構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的交通體系_中國規(guī)劃網(wǎng)—

高揚李偉

    1993年總體規(guī)劃實施以來，北京社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，城市交通建設(shè)取得了有目共睹的成績，城市交通設(shè)施水平不斷提高，客貨運輸能力明顯增強。但是，隨著北京經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，城市化、交通機動化進程加快，交通需求迅猛增長，機動車特別是小汽車交通量大幅增加，給道路交通造成巨大壓力。市區(qū)主要干道全面擁堵，公共交通服務(wù)水平提高緩慢，出行效率降低，出行時耗增加，交通安全隱患增高，交通公害問題日益嚴重；市區(qū)道路網(wǎng)以及城市運輸服務(wù)系統(tǒng)長期處于高負荷運行狀態(tài)，失去了應(yīng)有的整體調(diào)節(jié)能力，系統(tǒng)的脆弱性日益突出。盡管政府加大了交通基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，交通供給水平明顯提高，但交通供給的增長趕不上交通需求的增長，長期以來形成的交通基礎(chǔ)設(shè)施欠賬沒有還清，迅速增加的交通量又加劇了交通的供需矛盾，交通問題仍然是困擾北京城市運轉(zhuǎn)和發(fā)展的、為社會各方關(guān)注的主要問題。

    面對北京復(fù)雜的城市交通問題，本次總體規(guī)劃修編研究在總結(jié)過去十多年經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分借鑒了國際先進城市的經(jīng)驗，更新觀念，緊緊圍繞可持續(xù)發(fā)展這個主題，制定出更為科學(xué)的發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略和政策，更加突出了公共交通優(yōu)先發(fā)展內(nèi)容，強調(diào)了能源及環(huán)境的重要性，增加了城市空間布局及土地使用與城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展、自行車及步行交通、交通需求管理、交通安全等內(nèi)容，強調(diào)整合與全方位治理，并從交通的硬件和軟件兩方面提出了原則和要求。

    加大力度，堅定不移優(yōu)先發(fā)展公共交通
    北京交通發(fā)展的主要矛盾是以小汽車為主導(dǎo)的機動化快速發(fā)展與城市有限資源和環(huán)境容量之間的沖突，大力發(fā)展公共交通是北京這樣一個特大都市的必然選擇。因此，在1993年《北京城市總體規(guī)劃》中，明確提出了大力發(fā)展公共交通的政策和規(guī)劃目標（到2000年公共交通承擔(dān)出行量的比重要達到47%），但是，在規(guī)劃實施中卻沒有得到全面的貫徹和落實，公共交通沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，在客運出行中所承擔(dān)的份額由1986年的32%下降到2000年的27%，而小汽車交通所承擔(dān)的份額卻由1986年的5%增加到2000年的23%，而且這個趨勢還在繼續(xù)擴大。運輸效率高的公共交通得不到應(yīng)有的發(fā)展，有限的道路空間被運輸效率低的小汽車交通大量占據(jù)，是導(dǎo)致道路交通嚴重擁堵、道路交通公害加劇的最根本原因。為此，我們認為應(yīng)著重強調(diào)以下幾個方面。

    第一，明確提出交通發(fā)展戰(zhàn)略的核心是：全面落實公共交通優(yōu)先政策，大幅提升公共交通的吸引力，實施區(qū)域差別化的交通政策，引導(dǎo)小汽車合理使用，扭轉(zhuǎn)交通結(jié)構(gòu)逐步惡化的趨勢，使公共交通成為城市主導(dǎo)交通方式。作為主要控制指標，2020年中心城公共交通在客運出行中所占比重不小于50%。為實現(xiàn)目標，強調(diào)在規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營、管理和服務(wù)等各個環(huán)節(jié)進行整合，為公共交通提供優(yōu)先發(fā)展條件和對策。

    第二，形勢嚴峻，任務(wù)緊迫，須加大力度，堅定不移地優(yōu)先發(fā)展公共交通。北京在全國已經(jīng)率先進入了小汽車擁有量快速增長期，在國家汽車產(chǎn)業(yè)政策和汽車消費政策的有力支持下，北京機動車擁有量還將有大幅度增加，2020年有可能達到500萬輛左右。而城市公共交通的主體—軌道交通網(wǎng)的形成需要數(shù)十年的時間，值得注意的是，與東京、倫敦、巴黎不同，北京是在建設(shè)軌道交通的同時面臨著小汽車普及的問題。因此，北京公共交通發(fā)展的難度更大，由市場經(jīng)濟主導(dǎo)的小汽車交通，必然會對由政府主導(dǎo)的城市公共交通發(fā)展帶來更大的沖擊，城市公共交通將在小汽車交通的強大競爭下艱難向前發(fā)展。而且人們一旦對小汽車交通有了依賴，要想使其改變到公共交通將會付出更高的成本。為此，必須充分認識發(fā)展公共交通的難度和緊迫性，將發(fā)展公共交通提升為城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略，強化政府職能，加快落實各項公共交通優(yōu)先發(fā)展政策，加大實施力度。
將公交優(yōu)先作為城市布局調(diào)整和節(jié)約能源的戰(zhàn)略條件

    近年來，能源短缺問題日益突出，節(jié)約能源作為保證國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的客觀要求和重要政策，也日益成為城市規(guī)劃和交通規(guī)劃中的重要影響因素。另外，機動車尾氣排放對大氣環(huán)境質(zhì)量的影響逐年增加，機動車尾氣已經(jīng)成為大氣污染的首要因素。

    公共交通優(yōu)先發(fā)展，不僅僅是提高城市交通效率的需要，也是節(jié)約能源及保護環(huán)境的需要。公交優(yōu)先發(fā)展，僅靠城市交通部門是遠遠不夠的，需要城市空間布局、土地使用等城市規(guī)劃各方面的緊密協(xié)作。因此，應(yīng)增加城市空間布局及土地使用規(guī)劃與城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)容，加快建立市區(qū)與新城之間的軌道交通等大運量快速公共交通聯(lián)系，并沿快速公交走廊集中發(fā)展，建設(shè)緊湊型城市，實現(xiàn)城市的“理性增長”，即公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。同時，推廣對公共交通和自行車交通有利的土地使用規(guī)劃方法。

    加強交通需求管理，引導(dǎo)小汽車交通合理使用
    與發(fā)達國家大城市相比，北京的機動車擁有率還處于低水平，但是小汽車的使用率以及平均行駛里程都明顯高于發(fā)達國家大城市。到2020年，北京市機動車保有量有可能達到500萬輛，而中心城道路網(wǎng)只能承受100萬～120萬輛機動車同時上路，如果繼續(xù)對小汽車的無節(jié)制使用采取放任態(tài)度，勢必影響公共交通健康發(fā)展，道路交通及環(huán)境將難以承受，對歷史文化名城保護也將帶來更大的沖擊。

    因此，以有效的需求管理政策和手段對小汽車交通的使用實施引導(dǎo)與調(diào)節(jié)，使機動車交通量與道路交通及環(huán)境容量相匹配是十分必要的。如在提高公共交通服務(wù)水平的同時逐步對小汽車使用實行分區(qū)分時有彈性的引導(dǎo)和限制管理，將停車設(shè)施的建設(shè)與運營管理作為調(diào)節(jié)道路交通負荷的重要手段，促進小汽車方式向公共交通、自行車交通等高效、綠色交通方式轉(zhuǎn)移，同時，控制出租汽車規(guī)模和改變出租車運營模式，推進政府部門用車制度改革等。
提倡自行車和步行交通

    自行車交通約占北京客運出行的40%，步行交通約占居民出行總量的1/3，這兩種交通方式客觀上是北京城市交通體系中兩個最主要交通方式。自行車交通在北京有著深厚的群眾基礎(chǔ)，它的存在符合城市交通需求的特征，是短距離交通出行的理想交通工具，也是居民生活的組成部分。步行交通環(huán)境是反映城市人文環(huán)境和以人為本精神的重要窗口。同時，自行車交通和步行交通不消耗礦物燃料、不污染環(huán)境，是綠色交通方式，符合國家節(jié)約能源政策，有利于首都的環(huán)境保護。因此，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，自行車和步行交通應(yīng)該受到足夠的重視。然而，以往城市交通發(fā)展過程中存在重機動交通、輕非機動交通的傾向，自行車和步行交通的空間不斷受到擠壓，交通安全受到侵害，交通條件日益惡化。如不采取有效措施加以解決，將影響社會公正和城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

    因此，應(yīng)明確提倡自行車交通和步行交通方式，到2020年自行車交通承擔(dān)客運出行比重要不低于25%，步行者對步行系統(tǒng)的滿意度不低于80%。要編制自行車及步行交通規(guī)劃，并納入城市綜合交通體系規(guī)劃。從步行者和自行車使用者的意愿出發(fā)，提出規(guī)劃及實施中需要堅持的原則和要求。如在步行系統(tǒng)中，要完善道路兩側(cè)的步道系統(tǒng)，保證步道的連續(xù)性和有效寬度；行人過街設(shè)施以平面形式為主，立體方式為輔，高標準實現(xiàn)步道和過街設(shè)施的無障礙化；在自行車交通系統(tǒng)中，要保證自行車交通的行使空間和停車空間，在機動車與非機動車之間設(shè)置物理隔離，保證自行車交通安全等。

    實現(xiàn)道路建設(shè)重點的轉(zhuǎn)移
    道路建設(shè)的重點逐步由中心城向中心城以外的地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進和引導(dǎo)新城的發(fā)展。結(jié)合“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，對城市道路網(wǎng)和公路網(wǎng)進行優(yōu)化調(diào)整，特別是加強中心城與東部發(fā)展帶上重點新城之間以及新城之間的的道路交通聯(lián)系，增加進出首都機場的通道。

    在此基礎(chǔ)上，強調(diào)中心城道路建設(shè)重點由快速路、主干路向次干路、支路轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)不同功能層次道路的科學(xué)級配，提高路網(wǎng)的可達性和應(yīng)急能力；由注重機動車交通轉(zhuǎn)而注重為公共交通、自行車交通和步行交通創(chuàng)造良好條件，實現(xiàn)交通資源的公平分配；充分依托現(xiàn)有城市快速路網(wǎng)和主干道網(wǎng)，擴大公交專用道的總里程，加快建設(shè)地面快速公交網(wǎng)；舊城道路要服從歷史風(fēng)貌保護要求，慎重對待胡同的改造，避免過境車輛駛?cè)攵鹦碌慕煌ò踩铜h(huán)境問題。

    加強區(qū)域交通聯(lián)系
    加強京津冀北區(qū)域城市間的聯(lián)系，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮區(qū)域交通設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運營。完善區(qū)域航空、鐵路、公路網(wǎng)絡(luò)，促進大型交通基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域共享。區(qū)域交通運輸樞紐布局與城市交通系統(tǒng)良好銜接，引導(dǎo)城市空間與區(qū)域空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。強化京、津之間的交通聯(lián)系，建設(shè)快速交通走廊。加強北京主要出海通道的建設(shè)及北京市域范圍內(nèi)的貨運通道建設(shè)。
強化道路交通安全，提高道路交通管理水平

    將交通安全放在首要位置，到2020年，交通事故死亡率要達到發(fā)達國家城市20世紀90年代初期水平，即控制在2人/萬車·年以內(nèi)。為此，要制定交通安全發(fā)展規(guī)劃，提高交通系統(tǒng)安全性，降低事故率，減少傷亡人數(shù)；要提高道路交通管理水平，利用現(xiàn)代科技手段，充分發(fā)揮現(xiàn)有道路設(shè)施的效益；交通管理措施要充分體現(xiàn)公共交通優(yōu)先，保證自行車和步行交通的安全和暢通；完善交通法規(guī)，使之與管理能力相匹配，提高可操作性，嚴格執(zhí)法，提高交通管理的透明度；增強全民的現(xiàn)代化交通意識，各級政府、企事業(yè)單位、人民團體、學(xué)校、媒體要進行廣泛持久的交通法規(guī)和交通安全宣傳教育，特別要加強對外來務(wù)工人員和流動人口的宣傳和教育。

    加強交通環(huán)境綜合治理，全面改善交通環(huán)境，做好機動車尾氣污染、噪聲和震動的防治工作，發(fā)展高效、清潔的交通工具。

    加強整合，強化規(guī)劃實施監(jiān)管機制
    整合規(guī)劃、投資、建設(shè)、運營和管理各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌各部門的分工和協(xié)作，加強部門之間的溝通協(xié)調(diào)。

    建立有效的規(guī)劃實施監(jiān)督機制，制定分階段目標，并落實到各相關(guān)部門。對交通總體發(fā)展目標和指標的實現(xiàn)程度進行有效監(jiān)控，適時作出調(diào)整，確保城市交通發(fā)展總體目標的實現(xiàn)。中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月8日電

　　作者單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院

　　(責(zé)任編輯：白雪松)