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近年來，對城市總體規(guī)劃編制問題的討論愈來愈火熱，《城市規(guī)劃法》的修改也提上了議程，尤其在十六大會議召開后，“五個統(tǒng)籌”成為城市規(guī)劃編制的主導思想。新的發(fā)展形式下，傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃編制辦法越來越顯得力不從心。體現(xiàn)在城市規(guī)模方面的現(xiàn)象是：東部沿海城市的人口和城市建設(shè)用地規(guī)模不斷提前突破、城市服務(wù)配套設(shè)施跟上不足、土地利用粗放等。這使得許多城市的總體規(guī)劃剛剛審批通過，又不得不開始修編工作。城市建設(shè)用地規(guī)模是城市規(guī)模的一個核心指標，在技術(shù)層面上，城市用地布局和功能空間指標的確定都必須在城市建設(shè)用地規(guī)模確定之后才能進行分配和安排；在城市建設(shè)層面上，它直接關(guān)系到一定時期內(nèi)城市所能經(jīng)營的土地空間。本文通過在《淄博城市總體規(guī)劃綱要》編制工作過程中的思考，探討合理確定城市建設(shè)規(guī)模尚待討論的內(nèi)容，希望能起到拋磚引玉的作用。
1.城市建設(shè)用地規(guī)模面臨的困境
我國國情是地少人多，土地是非常稀缺的資源，城市發(fā)展空間的拓展是以自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的減少為代價的。隨著我國進入城市化進程加快的階段，城市規(guī)模的迅速擴展也成為未來相當長一段時間的發(fā)展趨勢，城市經(jīng)濟發(fā)展和土地資源利用的平衡一時間成為中央和地方政府博弈的焦點。事實上，我國目前城市建設(shè)用地規(guī)模控制的窘境處在“一統(tǒng)就死、一放就亂”的兩難狀況。作為總體規(guī)劃的組織者，地方政府為了爭取發(fā)展空間，往往在編制城市總體規(guī)劃中采用“編”各項規(guī)模指標，“制”做各項報批文件的手段。最終的結(jié)果就是總體規(guī)劃獲得通過，但往往失去對城市建設(shè)的指導意義。
確定城市建設(shè)用地規(guī)模的一般步驟通常是先確定現(xiàn)狀人口規(guī)模，然后預測城市人口規(guī)模，最后通過人均指標推算城市建設(shè)用地規(guī)模。由此可見，城市建設(shè)用地規(guī)模并非直接預測，而是間接推算出來的。因此，討論城市建設(shè)用地規(guī)模，就不得不討論城市人口規(guī)模的預測和確定。
1.1.人口概念
在我國當前城市規(guī)模預測中，人口規(guī)模是建設(shè)用地規(guī)模確定的前提依據(jù)，人口規(guī)模的變動將導致建設(shè)用地規(guī)模的變動。在具體用地安排上，也常以人口指標為依據(jù)(例如服務(wù)設(shè)施的千人指標等)。對于城市人口規(guī)模概念，目前存在三種不同的標準。但是，對于這些標準應該在何種情況下適用？各自標準之間的關(guān)系如何？并沒有一個明確的說法。因此，每個城市往往按最有利于自身發(fā)展意愿的解釋去執(zhí)行。
1.1.1.現(xiàn)行國家《城市用地分類與建設(shè)用地標準》：
城市人口規(guī)模是指城市規(guī)劃用地范圍內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)。
這是基于我國以前戶籍制度制定的標準。隨著戶籍制度的改革，農(nóng)業(yè)人口/非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計口徑將逐漸取消，城市流動人口也越來越多，再加上對城市規(guī)劃用地范圍的定義過于模糊，實際上，這個標準已經(jīng)失去了其實用價值。
1.1.2.建設(shè)部《市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50萬以下設(shè)市城市總體規(guī)劃的 人口與用地規(guī)模核定工作規(guī)則》（1999）標準：
城市人口規(guī)模是指建成區(qū)內(nèi)實際居住人口之和，由三部分構(gòu)成：A.非農(nóng)業(yè)人口；B.農(nóng)業(yè)人口；C.暫住期一年以上的暫住人口。其中非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口共同構(gòu)成城市戶籍人口。
這項標準提出了實際居住人口的概念，并且將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口也納入統(tǒng)計，體現(xiàn)了人口和用地統(tǒng)計在空間上的一致，具有較強的可操作性。但是對于市區(qū)非農(nóng)人口超過50萬人的城市如何核定規(guī)模并沒有進一步明確。此外，在當前東部一些發(fā)達城市，暫住一年以下流動人口數(shù)量較大，完全忽視對這些人口的統(tǒng)計，也將對城市配套設(shè)施的安排造成很大壓力。
1.1.3.常用修正標準：
實際上，許多城市根據(jù)自身的發(fā)展情況，對上述的標準進行了一定的修正，城市人口以常住人口為統(tǒng)計口徑。淄博的人口預測是在建設(shè)部頒布的城市人口規(guī)模標準加上暫住期半年以上的流動人口，以應對不斷增加的基礎(chǔ)設(shè)施壓力。還有的城市根據(jù)暫住時間的長短分別對流動人口進行折算，以期更好地與城市配套設(shè)施的建設(shè)需求結(jié)合在一起。
這種標準似乎更接近實際情況，但是對于流動人口如何折算成為常住人口，并沒有一個統(tǒng)一的標準。而對流動人口戶籍所在地的城市而言，也沒有因為人員長期外出而相應進行折算，無疑也將造成一定程度上的人口虛高。
1.2.空間范圍
城市總?cè)丝谝?guī)模并非是最終進行城市規(guī)劃管理和控制的人口指標。實際操作中的規(guī)劃城市建成區(qū)人口指的是市區(qū)人口，這樣在空間上也就存在不同的口徑。一些城市為了爭取更多的用地指標，往往就在空間口徑上做文章，這就使得人口預測的空間范圍存在不同的解釋。
1.2.1.區(qū)域適用的模糊
城市規(guī)劃術(shù)語中對“城市規(guī)劃區(qū)”的定義是“城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)其他因城市建設(shè)和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域。”但對于什么是“因城市建設(shè)和發(fā)展需要”并沒有更多的解釋。顯然，這里的潛臺詞很容易被理解為“只要我想，拿多少地做城市規(guī)劃都可以”。
我國區(qū)域發(fā)展很不平衡，內(nèi)陸欠發(fā)達城市無論是在經(jīng)濟實力、發(fā)展速度，還是在空間擴張上均與發(fā)達的沿海城市存在顯著的差距。相應地，目前城市總體規(guī)劃覆蓋的城市建設(shè)用地空間也存在較大的差異。一些經(jīng)濟綜合實力較強、用地較為緊張的城市，例如深圳等，將市域范圍作為城市總體規(guī)劃編制的城市建設(shè)用地規(guī)劃范圍；還有一些城市，例如北京、佛山等，是城市建設(shè)用地規(guī)劃控制范圍；一些欠發(fā)達的城市，則將市區(qū)行政范圍作為規(guī)劃建城區(qū)范圍；更多的城市是將市區(qū)范圍根據(jù)需要適當擴展，例如淄博的總體規(guī)劃區(qū)，除了市區(qū)行政區(qū)外，要求將北部的桓臺縣也納入規(guī)劃范圍。
理論上，從生態(tài)保護和土地集約使用的角度出發(fā)，覆蓋全市域的城市規(guī)劃是最合理的方式。但由于我國城鄉(xiāng)之間的發(fā)展存在較大的差距，現(xiàn)行的城市建設(shè)用地與村鎮(zhèn)建設(shè)用地也采用的是兩套不同的標準，所以在現(xiàn)階段不可能，也沒有必要要求所有城市的總體規(guī)劃用地范圍覆蓋全市域。那么，什么樣的城市可以進行覆蓋全市域的總體規(guī)劃編制？哪些城市只能進行市區(qū)行政范圍的編制？哪些又可以適當在市區(qū)范圍內(nèi)進行擴展？但現(xiàn)階段，無論是從區(qū)域劃分，還是從經(jīng)濟發(fā)展階段上，都沒有一個明確的標準。
1.2.2.建城區(qū)邊界的模糊
建城區(qū)，又稱城市規(guī)劃建成區(qū)，是總體規(guī)劃進行具體用地布局的空間。如果說人口規(guī)模是各城市通過總體規(guī)劃爭取用地配額的隱性焦點，那么建城區(qū)就可以說是顯性焦點。在實際的城市空間發(fā)展中，許多發(fā)展較快的城市，城市空間往往提前5～10年就將上一版總體規(guī)劃確定的城市用地空間規(guī)模消耗完畢。新一輪總體規(guī)劃修編勢必要對城市用地規(guī)模進行調(diào)整，但是，對于規(guī)劃城市建成區(qū)的邊界卻缺乏明確界定。
首先，現(xiàn)狀城市建成區(qū)邊界難以界定。現(xiàn)狀城市建成區(qū)突破總體規(guī)劃范圍的表現(xiàn)方式主要是：1）城區(qū)原有功能外溢；2）原有依附在城區(qū)附近的獨立發(fā)展區(qū)拓展，與城區(qū)聯(lián)系一體；3）城區(qū)邊緣的村莊空間擴張，在上述兩種空間拓展過程中與城區(qū)聯(lián)系一體，形成城中村。理論如此，但由于我國缺乏除了行政管轄外，對城鄉(xiāng)空間界定的標準，例如在人口、空間、產(chǎn)業(yè)等方面的明確指標，實際上無法對城市建成區(qū)的邊界進行界定。沒有了明確的空間界定，那么人口規(guī)模的預測就難以進行，反過來就不可能對規(guī)劃城市建成區(qū)進行準確預測。
其次，部分工礦等獨立用地的身份難定。獨立用地是城市根據(jù)自身發(fā)展的條件在城市建成區(qū)外進行獨立開發(fā)的用地，包括工礦用地、開發(fā)區(qū)、風景旅游區(qū)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地等，而相關(guān)規(guī)劃法規(guī)并沒有對獨立用地進行充分界定[注1]。但是在城市空間拓展過程中，部分獨立用地或者因為離城區(qū)太近而成為城區(qū)空間的一部分；或者依托原有的功能綜合發(fā)展，形成了較大規(guī)模的居民聚集點。例如淄博的南、北金兆工礦區(qū)離主城張店區(qū)不到5公里，依托鐵礦，通過近20年來的發(fā)展，已成為人口約3萬人的工礦居民點。現(xiàn)在面臨的兩難局面是，如果漠視這些獨立用地的存在，勢必會給城市管理建設(shè)帶來一系列的矛盾，在資源型開發(fā)的城市中，甚至對城區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成較為嚴重的影響；如果將它納入城市現(xiàn)狀建設(shè)用地，那么由于這些獨立用地的現(xiàn)狀土地利用較為粗放，城區(qū)現(xiàn)狀人均建設(shè)用地面積將大大超過國家標準，使得城市未來大部分建設(shè)空間存量必須通過改造現(xiàn)狀建設(shè)來獲得，而高昂的改造代價是當?shù)卣畮缀鯚o法接受的。
1.3.原因分析
城市人口規(guī)模的預測存在如此多的模糊點，城市建設(shè)用地規(guī)模自然也就可以存在同樣多的模糊解釋。這種狀況從深層次的原因上看，與我國當前的發(fā)展特點分不開的。
首先是體制轉(zhuǎn)換階段。我國目前處在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段，城市的發(fā)展環(huán)境也逐漸從封閉走向開放。在開放的過程中，由于城市發(fā)展的機遇、條件，甚至是政策上的不同質(zhì)，造成不同區(qū)域的城市，即使是相同行政等級，發(fā)展水平也有很大差異，所以不可能要求所有城市采取一種城市規(guī)模的評定標準。
其次是地方與中央的利益關(guān)注錯位。由于過去的政績考核制度過于注重GDP，地方政府片面強調(diào)經(jīng)濟增長，土地資源因其稀缺并且易于兌現(xiàn)成為經(jīng)濟收入，地方政府必然想方設(shè)法增加規(guī)模。在與中央政府博弈的過程中，盡管中央政府擁有裁判權(quán)，但地方政府既是規(guī)則制定者（制定城市規(guī)劃），又是運動員（規(guī)劃實施者），自然制定最有利自身的規(guī)則，于是出現(xiàn)了一個概念多種空間范疇的現(xiàn)象。
再次是城鄉(xiāng)二元發(fā)展。城市空間發(fā)展實質(zhì)上是“城進鄉(xiāng)退”，在城市突破原有規(guī)模，把一部分原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間納進來后，對于如何消除城鄉(xiāng)二元差異，如何界定城鄉(xiāng)空間發(fā)展實際邊界，從城市規(guī)劃法等相關(guān)法規(guī)上，并沒有給予明確說明。
2.合理確定城市建設(shè)用地規(guī)模應注意的若干方面
城市用地規(guī)模確定的意義在于：1）引導城市土地集約利用；2）成為用地布局的依據(jù)；3）促進城市合理發(fā)展。盡管城市規(guī)模存在諸多模糊，甚至是當前發(fā)展框架下難以避免的問題，但它仍然是依據(jù)“五個統(tǒng)籌”進行城市空間發(fā)展的核心依據(jù)。如何合理確定城市用地規(guī)模，筆者認為應突破規(guī)模確定的單一標準，必須要因地制宜，在發(fā)展和控制之間尋求平衡點，才能跳出“編”、“制”總體規(guī)劃的怪圈。
2.1.市域總量平衡
城市建設(shè)用地規(guī)模是否集約合理，僅從本身指標很難進行判斷。據(jù)有關(guān)研究顯示，城市建設(shè)用地的擴張在導致耕地減少中只占10％【注2】，大部分耕地的減少是因為農(nóng)業(yè)內(nèi)部調(diào)整和建成區(qū)外的獨立用地造成的。因此城市土地的集約和合理利用必須要考慮市域整體建設(shè)用地的平衡：首先應將已經(jīng)形成居民點的獨立用地納入城市建設(shè)用地，已經(jīng)形成居民點的獨立用地，需要城市的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，同時也在消耗城市的資源；其次，應將城市建設(shè)用地的增加與村鎮(zhèn)用地的減少結(jié)合起來，譬如已經(jīng)納入規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)的村鎮(zhèn)用地，應該在市域平衡中減少這部分的指標統(tǒng)計。
2.2.尊重現(xiàn)狀建設(shè)
在規(guī)劃建城區(qū)人口規(guī)模預測中，對于現(xiàn)狀建成區(qū)人口規(guī)模的統(tǒng)計基數(shù)，應當將已經(jīng)與城區(qū)空間一體、用地功能非農(nóng)化，同時規(guī)模成片的城區(qū)邊緣地帶納入統(tǒng)計現(xiàn)狀建成區(qū)人口的空間范圍。這樣才能充分體現(xiàn)城市人口的非農(nóng)特征，真實反映城市發(fā)展建設(shè)的需求。在本次淄博建城區(qū)人口規(guī)模預測中，就將已與城區(qū)組團成片的城區(qū)邊緣地帶納入現(xiàn)狀城市建成區(qū)人口統(tǒng)計，其中包括歷史文化名城齊都鎮(zhèn)，以及楊寨、雙溝、南金兆等18個用地功能非農(nóng)化程度較高的城區(qū)外圍重點鎮(zhèn)或獨立工礦用地。
這里可能會帶來的疑問是：“這種既往不咎的處理是否會鼓勵地方政府繼續(xù)無視總體規(guī)劃，再次變本加厲的突破總體規(guī)劃用地范圍和規(guī)模，使得下一輪總體規(guī)劃修編的時間間隔更為縮短”？筆者認為城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和范圍被提前“突破”的重要原因之一，恰恰是規(guī)劃對現(xiàn)狀發(fā)展的尊重不足。以淄博為例，在上一版總體規(guī)劃編制中，由于對主城區(qū)周邊已經(jīng)成片的城市化用地未計入現(xiàn)狀用地統(tǒng)計，主城區(qū)規(guī)劃建成區(qū)用地規(guī)模與當時實際的現(xiàn)狀建成區(qū)用地規(guī)模相差無幾，因此在實際規(guī)劃管理中，建設(shè)用地增量難以落實到空間中，規(guī)劃建成區(qū)規(guī)模和范圍被突破也就成了必然的結(jié)果。
2.3.弱化用地門檻
人均建設(shè)用地指標是確定城市建設(shè)用地規(guī)模的剛性門檻之一，但是目前眾多城市實際人均建設(shè)用地一再突破國家的標準，城市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模的提前實現(xiàn)，從某種程度上反映了當前人均建設(shè)用地標準對城市發(fā)展的不適應。具體矛盾在于，現(xiàn)有城市規(guī)劃人均建設(shè)用地指標體系中，規(guī)劃人均建設(shè)用地的指標是，根據(jù)現(xiàn)狀人均建設(shè)用地水平，采用指標體系中相應檔次的指標級別。但當前類似淄博這樣空間形態(tài)較為特殊，獨立用地、組團交通占地比例較多，在類型上又不屬于首都和經(jīng)濟特區(qū)的城市，籠統(tǒng)的人均建設(shè)用地指標并不能真實反映出城市的發(fā)展需求。
因此，筆者建議在明確將獨立發(fā)展區(qū)、已城市化的城區(qū)周邊成片用地納入城市現(xiàn)狀建成區(qū)空間的基礎(chǔ)上，對于某一城市的人均建設(shè)用地標準，應根據(jù)城市的具體情況，對上一版規(guī)劃城區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地、上一版規(guī)劃城區(qū)外的建設(shè)用地、獨立發(fā)展用地采用相應的指標級別，而對于空間形態(tài)較為特殊的城市，如淄博等，綜合人均建設(shè)用地標準可相應提高指標級別。
2.4.強化調(diào)控手段
對建設(shè)用地指標門檻的弱化，如果沒有強有力的調(diào)控手段，將很容易成為地方政府擴展城市建設(shè)用地的借口。因此，必須強化規(guī)劃上的調(diào)控。
2.4.1.存增量指引
城市的發(fā)展需要新的空間進行支撐，城市總體規(guī)劃與城市土地利用總體規(guī)劃也需要協(xié)調(diào)起來。比較現(xiàn)實的做法是對現(xiàn)有城市建成區(qū)進行梳理，以土地利用總體規(guī)劃確定的城市土地增量為標準進行。在淄博城市建設(shè)用地規(guī)模的確定中，城市建設(shè)用地的預測增量與山東省給淄博市的土地增量指標基本吻合，很大限度減少了城市發(fā)展的空間彈性與上級政策約束的沖突
2.4.2.空間調(diào)控
建立市域范圍的空間管治規(guī)劃。市域空間管治規(guī)劃的內(nèi)容應包括如下內(nèi)容：1）明確禁止建設(shè)用地、限制建設(shè)用地、允許建設(shè)用地的布局，原則確定城市建設(shè)用地規(guī)模的邊界；2）根據(jù)市區(qū)事權(quán)劃分對上述用地進一步細化，同時提出管治的內(nèi)容，重點對城郊地帶等城市空間可能突破的空間提出規(guī)劃指引。
3.結(jié)語
城市建設(shè)用地規(guī)模的確定是一個預測的過程，合理確定的城市用地規(guī)模不等于城市用地規(guī)模不被突破。應當承認的是，在目前快速城市化的發(fā)展階段，對于城市規(guī)模的預測手段和知識儲備還遠遠沒有達到“準確”的要求。因此，在不斷尋求更科學合理的城市規(guī)模預測方法的同時，另一個更具現(xiàn)實意義的工作是如何應對城市空間快速擴張可能帶來的負面影響。換句話來說，就是如果城市建設(shè)空間或者規(guī)模被突破，規(guī)劃如何做好準備。除了從空間管治、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)等新的視角來推進技術(shù)變革外，還需要規(guī)劃實施考核等措施進行保障，使城市規(guī)劃從技術(shù)文件真正轉(zhuǎn)化為空間政策。中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月16日電
[注1] 即使在95年建設(shè)部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，對開發(fā)區(qū)與城市規(guī)劃區(qū)的關(guān)系也存在自相矛盾的解釋。例如：第二條提出“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應當納入城市總體規(guī)劃”，第五條提出“開發(fā)區(qū)必須依據(jù)城市總體規(guī)劃進行編制”，既然已經(jīng)“納入”和“依據(jù)”城市總體規(guī)劃，說明所有開發(fā)區(qū)應當在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，但第十五條又指出“城市規(guī)劃區(qū)外的開發(fā)區(qū)，參照本辦法執(zhí)行”，說明開發(fā)區(qū)也可以在城市規(guī)劃區(qū)外，這確實讓人費解。
[注2]“前幾年，社會上普遍認為城市建設(shè)占用了大量的耕地，然而。。。。。。1986~1995年全國減少耕地中只有10％用于城市建設(shè)用地”史育龍《解決土地問題要從制度尋找出路》，城市規(guī)劃，2004，第七期。
參考文獻：
《城市規(guī)劃》 2003～2005各期
《城市規(guī)劃法規(guī)文件匯編》
（梁有賾，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院主創(chuàng)設(shè)計師；李晨，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級規(guī)劃師；余曉東，深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級規(guī)劃師）
(責任編輯：楊宇飛)
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