城市規劃作為政府干預城市發展的一種重要手段，為社會經濟發展服務。由于城市規劃涉及許多政策問題，而且它本身就是體現政策的工具，從某種意義上講，制定和實施城市規劃就是制定和實施城市公共政策。因此，基于城市規劃的公共政策是政府實施城市規劃干預的主要方式。

　　從作為城市政府干預手段的城市規劃管理的特征來看，一方面，由于城市規劃管理職能是政府職能的主要方面，城市規劃管理模式的合理選擇是政府有效實現城市規劃干預作用的前提；另一方面，作為政府干預手段的城市規劃與公共行政是密切聯系在一起的，城市規劃管理具有公共管理的特征，應該成為城市公共管理的一部分。

１、城市規劃—作為公共政策

1.1城市規劃干預社會的角色分析

　　城市規劃起源于解決19世紀末資本主義工業城市的種種環境惡化問題和社會問題。在不同的歷史階段中，城市規劃作為城市公共事務的一股組織力量，在社會變革中扮演著不同的角色。傅約翰(John Friedmann)曾歸納不同規劃類型在公共領域之角色為：①規劃作為社會改革；②規劃作為政策分析；③規劃作為社會學習；④規劃作為社會動員。總結城市規劃一百多年的歷史，規劃已從崇尚科學理性的技術性角色，轉變到在公共事務中扮演組織群眾意見和協調不同利益團體的角色，規劃正逐步從一個藍圖變為一個過程[1]。

　　結合我國目前城市社會經濟條件的理論和實踐，城市規劃至少要擔當以下角色：①調控人角色。對城市宏觀發展方向和戰略進行調控。②公益人角色。一是實現并維護一定的公共目標，二是鼓勵和保護有益的外部效益，預防和制止有害的外部效應。③仲裁人角色。仲裁人角色的職責是超越于各個經濟主體之上，協調、處理城市規劃建設活動主體間的利益沖突[2]。

　　從我國城市規劃的發展現狀看，要想使之擔當以上的社會角色，就必須實現城市規劃從藍圖向過程的轉化，即由技術的規劃向為規劃實施的政策的轉化，使城市規劃成為城市政府干預城市發展的公共政策的一部分，才能充分發揮城市規劃所擔當的社會角色的作用。

1.2城市規劃與公共政策

　　城市規劃干預社會角色的實現依賴于城市規劃政策的制定和實施，而城市規劃對城市建設和發展的干預又有別于市場自發行為的公共干預。這種干預是為了社會公眾的利益，由政府以公共的名義來施行某些特定政策。從某種意義上講，制定和實施城市規劃的一個重要方面就是制定和實施城市公共政策。

1.2.1城市規劃政策

　　如前所述，現代城市規劃已將規劃理念從對規劃圖(plan或plans)的編制轉向對規劃過程(planning)的重視，規劃的關鍵在于規劃(plan或plans)的實施(Hall，1992)。在這個過程中，規劃圖所起的是未來目標引示的作用，而政策則充當了如何一步一步地去實現目標、如何開展行動的指導。因此，在規劃的整個體系中，規劃政策成為規劃工作的重點所在(孫施文，2000)。

　　所謂城市規劃政策，就是城市規劃部門為實現一定時期的任務，為調整各種利益關系而規定的行為規范和行動準則(周建軍，2001)。它具有三大功能：導向功能、協調功能和控制功能。目前我國關于城市規劃的有關政策多來自現行政府的有關政策框架，很難保證與城市規劃本身的政策分析和制定要求密切結合，形成有效的城市規劃政策。

1.2.2基于城市規劃的公共政策

　　1848年英國頒布的第一部《公共健康法》(The Public Health Act)，就是針對城市公共問題的。在英國，城市規劃作為城市政府的職能起源于公共衛生和住房政策。城公共衛生方面政策的成功和經驗導致這種公共政策擴展到了對城市的開發規劃。因此，城市規劃從誕生之日起就是政府進行公共干預的工具，并與城市公共政策緊密聯系在一起。

　　上述的城市規劃政策是指由城市規劃的內容所直接轉換而成的政策，它們是城市公共政策的重要組成部分，并且要在城市公共政策的支持下才能進行。

　　筆者認為，基于城市規劃的公共政策主要指兩個方面：為了保證城市規劃政策的實施而制定的政策，這些政策的確立是為了使城市規劃的政策在城市各類公共部門、機構和經濟實體發展的政策中得到全面體現；由于城市規劃中相關的戰略研究和戰術內容可以為其它公共政策的制定和相關的決策提供參考，也可以成為某些專項政策制定的基礎，因此，城市政府會制定某些基于城市規劃的公共政策。

２、城市規劃—作為政府職能

　　城市規劃的實施是為了貫徹既定的公共政策，克服市場機制的缺陷，使城市空間資源等得以優化配置，力求經濟效益、社會效益和環境效益的統一[3]。作為政府干預城市發展的重要手段，城市規劃的實施和城市規劃公共政策的制定與執行，需要城市政府主體有效實現其城市規劃管理職能。

2.1城市規劃作為政府的重要職能

　　政府職能是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會的發展需要而承擔的職責和功能。它包括3個方面：政治職能、經濟職能、公共管理職能。政府在履行職責時，側重于組織和干預社會經濟生活，以及處理和管理社會公共事務。

　　城市規劃管理職能是政府職能的主要方面。城市規劃管理職能就是各級政府依據經法定程序編制和批準的城市規劃文本和圖則，根據國家和地方各級有關城市規劃管理的法律、法規和各種具體規定，用法制的、社會的、經濟的、行政的和其它科學的管理手段，對城市土地和空間使用進行合理引導和控制，確保城市的各項建設符合城市社會經濟環境目標，保證城市規劃的實施。

　　目前在世界各國，城市規劃均被作為重要的政府職能。從一定意義上說，城市規劃體現了政府指導和管理城市建設與發展的政策導向。

2.2城市規劃作為政府的干預手段

　　所謂城市規劃的干預作用，系指城市規劃作為一種政府行為，一種公共干預(Public Intervention)的手段，一種職業技術，在城市建設和發展的特定階段對其所施加的某種具有目的事件的影響[4]。

　　城市規劃干預的方式可分為兩種：①直接干預方式。從城市規劃方案的編制到借助有關法規的制定來實施規劃，這種管理城市物質環境發展的方式是規劃的直接干預方式；②間接干預方式。通過正式或非正式的，制度化或非制度化的途徑影響有關公共政策的制定來迂回地達到規劃干預的目的。

　　從規劃干預的方式來看，一方面通過對城市土地使用、空間發展、環境整治等方面的直接規劃政策起作用；另一方面，通過基于城市規劃的公共政策起作用。這些公共政策一般包括：公共物品與服務的社會供給計劃，稅收、補貼、補償方面的政策，以及政府的供地計劃等。

３、城市規劃失靈—規劃管理模式轉變的動因

　　城市規劃是城市政府的重要職能，城市規劃作為城市政府干預城市社會經濟發展的重要手段，也存在著失靈的現象，主要有以下兩個方面。

3.1規劃缺位或干預乏力：缺乏法制保障

　　一方面，城市規劃自身存在缺陷。市場經濟復雜多變，城市發展變化迅速，而城市規劃的制定需要花費一定的時間，造成規劃“滯后”現象，從而導致城市建設和開發活動中的規劃缺位。

　　另一方面，由于城市規劃的制定與實施無不與行政權力相聯系，作為政府干預城市發展的重要手段之一，城市規劃干預作用的發揮必須有法律的保障。我國的城市規劃由于缺乏完善的法規體系支持，規劃的干預缺乏力度，違法建設屢禁不止。

　　總之，城市規劃缺位和干預乏力，主要是由于缺乏完善的城市規劃法規體系造成的規劃失靈現象。現代城市規劃的發展歷程表明，一個國家的城市規劃體系應包括規劃法規、規劃行政、規劃編制和規劃實施4個基本方面。而城市規劃法律制度作為城市規劃體系的核心，貫穿于城市規劃編制、城市規劃審批和城市規劃行政的每個環節[5]。因此，應該進一步完善我國的城市規劃法律法規體系，為規劃干預的實施提供法制保障。

3.2規劃干預過度：缺乏規劃監督

　　一方面，我國的城市規劃決策，往往是只有領導者才是“決策者”，規劃師和公眾只是決策的執行人和貫徹人。這種決策主體的錯位使得規劃領域的決策呈現封閉型、政治家型的特點，缺乏公眾監督，容易滋生腐敗等問題，從而使城市規劃決策背離城市規劃目標，公共利益的最優化被某些群體、個體利益所替代，最終使城市偏離良性的發展軌道；

　　另一方面，我國負責城市規劃建設管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執行，從而造成政府失靈。此外，由于缺乏有效監督，一些政府官員為了謀取個人利益，利用城市規劃管理對城市建設進行過度干預，由此所產生的各種尋租(rent-Seeking)行為也是造成規劃失靈的重要因素。

４、公共管理—針對城市規劃管理的分析

4.1公共管理的概念與特征

　　公共管理是以政府為核心的公共部門整合各種社會力量，廣泛運用政治、法律、管理、經濟等方面的方法，以強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務品質，從而達到實現公共利益的目的。

　　公共管理具有以下性質：公共管理承認政府部門治理的正當性：強調政府對社會治理的主要責任；強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中共同承擔的責任；強調多元價值；強調政府績效的重要性；既重視法律、制度，又關注管理戰略、管理方法；以公共利益為目標[6]。公共管理機構的職能主要有：計劃職能、組織職能、協調職能和控制職能[7]。公共財產和資源是公共管理的對象。

4.2城市規劃管理的概念

　　在我國，城市規劃管理的概念是比較狹義的。城市規劃管理主要是指以“一書兩證”為核心的管理，具體說就是在規劃區內進行的一切建設活動都必須取得“一書兩證”。

　　從規劃管理內容上看，主要包括：用地管理、建筑管理、市政管理、執法管理、設計管理等；從規劃管理對象上看，包括：①技術資源管理(信息)——落實規劃目標和指標(定性與定量)；②人力資源管理(核心)——協調利益關系(市民、政府、開發商和規劃者)等；③物力資源(基礎)——資源最優配置和最佳利用(土地、設施和空間)；④財力資源(條件)—財盡其力(資金和設備)。

　　從概念來看，城市規劃管理對象與公共管理的對象有著大體相同的內涵。但是，從目前我國的城市規劃管理情況看，應該使城市規劃管理從狹義的物質建設規劃管理轉向城市社會發展公共利益的管理。

4.3城市規劃的公共管理特征

　　從對城市規劃和公共管理的概念和對比分析中可以看出，城市規劃本身就具有公共管理的一些特征：

　　(1)城市規劃管理是政府經濟管理和公共管理職能的重要組成部分。表現在經濟管理職能上，城市規劃管理發揮其對經濟發展宏觀調控作用和對城市建設的引導和控制作用；表現在公共管理職能上，城市規劃管理為公共物品、基礎設施、公共設施、低收入住房等社會公共事務和社會文教事業的土地使用活動提供保障。

　　(2)城市規劃管理與公共管理一樣，是一項綜合性、系統性的管理工作。從城市規劃管理職能的概念可知，城市規劃管理的核心內容即是對城市土地和空間使用進行合理安排。由于城市土地和空間是城市社會經濟活動的載體，城市規劃不僅是物質形態規劃，也是社會經濟規劃，城市規劃管理是一項綜合性、系統性的管理工作。城市規劃管理職能的實現必須綜合運用技術、行政、法律、經濟、社會等多種方式和手段。

　　(3)從城市規劃管理的內容看，與公共管理的對象是基本一致的，都是尋求和表現公共利益，它們的管理對象都是公共財產和資源，所不同的是，城市規劃更加關心城市發展的公共利益。

　　(4)城市規劃管理機構具有公共管理機構的一般性職能，它們分別是計劃職能、組織職能、協調職能和控制職能。

　　由此，我們可以把公共管理的模式引入到城市規劃管理中來，實現城市規劃從傳統管理模式向現代公共管理模式的轉變，增加政府實施城市規劃公共政策的實效性，避免政府干預城市建設領域失靈現象的發生。

５、城市規劃管理—基于公共管理的模式

　　在公共管理模式下，城市規劃管理的目標應從單一的物質控制管理走向調控社會發展的綜合目標，主要內容應該是城市公共產品的提供以及協調城市各利益主體關系，保障城市公共利益，消除城市建設中的市場失靈現象。

　　在公共管理模式下，政府的職能要發生相應的轉變，政府公共職能的重要性和影響力擴大，政府在管理手段上需要調整，城市規劃管理的行政手段將日益削弱，規劃控制、規劃政策和法律條例將成為政府進行城市規劃管理的主要工具，并通過城市產業政策、技術政策、經濟政策和環境政策等公共政策調節市場運行，引導城市發展。

　　綜合以上分析，筆者認為基于公共管理的城市規劃管理主要內容有：城市規劃控制體系、城市規劃的公共政策(引導體系)、城市規劃法規體系和城市規劃監督體系。

5.1城市規劃控制體系

　　城市規劃控制是指城市規劃作為一種政府行為，一種公共干預手段，在特定階段對城市建設和發展行為施加影響，以保障整體的長遠利益，實現預期的規劃目標。

　　我國的城市規劃控制體系應當包括3個層次：①基于城市總體規劃的結構控制；②以控制性詳細規劃為核心的開發控制；③以現代城市設計為導向的空間形態控制[8]。

5.2城市規劃的公共政策

　　基于城市規劃的公共政策主要包括：城市規劃與計劃、財政、稅收、投資等政策相結合，通過城市經濟和財政等公共政策的制定和實施，促進城市規劃干預城市發展目標的實現，具體可以表現為：①城市規劃與計劃和財政相結合，干預城市建設的固定資產投資方向和規模；②城市規劃協同財政部門，保證城市基礎設施、城市公共產品供給與城市商業開發保持適當的比例關系；③政府可通過稅收杠桿來促進和限制某些投資和建設活動，如開征建設稅、投資方向調節稅或免征部分房地產開發項目的營業稅和交易契稅，等等。

5.3城市規劃法規體系

　　規劃法規體系為規劃行政、規劃編制審批和規劃實施管理等方面提供法定的依據和程序。公共管理模式下，城市規劃法規體系是進行城市規劃管理的重要手段，同時也是規劃實施管理的重要保障。

　　城市規劃法規體系的重心應向重點保障城市公益設施的方向轉變，實現與公眾利益密切相關、與市民身心生活健康直接相關的要素優先立法，確保公共建設按規劃實施，而非公共建設則按市場規律予以調節。

5.4城市規劃監督體系

　　在公共管理模式下，應該逐步建立起公眾參與規劃管理的機制，通過公眾輿論來監督各級規劃行政部門的行政行為。為了防止行政干預產生的負面影響，應該建立完善的行政監督、法律監督、群眾監督和輿論監督管理體系。