做的事情。規(guī)劃也要通過對城市周邊地區(qū)的調(diào)控，使城市自身與周邊自然生態(tài)環(huán)境和諧相處。
從統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放看，現(xiàn)代城市本身是對外開放的主陣地，所謂整個國家的對外開放，就是要以城市為“橋頭堡”。外資投資二、三產(chǎn)業(yè)，不會直接進入農(nóng)村，而是首先在城市駐腳，然后才爭取周邊的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)服務(wù)等消費市場。跨國公司總部也不會設(shè)在農(nóng)村，而是設(shè)在城市里面，然后再把農(nóng)副產(chǎn)品加工基地建在農(nóng)村。例如，新疆非常適合種植葡萄，特別是釀制葡萄酒的葡萄。這類葡萄的種植，要求年降雨量約為200 mm，陽光充足，土質(zhì)疏松，晝夜溫差大。這幾點要求新疆都符合，因此新疆有條件發(fā)展成為中國的“香檳地區(qū)”。若要在這方面引進外資，比如引進法國、意大利的葡萄酒釀造技術(shù)，方法肯定是先在大、中、小城市立足，設(shè)立銷售中心和總部，然后在農(nóng)村建立種植基地。對外開放實際上是以城市為“橋頭堡”的對外開放，沒有城市的對外開放，是不可能實現(xiàn)國家和區(qū)域的開放的。
此外，從理論上分析也可以得出同樣的結(jié)論。著名的華裔經(jīng)濟學家楊小凱提出了超邊際分析經(jīng)濟理論，他認為，大、中、小城市有各自的職能分工。大城市是國際交易的“跳板”，像上海、北京、廣州和各省會城市，凡是國際貿(mào)易會議都在這些城市開，不會在其他小城市舉辦，因為這些城市在國際貿(mào)易方面的交易成本最低，所以它們是周邊國家進行國際貿(mào)易的“跳板”。中等城市、地市級城市是某特定地區(qū)或區(qū)域貿(mào)易的中心。小城市則是周邊地區(qū)農(nóng)村農(nóng)副產(chǎn)品的交易中心。這樣，城市自然就產(chǎn)生了不同的區(qū)域服務(wù)功能、輻射能力和相互之間的分工協(xié)作。這是城市為什么分等級存在的主要原因。
3.1.3英國兩個層次規(guī)劃的啟示
英國是世界上最早開始城鎮(zhèn)化的國家之一，現(xiàn)代城市規(guī)劃學起源于英國，規(guī)劃管理體系完善程度較高的地區(qū)也在英國。英國的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實際上相當于我國的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃加上城市總體規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略部分，其內(nèi)容主要涉及城市未來的經(jīng)濟社會發(fā)展、對外開放、環(huán)境污染整治、生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略問題，內(nèi)涵與“五個統(tǒng)籌”相似，包含的層面非常廣。英國地方的分區(qū)規(guī)劃，相當于我國總體規(guī)劃的圖則和策略部分，以及控制性詳細規(guī)劃等，主要內(nèi)容是政府管制、行動計劃等。這兩個層次的規(guī)劃的功能區(qū)別是相當明顯的，一個是落實“五個統(tǒng)籌”的要求，另一個是解決具體的規(guī)劃控制、引導(dǎo)、建設(shè)問題。這兩個層次的規(guī)劃是相互配套的，反映了現(xiàn)代城市規(guī)劃管理體系變革的趨勢。規(guī)劃涉及的事務(wù)越來越多，既要關(guān)注“五個統(tǒng)籌”等戰(zhàn)略問題，同時又要解決微觀的空間管制問題；既是宏觀調(diào)控手段，又是微觀建設(shè)管理的依據(jù)。< AN>
3.2他組織與自組織的城鎮(zhèn)化模式相均衡
3.2.1東西部城鎮(zhèn)化道路的區(qū)別
我國東部的城鎮(zhèn)化，主要是自下而上的城鎮(zhèn)化，大多數(shù)農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的成長非常迅速，城市體系比較健全，大城市就一兩個，中小城市、小城鎮(zhèn)的數(shù)量等級呈寶塔式排列。而在西部，基本上是自上而下的城鎮(zhèn)化，大城市只有一個，就是省會城市。以新疆為例，烏魯木齊市的經(jīng)濟總量占整個自治區(qū)的45％。而杭州的經(jīng)濟實力很強，GDP是2 543億元(2004年)，財政收入是400多億元，但占不到浙江省經(jīng)濟總量的1/4。烏魯木齊的經(jīng)濟總量只有杭州的1/4，但是占新疆自治區(qū)經(jīng)濟總量的1/2左右。新疆除烏魯木齊是特大城市外，下面沒有50萬～100萬人口的大城市，城鎮(zhèn)體系中缺了大城市這一檔。四川省除成都市之外，下面就沒有大城市了，城鎮(zhèn)體系不健全。這是在我國西部、東北老工業(yè)基地都存在的問題。
東部的城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，因為工業(yè)化促進了城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展。西部的城鎮(zhèn)化往往只是工業(yè)化的陪襯，如新疆的克拉瑪依，發(fā)現(xiàn)了油田之后建了個城鎮(zhèn)。西部其他地區(qū)也是以這種方式來推進城鎮(zhèn)化的，即在發(fā)現(xiàn)礦藏、建了加工廠之后，配套建設(shè)生活區(qū)等。因此，西部地區(qū)以礦產(chǎn)、油田和大企業(yè)命名的城鎮(zhèn)很多，如酒泉發(fā)射中心、大慶、攀枝花等。
東部的工業(yè)企業(yè)相互之間具有高度分工與合作的關(guān)系，在地理上成群地分布，進而有力地推動了城鎮(zhèn)的發(fā)展。而在西部，工業(yè)企業(yè)相對獨立，大而全，專業(yè)化程度不高，企業(yè)與企業(yè)之間的分工不細密，企業(yè)的產(chǎn)品生產(chǎn)從原料、配件到精加工及零配件組裝，全是在一二個企業(yè)內(nèi)部完成，促進城市發(fā)展的動力不足。雖然現(xiàn)在情況有所好轉(zhuǎn)，但是專業(yè)化程度仍然不夠。
東部的城鎮(zhèn)化是農(nóng)民主動進入當?shù)丶?zhèn)創(chuàng)辦企業(yè)，甚至創(chuàng)建“農(nóng)民城”，“自組織”式地形成了城鎮(zhèn)化的動力。在西部地區(qū)，則是農(nóng)民或牧民被動地等待城市工業(yè)擴張，通過征地被招收為合同工人，被動地由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と耍皇侵鲃觿?chuàng)業(yè)。兩地的城鎮(zhèn)化機制是不同的。
東部的小城鎮(zhèn)和中小城市有了一個以上的企業(yè)集群作為依托后，就產(chǎn)生了自我發(fā)展的動力，從而推進了城鎮(zhèn)化。西部則缺乏這種動力，或者原有動力衰退，如礦產(chǎn)資源、石油資源枯竭，進而導(dǎo)致城市發(fā)展動力衰退。現(xiàn)在我國許多煤礦城出現(xiàn)了這個問題。如遼寧省阜新市擁有80萬人口，算是大城市了，但煤礦資源的枯竭造成煤礦工人的大量失業(yè)，80萬人口中失業(yè)人口達30萬，使城市發(fā)展長期停滯不前。
3.2.2集群現(xiàn)象具有相似性
大多數(shù)生物系統(tǒng)都是呈集群形態(tài)存在的，如蜜蜂以蜂王為中心，但也存在沒有中心的生物系統(tǒng)。類似的，經(jīng)濟系統(tǒng)以母公司為中心形成集群，有以商標為中心的，還有以大學為中心的，但是也存在沒有中心的市場型、網(wǎng)絡(luò)型集群。像許多城市的貿(mào)易區(qū)，小販們定期或不定期地從四面八方向這里匯集，沒有集市的總頭領(lǐng)，但是商品交易還是很活躍。城市群系統(tǒng)也可分為單核心城市群和多核心城市群，像珠江三角洲群雄并起，多頭競爭，就形成了混合產(chǎn)業(yè)的城市集群，成為多核心的城市密集區(qū)。沒有中心的集群和有中心的集群在大自然和人類社會結(jié)構(gòu)中普遍存在。
3.2.3城鎮(zhèn)集群的自組織特征
城鎮(zhèn)集群的第一個特征是具有自組織的作用。城市及其體系在演化過程中形成了一套有效利用社會資源和自然資源的循環(huán)方式。在這一過程中，不能有效利用各種資源的城市肯定會衰退，最終被淘汰。像新疆的樓蘭古城，它之所以由遠古絲綢之路時的繁華地區(qū)沒落為遺跡，就是因為周邊生態(tài)退化，地下水變遷，導(dǎo)致環(huán)境惡化，人類無法生存。反之，如果歷史久遠的城鎮(zhèn)能留存發(fā)展至今，就說明該城鎮(zhèn)具有一套對自然和資源有效的利用方式。從這個意義上說，保護、利用歷史文化遺跡，是我們學習古人智慧、汲取教訓、研究現(xiàn)代城市怎樣有效利用自然資源的好方法。
第二個特征是自下而上的自組織城鎮(zhèn)化優(yōu)于自上而下的他組織城鎮(zhèn)化。因為自下而上的自組織城鎮(zhèn)化會自動對外部環(huán)境變化作出調(diào)節(jié)或適應(yīng)，活力比較強，生存的適應(yīng)性和對外競爭能力較強，所以健全的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)對于區(qū)域的發(fā)展是非常重要的。城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)是決定一個地區(qū)的競爭力的重要因素。
第三個特征是自組織系統(tǒng)的進化有內(nèi)在規(guī)律性，即從低組織度向高組織度演化，從簡單向復(fù)雜演化，從網(wǎng)絡(luò)節(jié)點少的模式向網(wǎng)絡(luò)節(jié)點多的模式轉(zhuǎn)化，并且轉(zhuǎn)化的速度越快，區(qū)域經(jīng)濟就越繁榮。
第四個特征是自組織系統(tǒng)與他組織系統(tǒng)可以相互轉(zhuǎn)化。計劃經(jīng)濟就是一個他組織的經(jīng)濟系統(tǒng)，市場經(jīng)濟則屬于自組織系統(tǒng)，這兩個系統(tǒng)相互之間可以轉(zhuǎn)化。以前沿海地區(qū)也是以計劃經(jīng)濟為主，經(jīng)濟沒有活力，但是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化得比西部地區(qū)早，比中部地區(qū)快，活力就展現(xiàn)出來了。
第五個特征是要產(chǎn)生自組織結(jié)構(gòu)，最重要的是要具有構(gòu)筑自組織結(jié)構(gòu)的條件和環(huán)境。從理論上講就是要具有初始條件，這些條件實際上相當于經(jīng)濟和社會發(fā)展的各種政策和人文精神。比如給企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)提供寬松的政策，使居民、農(nóng)民自己能夠動員起來自由發(fā)展，此外還要有好的勞動力素質(zhì)、社會智力、外部貿(mào)易條件，要有穩(wěn)定的社會治安、政府政策和發(fā)展空間。自組織體系的高級有序狀態(tài)，要求政府管住應(yīng)該管的，放開應(yīng)該放開的，促使社會經(jīng)濟系統(tǒng)進入“混沌”狀態(tài)。這些都可以從政策角度去描述。
最后一個特征是城鎮(zhèn)系統(tǒng)內(nèi)部各層次個體之間是相互作用的。這種相互作用越強、越頻繁，城市集群發(fā)展的動力就越強，城市的經(jīng)濟發(fā)展也就越快。城市本身要為增加人與人之間的接觸、交流而創(chuàng)造條件，是實現(xiàn)社會專業(yè)化分工與合作的平臺。在城市中會形成高度細密的專業(yè)化分工，而專業(yè)化分工又能促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。總之，只有細密的專業(yè)化分工與合作才會促進信息、能源、交通規(guī)劃等方面的技術(shù)創(chuàng)新，而技術(shù)創(chuàng)新和政策變更會對城市個體間相互作用的強度和頻率產(chǎn)生影響，這種良性循環(huán)進而對城市的演進、發(fā)展產(chǎn)生影響。
3.2.4企業(yè)集群的基本特征與城市核心競爭力
如何才能形成產(chǎn)業(yè)集群？其條件是什么呢？第一，必須有很低的創(chuàng)業(yè)門檻，就是說所有創(chuàng)業(yè)者都可以自由進入市場，也可以隨時退出。第二，要有一定數(shù)量的企業(yè)在某一地理空間上聚集。美國的經(jīng)濟學家作了一項統(tǒng)計，某個地方的某產(chǎn)業(yè)要繁榮，至少要有32家以上的企業(yè)聚在一起，才能產(chǎn)生企業(yè)之間的專業(yè)化分工與合作。第三，要有很快的知識積累速度。沒有細密的專業(yè)化分工與合作，知識積累、人力資源提升和技術(shù)創(chuàng)新速度就上不去。第四，要有很低的創(chuàng)新成本。企業(yè)集群存在內(nèi)部的協(xié)作體系，既能進行分散的工藝創(chuàng)新，又能合作進行技術(shù)創(chuàng)新。第五，要有很強的市場適應(yīng)能力，市場需要什么，就研制與生產(chǎn)什么，主動適應(yīng)市場需求。第六，要有很多的分離型生產(chǎn)環(huán)節(jié)。例如，氣體打火機有60多個零部件，集成商把這些零部件的圖紙在公告欄和因特網(wǎng)上公示，凡具有加工能力的個體企業(yè)都可來報名，并將加工樣品送來檢驗。集成商向檢查合格的兩家以上的個體企業(yè)訂貨，鼓勵公平競爭，從而促使個體企業(yè)想方設(shè)法提高質(zhì)量，降低成本。集成商把各零部件再組裝起來，推銷出去。日本生產(chǎn)、組裝這么一個打火機，成本需要50多元人民幣，而在溫州市場上賣的同等質(zhì)量的打火機只要20元，以致于歐盟提出反傾銷，說溫州產(chǎn)的打火機這么便宜，肯定有政府補貼。后來打火機協(xié)會就組織應(yīng)對，說明成本下降是因為企業(yè)集群組織生產(chǎn)，1 000多家企業(yè)在一個地方協(xié)作生產(chǎn)，成本低、創(chuàng)新快。具有高分離性生產(chǎn)環(huán)節(jié)的企業(yè)集群可形成合力，切入全球的生產(chǎn)鏈，使企業(yè)集群和所在的城鎮(zhèn)具有很高的外向度，因此溫州打火機在全球有50％～60％的市場控制能力。
綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論：企業(yè)集群所具有的競爭力實際上就是中小城市核心競爭力的主要組成部分。大城市綜合競爭力也是由各種產(chǎn)業(yè)集群和人才集群構(gòu)成的，只要把集群這個關(guān)鍵抓住，經(jīng)濟發(fā)展的龍頭、奧秘、鑰匙也就拿到手了。企業(yè)集群的集聚能力是城市之間爭奪人才、資金等資源的主要手段。集群能提供最低的生產(chǎn)成本、最高的生產(chǎn)效率、最強的對外協(xié)作能力、最快的工藝創(chuàng)新速度和新產(chǎn)品開發(fā)速度。因此，城市沒有企業(yè)集群，就失去了發(fā)展的動力。
3.3倡導(dǎo)城市之間合作與競爭的統(tǒng)一
3.3.1規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟
十六屆五中全會決議中有幾個關(guān)鍵詞，一是規(guī)模經(jīng)濟，二是自主創(chuàng)新，三是新農(nóng)村建設(shè)，這些都是全新的提法。規(guī)模經(jīng)濟有兩種，一種是外部的規(guī)模經(jīng)濟，一種是內(nèi)部的規(guī)模經(jīng)濟。內(nèi)部的規(guī)模經(jīng)濟指的是單個企業(yè)規(guī)模。外部的規(guī)模經(jīng)濟指的是眾多相關(guān)企業(yè)在某個區(qū)域集聚，這是現(xiàn)代制造業(yè)主要的規(guī)模經(jīng)濟形式。溫州的打火機生產(chǎn)集群內(nèi)的每個企業(yè)都很小，都是個體戶，但由1 500多家個體戶組成的集群卻是強大的，世界上沒有任何一個企業(yè)能比它具有更強的競爭力。如何培育和提升這種外部規(guī)模經(jīng)濟，就是我們城市規(guī)劃要關(guān)注的問題。
范圍經(jīng)濟有外部規(guī)模經(jīng)濟的效應(yīng)，就是說在同一個地方，企業(yè)和產(chǎn)品的多樣化、經(jīng)營區(qū)域的廣泛化可使企業(yè)獲得經(jīng)濟利益。比如浙江省的大唐鎮(zhèn)專門生產(chǎn)各種襪子，在這個鎮(zhèn)里，由計算機控制的制襪機大概有5 000臺，年生產(chǎn)量為20億雙襪子。襪子的原料供應(yīng)商、設(shè)備供應(yīng)和維修商、信息提供商、貿(mào)易商、相關(guān)的設(shè)計商都集聚在這兒，形成了一個具有世界級競爭能力的集群。大唐鎮(zhèn)的旁邊有一個鎮(zhèn)叫大陳鎮(zhèn)，專門做襯衣，年生產(chǎn)8億件襯衣。襯衣的生產(chǎn)環(huán)節(jié)被分開，領(lǐng)子、鈕扣、鎖眼等所有的工序都被分離，500多家企業(yè)之間形成細密的專業(yè)化分工和合作網(wǎng)絡(luò)，而且襯衣的銷售企業(yè)也集中在這兒。從這些例子可歸納出此類規(guī)模經(jīng)濟的特征：第一，此類規(guī)模經(jīng)濟可與范圍經(jīng)濟共存、交互和互補；第二，這種互補組合能夠促進技術(shù)自主創(chuàng)新；第三，此類新型的規(guī)模經(jīng)濟是帶動城市經(jīng)濟發(fā)展的主動力。
3.3.2最佳城市規(guī)模
中國經(jīng)濟學家經(jīng)常說最佳的城市規(guī)模至少在100萬人以上。德國經(jīng)濟學家認為，20萬人左右的城市能形成最佳規(guī)模經(jīng)濟。而意大利的理論界則認為5萬人口就可達到最佳城市規(guī)模。由此可見，各國城市規(guī)劃師和經(jīng)濟學家們對什么是最佳城市規(guī)模的評價差別很大。其實，最佳城市規(guī)模首先與城市的產(chǎn)業(yè)特性有關(guān)系。交易范圍越廣泛的產(chǎn)業(yè)，對城市的規(guī)模要求就越小。瑞典的達沃斯和法國電影城嘎納都是非常專業(yè)化的城市，主要的產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)和會展業(yè)，都屬高端產(chǎn)業(yè)，因此城市規(guī)模很小，5萬～10萬人口就能成為很有競爭力的城市。法國還有個專門產(chǎn)香水的小城市，只有1.5萬人口，但是幾乎所有的法國香水都是從那個城市里面生產(chǎn)出來的，因為它生產(chǎn)高端產(chǎn)品，所以城市規(guī)模也很小。其次，最佳城市規(guī)模與城市之間的互補合作有關(guān)系。在功能互補性強的城市群中，單個的小城市甚至小城鎮(zhèn)都具有規(guī)模效應(yīng)。例如，為什么8億件襯衣能從一個鎮(zhèn)里生產(chǎn)出來？原來這個鎮(zhèn)的旁邊有個義烏市，義烏市是全國最大的小商品交易中心，且它們的距離只有20 km，襯衣生產(chǎn)出來后馬上就被拿到義烏市去銷售。這兩個城鎮(zhèn)把銷售和生產(chǎn)組合起來了，它們之間的協(xié)作關(guān)系非常密切，形成了地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟。因此，大陳鎮(zhèn)盡管不到5萬人，但其規(guī)模經(jīng)濟的效益很好。由此可見，城市之間的合作與分工關(guān)系越緊密，單個城市的最佳規(guī)模就越小。再次，最佳城市規(guī)模與城市的獨特性有關(guān)系。凡具有獨特產(chǎn)業(yè)、獨特集群、獨特資源、獨特景觀的城市，其最佳規(guī)模就小。如云南省的麗江，就是因為具有獨特的城市歷史文化遺產(chǎn)、風貌，旅游者越來越多，城市發(fā)展就快。
3.3.3城市間的合作目標
城市之間的合作目標和方式、基礎(chǔ)設(shè)施的共建、資源共享、生態(tài)環(huán)境共保等，都需要通過規(guī)劃協(xié)調(diào)安排。既然影響最佳城市規(guī)模的因素眾多，城市群規(guī)劃和體系規(guī)劃就要著眼于保護和利用這些影響因素，只有這樣才能確保大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展更要通過企業(yè)集群和大、中、小城市之間的功能互補來達到共樹優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的目的。
3.3.4城市間競合的協(xié)調(diào)模式
城市之間競爭與合作的協(xié)調(diào)模式較多，如召開圓桌會議、簽訂合作契約、成立區(qū)域性協(xié)調(diào)大政府、及時調(diào)整行政區(qū)劃等。共性的問題要通過統(tǒng)一規(guī)劃來達成共識。我們有許多的市委書記、市長，經(jīng)常參加各種區(qū)域、城市群發(fā)展協(xié)調(diào)會，但一般這種協(xié)調(diào)會沒有一點用處，因為沒有科學、有效的規(guī)劃，協(xié)調(diào)的目的、手段都沒搞清楚，無非是大家坐在一起吃喝一頓，不能解決任何問題。城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展一定要建立在有效的規(guī)劃上，然后圍繞規(guī)劃開展共同行動，而且相互之間要開放邊界、消除交易的門檻，共同建立貿(mào)易質(zhì)量、污染控制等標準。尤其是新疆、內(nèi)蒙、黑龍江等省區(qū)，更要與周邊國家建立的區(qū)域貿(mào)易區(qū)合作，共同降低創(chuàng)業(yè)門檻，繁榮地方經(jīng)濟。因此，城市之間的合作不僅是區(qū)域、省際之間的協(xié)作，還需要跨國界的協(xié)作。
４、城市規(guī)劃變革的幾項近期任務(wù)
4.1強化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃
城鎮(zhèn)體系規(guī)劃現(xiàn)在越來越健全，實際上已經(jīng)成為當前國內(nèi)最為成熟的區(qū)域規(guī)劃。但要其承擔起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任，還需進一步改進。首先，要強化上下級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃之間的銜接。當前，我們正在修編全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。在這個城市體系規(guī)劃中，我們不僅要注重城市密集區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且還要關(guān)注口岸城市，因為正是這些口岸城市決定了我國與別的國家爭奪能源、資源的能力。在城鎮(zhèn)體系中，盡管口岸城市的規(guī)模比較小，但是地位重要，發(fā)展?jié)摿薮螅蚨涌旖煌ㄔO(shè)施的建設(shè)，進一步發(fā)揮作用。從某種意義上說，提高口岸城市的競爭力，就等于提高了區(qū)域和國家的競爭力。其次，要強化區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。尤其在經(jīng)濟快速發(fā)展的城鎮(zhèn)密集區(qū)、城市帶和生態(tài)敏感度高的地區(qū)，都要跨區(qū)域、省域和城市行政區(qū)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。再次，要加強省域的城市體系規(guī)劃的修編質(zhì)量和管理力度。省域城市體系規(guī)劃是法定的規(guī)劃，要報國務(wù)院批準，并且要根據(jù)變化，五年到十年修編一次。最后，要加強市域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。原有的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內(nèi)容簡單，管理制度缺失，本來是作為修編城市總體規(guī)劃的參考之用。現(xiàn)在胡錦濤主席提出來要編制全國城市體系規(guī)劃，因此，此類規(guī)劃的調(diào)控作用將大大加強。在城市體系規(guī)劃中，應(yīng)劃定禁止建設(shè)區(qū)、調(diào)控建設(shè)區(qū)和宜建區(qū)。禁止建設(shè)區(qū)就是生態(tài)保護、災(zāi)害頻發(fā)和水土容易流失的地區(qū)，還包括文化、自然遺產(chǎn)集中的地區(qū)，古墓葬區(qū)等。調(diào)控建設(shè)區(qū)是指經(jīng)過嚴格的批準才可以進行建設(shè)的地區(qū)，如港口、交通樞紐、生態(tài)敏感度高的地區(qū)、城市風貌影響區(qū)等。調(diào)控建設(shè)區(qū)的建設(shè)批準權(quán)要上收，要進行控制和管理。宜建區(qū)是一般的城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃調(diào)控的地區(qū)。另外，“一書兩證”等許可證管理制度要與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃配套，在城市規(guī)劃區(qū)外圍建設(shè)電廠、高速公路，也都要通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來進行“一書兩證”的管理。
4.2深化城市總體規(guī)劃調(diào)控內(nèi)容
首先，要增強城市總體規(guī)劃的綜合調(diào)控性。發(fā)達國家的城市規(guī)劃體系中的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，一般都強調(diào)綜合調(diào)控性，既要關(guān)注社會公平、經(jīng)濟發(fā)展，又要關(guān)注城市建設(shè)，規(guī)劃的綜合性越來越強。其次，要明確強制性的內(nèi)容，明確哪些資源和設(shè)施是需要總體規(guī)劃強制性保護的。比如城市的邊界、落腳點要確定，城市的水系、綠地、水源地、大容量交通樞紐、飛機場、高速鐵路的接口用地要得到嚴格保護，這些都是強制性的內(nèi)容。這方面的教訓不少，例如，有個城市對水源的周邊用地沒有控制好，結(jié)果在水源地建了一個鐵礦廠，有一天發(fā)現(xiàn)自來水全變臭變黃了，才知道原來是鐵礦廠管道漏水，污水進入自來水水源，整個城市停水好幾天。幸好是鐵礦，如果是金礦的話就要用氰化鈉，那就是劇毒品，那么城市的所有居民都要遭殃。因此，城市總體規(guī)劃要列出強制性內(nèi)容，以現(xiàn)代法律的強制力來保護資源。再次，要把綜合交通體系規(guī)劃、湖泊水系規(guī)劃和歷史名城的保護規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的有機組成部分。綜合交通體系規(guī)劃包括城市主要的交通線與外部交通線的接口，航空、港口、鐵路之間的銜接和定位，以及城市的主要交通干道等，還有城市自行車道、步行道都要統(tǒng)一進行考慮。不能像珠海等少數(shù)南方城市那樣，取消了城市中的自行車道，那不是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城市。城市總體規(guī)劃中還必須要有湖泊水系規(guī)劃。大多數(shù)城市自古以來就是傍水建立的，如杭州就有300多條河流，對這些水系要通過編制專門的規(guī)劃進行細致的保護和合理利用。再就是歷史名城的保護規(guī)劃。作為文明古國，我國有102個國家級歷史文化名城，這些不可再生的高等資源是全民族的瑰寶和全人類的財富，必須認真進行保護。歷史文化名城保護規(guī)劃有三個層次：一是重點文物的保護，二是歷史街區(qū)的保護，三是風貌協(xié)調(diào)帶的保護。這三個層次的內(nèi)容、重點和控制對象都是不一樣的，需要分門別類進行監(jiān)控。
4.3強調(diào)四線的控制
綠線管制是通過在總體規(guī)劃和下一個層次規(guī)劃里劃定綠線來明確生態(tài)保護區(qū)、水源保護區(qū)、城市公園、城市公共綠地等。這些范圍的邊界一經(jīng)劃定，誰都不能占用，因為這些是公共財產(chǎn)，是城市可持續(xù)發(fā)展的資本。紫線管制歷史街區(qū)、風貌控制區(qū)。城市老區(qū)風貌必須要得到控制，否則，在歷史街區(qū)里面或旁邊建幾座摩天大樓或玻璃幕墻的大樓，老城區(qū)的整體風格就蕩然無存了，城市歷史文脈就會中斷，城市就失去了魅力。黃線管制城市的重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，如城市交通要道、高速公路、機場的預(yù)留地、運動場的預(yù)留地，甚至城市的污水處理廠、發(fā)電廠、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾場等的預(yù)留地，都是要事先通過規(guī)劃進行控制的，誰都不能動。現(xiàn)在我們遇到一個問題，誰都不愿意把垃圾中轉(zhuǎn)站放到自己的旁邊。讓市長最痛苦的事之一就是經(jīng)常有人告狀，要求某個垃圾廠或垃圾中轉(zhuǎn)站搬遷，而且來的又都是強有力的人物，往往是拿來了書記或上一級領(lǐng)導(dǎo)的批示。但是城市沒有垃圾中轉(zhuǎn)站，沒有垃圾處理廠行嗎？就因為我們以前的規(guī)劃沒有確定它們的用地，所以今天才造成此類困惑。現(xiàn)在的規(guī)劃就要求首先把黃線劃出來，黃線控制的地方要通過法定的規(guī)劃進行嚴格控制和公示。誰要購買旁邊的房地產(chǎn)，就得注意分析，這旁邊有垃圾廠，價格就上不去。如果預(yù)先沒有控制，現(xiàn)在突然說要建一個垃圾處理廠，人家當然要告狀，或者就不允許你建，垃圾處理廠就建不起來，城市垃圾就沒法堆放。太原市中心有個很大的垃圾村，就是因為垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)問題沒解決，所以垃圾被亂堆放在那里。藍線是管制城市的水系。這些自然和人工的水系，是上千年城市演變的見證和城市健康運行的保障系統(tǒng)，應(yīng)嚴格加以保護。水系涉及城市的防災(zāi)、生態(tài)環(huán)境和獨特風貌，水系同時又是城市的靈魂，有水才有城。城市水系包括河流、湖泊、濕地、海岸線、防洪渠道等，都要由藍線進行管制，不能隨意更改。
4.4提高控制性詳細規(guī)劃的質(zhì)量
因為城市總體規(guī)劃往往是在萬分之一的圖上進行制作，而且實際上總體規(guī)劃嚴格來說是一種戰(zhàn)略性規(guī)劃，所以必須通過編制后續(xù)的控制性詳細規(guī)劃來引導(dǎo)建設(shè)。控制性詳細規(guī)劃的地理坐標非常明確，它能真正起到引導(dǎo)城市建設(shè)、控制用地的作用。控制性詳細規(guī)劃往往有這么幾個調(diào)控要素：容積率、建筑高度、公共配套比例、出路口設(shè)置，而且紅線、黃線、藍線、綠線、紫線都要被劃到控制性詳細規(guī)劃里面去才能得到落實。我們一方面要提高控制性詳細規(guī)劃的編制質(zhì)量，另一方面要擴大它在城市里的覆蓋面。沒有編制控制性詳細規(guī)劃的地區(qū)就不能建設(shè)，不能批地，不能征地，任何開發(fā)建設(shè)都必須要控制性詳細規(guī)劃編制先行。控制性詳細規(guī)劃本身就是一種強制實施的法律，經(jīng)過城市人民政府批準并對外公布之后，就必須依法實施，各方都要遵守，任何人不得違反。我們還要嚴格執(zhí)行控制性詳細規(guī)劃的程序，公開運作控制性詳細規(guī)劃的編制、實施、管理、修改等，接受公眾的監(jiān)督，并且要在執(zhí)行過程中認真貫徹四線管制。
4.5健全規(guī)劃許可制度
城市規(guī)劃是一整套管理體系，除了空間規(guī)劃以外，還要有“一書兩證”等許可制度。“一書”就是選址意見書，由規(guī)劃部門根據(jù)城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，對建設(shè)項目在地理空間上的定位的可行性、合理性進行分析，提出選址意見。當然，現(xiàn)在搞土地拍賣，選址意見書也就變了個形式。拍賣一個地塊，事先要對土地性質(zhì)、環(huán)境容量和建設(shè)項目種類等進行論證，這就是選址意見書的一種變形。開發(fā)商獲得土地使用權(quán)后，根據(jù)選址意見書、土地合同的條款及控制性規(guī)劃，申請規(guī)劃許可證。開發(fā)商領(lǐng)了規(guī)劃許可證以后，做建筑設(shè)計，再根據(jù)建筑設(shè)計的審查來獲得建筑許可證。這就是“兩證”。沒有這套許可證制度，總體規(guī)劃的調(diào)控目標就會落空，因此，規(guī)劃的許可制度一定要健全。許可制度是依法可循的，誰要是違反這個制度，亂干預(yù)，就必須受到處罰。
4.6建立規(guī)劃監(jiān)督員制度
城市規(guī)劃建設(shè)的結(jié)果是剛性的，城市如果建了不應(yīng)該建的建筑，再想把它拆掉就會造成巨大的損失。比如，建筑壓了黃線，或是壓了紫線，或是占據(jù)了城市綠化帶，那就要進行拆除。而如果這個建筑是政府批準建的，那政府就要按照法律全額賠償，費用極其高昂，而且糾正此類錯誤的周期也很長。再比如一個古老的建筑，要是把它拆掉了重新建起來就是假古董，一分錢也不值。現(xiàn)在，我們有些干部非常喜歡拆老的街區(qū)、老的街道，把它的面貌進行更新，這是最愚蠢的表現(xiàn)之一。有的領(lǐng)導(dǎo)以為新的就是好的，在任幾年就要改造一番，舊貌變新顏。這種觀念千萬要不得。這些老建筑有幾百年的歷史文化積淀，把它們變成新建筑，看上去很摩登，實際上這個城市已失去了魅力。這兩者一個是藝術(shù)品，另一個只是現(xiàn)代化建筑，相差很大。這就相當于你們家里有一幅祖?zhèn)鞯漠嫞瓷先ナ屈S黃的、灰溜溜的，但它是藝術(shù)珍品，價值幾百萬。如果你的兒孫提出來，這陳舊的畫有什么好看的，把它拿去重新涂畫成水彩畫，你同意不同意？現(xiàn)在，對待城市的古建筑、歷史街區(qū)，就有很多人干這種傻事。甘肅天水市是歷史文化名城，居然有人把一條街上的建筑全改成仿古建筑。云南的建水縣城是國家級歷史文化名城，省人大副主任的兒子搞房地產(chǎn)公司，拆掉了30幢清朝的建筑，蓋起了仿清建筑，不倫不類的。為此，負決策責任的縣委書記、縣長全部被免職。我們一定要記住這些教訓。
所謂規(guī)劃監(jiān)督員，就是由建設(shè)廳派到各個歷史文化名城、各個風景區(qū)去，在那里長期蹲點，幫助地方政府進行城市規(guī)劃方面的決策的人。比如像拆除舊建筑這樣的事情，就一定要經(jīng)過規(guī)劃監(jiān)督員的批準，這樣就能有效地保護歷史建筑和城市風貌。現(xiàn)在，四川、貴州都已經(jīng)建立了這樣的制度。我國絕大多數(shù)省份的歷史古跡非常多，自然遺產(chǎn)、景觀資源也非常豐富，許多古建筑式樣獨特、精美絕倫。如果把這些老祖宗留下的東西破壞了，那么民族風格也沒有了，旅游景點也消失了，可持續(xù)發(fā)展的資源也被葬送了。因此，這些不可再生的資源都要加以保護。
4.7完善規(guī)劃委員會制度
重大的項目、規(guī)劃的修編都要經(jīng)過規(guī)劃委員會集體討論審批。建立和完善此項制度有幾個重點：一是專家的人數(shù)要多于行政官員的人數(shù)，不能是市長辦公會議的翻版；二是大多數(shù)專家一定要是城市規(guī)劃類的專家，隔行如隔山，以別的專家湊數(shù)往往會誤事；三是決策要民主，少數(shù)服從多數(shù)；四是要強化規(guī)劃委員會的執(zhí)法功能，對違反規(guī)劃的人與事，委員會要作出決定，向黨委、政府和司法部門報告，及時依法作出處罰和糾正。規(guī)劃委員會主任一般都是市長或分管規(guī)劃的副市長，主要是起召集人的作用，是平等的一員，不能照搬行政首長負責制。
4.8優(yōu)化規(guī)劃過程控制
一要強化近期建設(shè)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃期限為20年，時間很長，因此要通過五年一編的近期建設(shè)規(guī)劃的修編，對近幾年要開發(fā)的區(qū)域和實施的項目進行周密的規(guī)劃論證并制定行動方案，以確保總體規(guī)劃的實施。二要強調(diào)規(guī)劃的公示，從編制一直到執(zhí)行、修改都要公開，盡最大可能吸收群眾的意見和智慧，并接受他們的監(jiān)督，切實防止權(quán)力對規(guī)劃的亂干預(yù)。三要堅決遏制違法建筑。要下決心堅決拆除違法建筑，不能讓挑戰(zhàn)城市規(guī)劃法規(guī)的違法建筑泛濫成災(zāi)。
4.9強化城市經(jīng)營與城市規(guī)劃的協(xié)同性
第一，規(guī)劃著眼于長遠利益，城市經(jīng)營著眼于眼前利益；規(guī)劃是從整個區(qū)域的均衡來強調(diào)“五個統(tǒng)籌”的調(diào)控，城市經(jīng)營是注重局部利益的實現(xiàn)；規(guī)劃是講求社會的公平，經(jīng)營是利用市場機制的作用來提高資源配置的效率。兩者之間是互補的關(guān)系。第二，規(guī)劃為城市建設(shè)和擴張設(shè)置科學的軌道。城鎮(zhèn)化速率越高，城市發(fā)展動力越大，軌道就要越精密、越嚴格，可控性也要越強，就像火車跑得越快，就需要構(gòu)造越高級的軌道一樣。第三，要間接地和直接地增強城市的競爭力。城市規(guī)劃制定好軌道，使城市經(jīng)營所產(chǎn)生的各種各樣的作用力，都朝著增強城市競爭力的方向發(fā)揮，而不僅僅是為個人和企業(yè)謀利益。顯然，在市場化不斷深入的今天，規(guī)劃變革的方向不僅要彌補市場的失效，而且還要強化與城市經(jīng)營的協(xié)同性。
５、結(jié)語
總之，我國城市規(guī)劃變革是一項無先例可援的系統(tǒng)工程。首先，必須依據(jù)我國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的特征和面臨的實際問題，有針對性地進行變革。其次，必須從理論上分清“市場失效”、“市場界限”、“政府失效”，以及城市兩個凝聚力的作用的發(fā)揮等現(xiàn)象和規(guī)律，有的放矢地進行變革。再次，要注意到城鎮(zhèn)化是一種集群現(xiàn)象，而不能“單打獨斗”，必須充分發(fā)揮集群的作用，深刻理解城市是一種復(fù)雜的自組織主體，要發(fā)揮城市自組織的引導(dǎo)作用。最后，還應(yīng)該注意到城市規(guī)劃變革要從逐項體制的改良入手，積少成多，穩(wěn)步擴展，才能確保對城鎮(zhèn)化持續(xù)、有效的調(diào)控。
(責任編輯：瑋鋒)
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