我國“城市病”的體制性成因分析_中國規(guī)劃網(wǎng)—

    中國規(guī)劃網(wǎng)北京5月22日電 我國的城市發(fā)展受到許多體制性因素的影響，這些體制性因素形成了我國城市發(fā)展特殊的動(dòng)力機(jī)制。因此，我國的“城市病”除了擁有與其他國家的“城市病”相同的成因之外，還具有許多我國特有的體制性成因。由于關(guān)于“城市病”的一般成因及其破解對策已不乏深入細(xì)致的研究，但就我國獨(dú)特的體制性成因及其破解之策的研究尚不多見，因此，本研究重點(diǎn)關(guān)注這些體制性成因，力圖通過對這些體制性成因進(jìn)行深入的分析來探求破解我國“城市病”的對策。本報(bào)告分別從干部選拔機(jī)制和政績考核體系、財(cái)稅體制、土地制度、規(guī)劃體制等角度出發(fā)展開分析。
    從干部選拔機(jī)制和政績考核體系角度的分析
    １９８６年１月，《中共中央關(guān)于嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部的通知》中規(guī)定的選拔干部的程序?yàn)椋好裰魍扑]，廣泛聽取意見，提出選拔對象；組織人事部門考察，黨委集體討論決定后按干部管理權(quán)限上報(bào)；上級(jí)組織部門進(jìn)一步考察，然后提交黨委討論審批。此后，雖經(jīng)１９９５年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》、２００２年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、２００４年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》等條例和文件的完善，但主要領(lǐng)導(dǎo)提名、組織部門考察和黨委討論始終都是關(guān)鍵的程序，本質(zhì)上屬于自上而下的行政任命制。同時(shí)，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核，是選拔任用干部的重要依據(jù)。因此，政績考核體系對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行為取向具有重要的導(dǎo)向作用。
    １９７９年，中組部發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見的通知》，正式提出了考績的概念。１９８３年，中央召開全國組織工作會(huì)議，規(guī)定了德、能、勤、績四個(gè)方面的考核內(nèi)容，而重點(diǎn)是考核具體工作實(shí)績，從此確立了工作成效在評估體系中的主導(dǎo)地位。１９８８年，中組部出臺(tái)了《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案?試行?》，詳盡規(guī)定了干部考核的程序和內(nèi)容，工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、基礎(chǔ)設(shè)施投資、稅收等數(shù)量指標(biāo)成為考核的必備項(xiàng)目。實(shí)施考核方案的“說明”將考核形式確定為“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同級(jí)黨的全體委員會(huì)和人大常委會(huì)參與的考核制”，最后由“主管首長對被考核者申報(bào)的工作進(jìn)行績效評價(jià)，評價(jià)等級(jí)分為‘好’、‘較好’、‘一般’、‘較差’四檔”。此后，各地對政績考核進(jìn)行了積極的探索，政績考核作為一項(xiàng)制度得到大范圍的普及。現(xiàn)在，各級(jí)黨委、政府都有目標(biāo)考核辦公室實(shí)施對下級(jí)黨委、政府的年度工作目標(biāo)考核，各級(jí)組織部門每年進(jìn)行干部年度考核。
    但是，隨著政績考核的普及，以及由此產(chǎn)生的對政府官員乃至地方政府行為方式的重要導(dǎo)向作用，政績考核體系本身的不夠科學(xué)合理所帶來的負(fù)面效應(yīng)開始受到越來越多的關(guān)注。對于政績考核體系的批評主要包括：考核指標(biāo)不夠全面系統(tǒng)，過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、特別是經(jīng)濟(jì)總量和增長指標(biāo)的考核，忽視社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展指標(biāo)的考核；政績認(rèn)定不夠準(zhǔn)確，對顯績與潛績、真績與假績的認(rèn)定比較困難，難以區(qū)分班子政績和個(gè)人政績，不能對取得政績的過程和環(huán)境進(jìn)行客觀的分析；考核辦法不夠科學(xué)，缺乏相應(yīng)的法律和制度作為保障，考核程序沒有規(guī)范化，定量考核和定性考核不能有機(jī)結(jié)合起來，考核存在一定盲目性；等等。
    這種偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績考核體系給城市發(fā)展也帶來了明顯的影響，成為加重“城市病”的一個(gè)重要原因。其作用機(jī)理主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是導(dǎo)致城市功能的過度集中。在那些各項(xiàng)功能?諸如政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、金融中心、信息中心、航運(yùn)中心、交通樞紐等等?原本已經(jīng)高度集中的特大城市，城市政府為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，仍然大力鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)功能的集聚，積極吸引大型項(xiàng)目的落戶，拒絕產(chǎn)業(yè)功能的向外轉(zhuǎn)移，結(jié)果導(dǎo)致城市資源環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的不堪重負(fù)。例如北京，雖然１９８２年的城市總體規(guī)劃中已經(jīng)確定城市性質(zhì)是“全國的政治中心和文化中心”，不再提“經(jīng)濟(jì)中心”和“現(xiàn)代化工業(yè)基地”，但在之后的實(shí)際工作中仍然強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，也一再試圖將“經(jīng)濟(jì)中心”寫入城市定位。二是導(dǎo)致重“面子”輕“里子”，重形象工程輕民生工程。“面子”工程、形象工程是顯績，容易被關(guān)注和納入評價(jià)考核，往往得到優(yōu)先發(fā)展；而城市排水系統(tǒng)等“里子”工程、扶危濟(jì)困、社會(huì)保障等民生工程是潛績，不容易被關(guān)注和評價(jià)考核，發(fā)展往往滯后。這就導(dǎo)致大城市光鮮華麗的地標(biāo)性建筑與滯后的地下基礎(chǔ)設(shè)施形成巨大的反差，近年來一些城市一遇暴雨就造成內(nèi)澇和交通癱瘓就是突出的實(shí)例。三是導(dǎo)致城市政府“親商”有余而親民不足，公共利益往往讓位于商業(yè)利益。為了追求快速的經(jīng)濟(jì)增長，一些城市政府提出了“愛商、重商、親商、安商、護(hù)商”等口號(hào)和政策。在城市房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，開發(fā)商拿到地塊后的第一件事就是到政府公關(guān)以便修改規(guī)劃、提高容積率，而且經(jīng)常如愿以償。其結(jié)果是城市規(guī)劃的權(quán)威性被輕易破壞，超出規(guī)劃強(qiáng)度的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致周邊的基礎(chǔ)設(shè)施容量不足，成為引發(fā)“城市病”的重要原因。（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部）
（編輯：趙巖）

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