|
統(tǒng)一保護認識 建構(gòu)保護體系 完善保護策略
宋曉龍
北京是世界著名的文化古都，是國務(wù)院首批公布的我國歷史文化名城之一。歷史文化名城保護是歷次北京城市總體規(guī)劃的重要組成部分，也是本次總規(guī)修編的四大重點課題之一。作為北京歷史文化名城保護規(guī)劃專題的參與者，我想對一些長期存在或認識模糊的問題做思考性的闡述，以體現(xiàn)保護規(guī)劃編制的基本思想和基本思路。
統(tǒng)一保護認識
本次修編至少對以下幾方面問題進行了思考和認識定位。
問題一：北京歷史文化名城保護所適應(yīng)的范圍
北京歷史文化名城的保護是針對北京市域16410平方公里的范圍內(nèi)所有歷史文化資源的保護而言的；舊城（明清北京城）是北京歷史文化名城的重要組成部分，是名城保護與控制的重點區(qū)域。
問題二：舊城的范圍以及舊城保護與控制的范圍
舊城是指原明清北京城護城河及其遺址以內(nèi)（含護城河及其遺址）的城市區(qū)域。舊城保護與控制范圍為北京二環(huán)路以內(nèi)的區(qū)域（占地面積約62.5平方公里）以及德勝門、北護城河地區(qū)（占地面積約1.3平方公里），總計約63.8平方公里。
問題三：舊城整體保護的內(nèi)涵
鑒于建國以來北京城市發(fā)展與建設(shè)的實際情況，舊城保護已經(jīng)無法對舊城內(nèi)所有地區(qū)都進行保護。舊城整體保護是指盡最大可能，整體上保護舊城范圍內(nèi)的一切現(xiàn)存的歷史文化資源。整體保護的內(nèi)涵是著眼于對舊城的文物古跡（含地下文物埋藏、歷史城市遺址、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、掛牌保護院落等）、歷史文化保護區(qū)、舊城歷史格局和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的整體保護。其中，舊城歷史格局是整體保護的重要內(nèi)容之一。
問題四：舊城整體保護面臨的最大問題和挑戰(zhàn)
舊城保護面臨的最大問題有兩個：一是舊城平緩開闊的空間形態(tài)的保護，體現(xiàn)在舊城建筑高度的控制上；另一個是舊城傳統(tǒng)棋盤式道路骨架和街巷胡同格局的保護，體現(xiàn)在舊城道路系統(tǒng)和道路紅線寬度的規(guī)劃上。目前，建筑高度控制在規(guī)劃管理上的失控，以及舊城規(guī)劃道路紅線過寬，成為舊城歷史風(fēng)貌破壞的兩個最大因素。我們面臨的最大挑戰(zhàn)是各級政府部門以及城市規(guī)劃編制部門如何正確認識，并依法行政，在適應(yīng)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，堅決貫徹保護規(guī)劃的要求。
問題五：舊城的傳統(tǒng)（歷史、古都）風(fēng)貌
建國以來，北京對傳統(tǒng)風(fēng)貌的認識一直意見不一，導(dǎo)致了一段歷史時期內(nèi)北京“大屋頂”建設(shè)的流行。舊城的傳統(tǒng)風(fēng)貌可以從兩個層面進行理解：一個是體現(xiàn)歷史信息的真實性，傳統(tǒng)風(fēng)貌的核心是真實的歷史文化資源，如果沒有歷史真實資源和信息的存在，傳統(tǒng)風(fēng)貌將成為一尊空殼；另一個是體現(xiàn)傳統(tǒng)形式特征的統(tǒng)一性，諸如四合院的傳統(tǒng)建筑體系、青磚灰瓦的建筑形式體系、低矮民居襯托宏偉宮殿的空間尺度和色彩對比體系、院落中樹木映襯豐富屋頂?shù)囊曈X景觀體系、胡同與街巷的幽靜和宜人的體驗體系等。諸多傳統(tǒng)形式要素構(gòu)建的相對一致的風(fēng)貌特征，加上真實的歷史資源與信息是舊城傳統(tǒng)風(fēng)貌的體現(xiàn)，二者互相融合，缺一不可。
問題六：舊城整體保護的重點
建國50多年來，北京在取得重大建設(shè)成就的同時，舊城的歷史風(fēng)貌也遭到很大損傷。現(xiàn)代建筑、高層建筑由二環(huán)內(nèi)側(cè)向舊城內(nèi)迅速漫延，傳統(tǒng)建筑分布的區(qū)域越來越少。但令人欣慰的是，北京傳統(tǒng)中軸線及其兩側(cè)的地區(qū)，歷史風(fēng)貌保存基本完整；皇城以及大部分的歷史文化保護區(qū)集中在中軸線兩側(cè)，永定門的復(fù)建又使傳統(tǒng)中軸線恢復(fù)了往日的莊嚴和完整。所以，盡最大可能嚴格保護傳統(tǒng)中軸線地區(qū)的歷史風(fēng)貌（包括什剎海、南北鑼鼓巷、皇城、天安門廣場、前門、永定門等地區(qū)），將是未來舊城整體保護的重點。
問題七：舊城歷史文化保護區(qū)擴大的意義
著眼于舊城整體格局保護的角度，應(yīng)增加新的歷史文化保護區(qū)，并擴大部分現(xiàn)存保護區(qū)的建設(shè)控制區(qū)。擴大后舊城保護區(qū)域的格局會更加完整，空間層次更加清晰，以傳統(tǒng)中軸線為保護和控制中心的思路更加明確。值得注意的是，新增的保護區(qū)原來都屬于危改地區(qū)，只有迅速改變舊城改造的思路，才能適應(yīng)保護的需要。
問題八：如何理解舊城復(fù)興
舊城復(fù)興是指以舊城整體保護為前提，采取積極的措施，通過合理調(diào)整舊城的功能結(jié)構(gòu)，降低人口規(guī)模，改善市政、交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件，從而達到保護舊城環(huán)境，提高居住質(zhì)量，恢復(fù)舊城活力的社會、經(jīng)濟、文化全面協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。
問題九：如何正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系
保護與發(fā)展是城市建設(shè)過程中長期存在的一對矛盾，但不是不可協(xié)調(diào)的。強調(diào)保護不是意味著什么都不許動，而是要求按照保護的控制要求去建設(shè)。比如舊城新的建筑高度不能隨意突破建筑控制的要求，但由此產(chǎn)生的經(jīng)濟平衡問題必須著眼于舊城內(nèi)外的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能就地解決，就地平衡經(jīng)濟是與保護相矛盾的觀念問題，不是操作實施的問題。強調(diào)發(fā)展不應(yīng)是不要保護，發(fā)展需要保護。北京的價值在于歷史文化的積淀，歷史的北京才是發(fā)展的源動力。從技術(shù)上和法規(guī)上，新的建設(shè)完全可以做到與傳統(tǒng)風(fēng)貌的協(xié)調(diào)共存，這在國外許多國家都有非常好的實例。正確理解和處理保護與發(fā)展的關(guān)系，必須從政府開始，必須從城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的角度去思考和實施。這將是一個長期而艱巨的任務(wù)。
建構(gòu)保護體系
建構(gòu)完整的保護體系是本次修編的重點思考內(nèi)容。
問題一：北京歷史文化名城保護的內(nèi)涵是什么
1992年編制的《北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》中提出，北京歷史文化名城的保護，“是以保護北京地區(qū)珍貴的革命史跡、歷史文物、古建筑、名勝古跡及其環(huán)境為重點，達到保持和發(fā)展古城的格局和風(fēng)貌特色、繼承和發(fā)揚優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)的目的”。
在繼承1992總規(guī)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)深化、完善和發(fā)展名城保護的內(nèi)涵，明確“北京是世界著名古都和歷史文化名城。應(yīng)充分認識保護歷史文化名城的重大歷史意義和世界意義。重點保護北京市域范圍內(nèi)各個歷史時期珍貴的文物古跡、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、歷史文化保護區(qū)、舊城整體和傳統(tǒng)風(fēng)貌特色、風(fēng)景名勝及其環(huán)境，繼承和發(fā)揚北京優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)。”。
問題二：北京歷史文化名城保護的基本體系是什么
《北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》中提出了名城保護的三個層次：一是文物保護單位的保護，二是歷史文化保護區(qū)的保護，三是歷史文化名城的整體保護和城市設(shè)計。
2002年10月，市政府批準(zhǔn)實施的《北京歷史文化名城保護規(guī)劃》提出“三個層次，一個重點”。保護的三個層次是：文物的保護，歷史文化保護區(qū)的保護，歷史文化名城的保護；一個重點是舊城區(qū)。
本次修編規(guī)劃研究我們提出的保護體系是：堅持舊城整體保護和復(fù)興，同時加強文物保護單位的保護、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑的保護、歷史文化保護區(qū)的保護、市域歷史文化資源的保護。
值得注意的是，我們強調(diào)了舊城是保護工作的重中之重，強調(diào)了舊城整體保護的重要性，強調(diào)了應(yīng)高度重視市域歷史文化資源的系統(tǒng)保護。建立系統(tǒng)的保護體系也是重要內(nèi)容之一。
問題三：對北京舊城整體保護內(nèi)容理解上的變化
《 北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》提出了對歷史文化名城整體保護的十個方面，對保護是有積極意義的。但也體現(xiàn)出當(dāng)時對歷史文化名城的保護和對舊城保護的認識有觀念上或概念上的模糊性。在保護十條中，有的針對舊城，有的針對市區(qū)或市域。特別是將“整體保護”的概念擴大到舊城以外的整個城市地區(qū)，顯然有諸多不妥之處。
本次修編規(guī)劃研究，我們繼承、深化、修正和發(fā)展了1992總規(guī)的內(nèi)容，將市域和市區(qū)保護內(nèi)容分開，提出了舊城整體保護新的十條保護要求。
（1）保護從永定門至鐘鼓樓7.8公里長的明清北京城中軸線的傳統(tǒng)風(fēng)貌特色。
（2）保護明清北京城“凸”字形城廓和由宮城、皇城、內(nèi)城、外城四重城廓構(gòu)成的獨特城市格局。
（3）整體保護皇城。
（4）保護舊城內(nèi)的歷史河湖水系。
（5）保護舊城原有的棋盤式道路網(wǎng)骨架和街巷、胡同格局。
（6）分區(qū)域嚴格控制建筑高度，保持舊城平緩開闊的空間形態(tài)。
（7）保護重要景觀線和街道對景。
（8）保護舊城傳統(tǒng)建筑色彩和形態(tài)特征。
（9）保護古樹名木及大樹。
（10）保護北京特有的“胡同—四合院”傳統(tǒng)的鄰里居住形態(tài)。
問題四：對北京舊城傳統(tǒng)城市空間形態(tài)保護的基本思路
保護舊城傳統(tǒng)城市空間，最核心的就是保護舊城平緩開闊的傳統(tǒng)空間尺度。1999年編制完成并實施的《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃》對舊城建筑高度進行了規(guī)定，但近20年來，舊城內(nèi)建筑高度控制不斷被突破，原有平緩開闊的空間格局遭到了破壞。
本次修編我們認為應(yīng)以保護舊城平緩開闊的傳統(tǒng)空間形態(tài)為目標(biāo)，以故宮、皇城、傳統(tǒng)中軸線為中心，分四個區(qū)域（原貌保護區(qū)、低層限制建設(shè)區(qū)、多層限制建設(shè)區(qū)、中高層限制建設(shè)區(qū)）控制建筑高度的基本思路，保持以中軸線為軸，東西兩側(cè)城市形態(tài)基本對稱的空間格局。
原貌保護區(qū)指文物保護單位和歷史文化保護區(qū)，建筑高度按文物及傳統(tǒng)建筑原貌進行保護。
低層限制建設(shè)區(qū)包括歷史文化保護區(qū)的建設(shè)控制區(qū)以及舊城的風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)。該地區(qū)新的建設(shè)限制為低層建筑，新建建筑高度為9米以下。
多層限制建設(shè)區(qū)指舊城內(nèi)已經(jīng)基本建成的多層建筑區(qū)域。該地區(qū)新的建設(shè)限制為多層建筑，新建建筑高度為18米以下。
中高層限制建設(shè)區(qū)指舊城內(nèi)已經(jīng)基本建成的以中高層建筑為主體的區(qū)域。該地區(qū)新的建設(shè)限制為中高層建筑，根據(jù)不同區(qū)域的要求，新建建筑高度分別限制為24米、30米、45米。
通過建筑高度的控制，初步形成三個層次的建筑高度區(qū)域與景觀效果：一為9米以下的傳統(tǒng)風(fēng)貌特征比較鮮明的區(qū)域；二為18米以下的坡屋頂建筑為主體的多層建筑區(qū)域；三為45米以下的中高層建筑區(qū)域，這些建筑與傳統(tǒng)風(fēng)貌不協(xié)調(diào)，應(yīng)最大限度地加以控制。
問題五：舊城棋盤式街巷胡同格局保護的思路有何變化
北京棋盤式道路網(wǎng)始于元，定型于明清。目前，舊城內(nèi)仍然保存了上千條胡同。1999年編制的《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃》中的道路網(wǎng)規(guī)劃，由于當(dāng)時編制思想是以交通便捷順暢為原則，沒有從舊城整體保護的角度出發(fā)，導(dǎo)致舊城內(nèi)規(guī)劃道路紅線過寬。
本次修編規(guī)劃研究從保護舊城整體風(fēng)貌出發(fā)，提出建立適合舊城尺度的道路交通系統(tǒng)，以合理調(diào)整舊城路網(wǎng)功能、道路紅線及道路橫斷面，妥善解決規(guī)劃城市道路與歷史文化名城保護的矛盾。
歷史文化保護區(qū)內(nèi)的次干路降級為支路；歷史文化保護區(qū)內(nèi)的支路原則上由現(xiàn)有胡同取代。歷史文化保護區(qū)外有較高歷史文化價值的現(xiàn)存街巷、胡同，不得隨意拆除、拓寬。
道路紅線調(diào)整的總原則為：道路紅線與文物保護單位發(fā)生矛盾時，原則上道路避讓文物；在歷史文化保護區(qū)內(nèi)原則上不得新辟或拓寬城市道路。
今后應(yīng)盡快編制新的以保護為出發(fā)點，適應(yīng)舊城整體格局保護要求的舊城道路網(wǎng)規(guī)劃。
同等級道路，在舊城以外和舊城以內(nèi)、在舊城的內(nèi)城和外城、在歷史文化保護區(qū)和非保護區(qū)，應(yīng)采用不同的路幅寬度。道路橫斷面的設(shè)置，應(yīng)針對不同情況和條件，采取相應(yīng)措施保護文物。
完善保護策略
認識保護面臨的問題，提出并完善解決矛盾的措施和策略，是修編的特色。
問題一：舊城整體保護面臨的主要問題
舊城整體保護面臨著一些重大問題，引起了社會各界的關(guān)注：一是舊城保護有待于進一步探索理論和認識，彌合各界在保護認識上的分歧；二是舊城人口、功能過度聚集，人口密度已接近每平方公里3萬人，客觀上給保護造成困難；三是部分地區(qū)大拆大建，就地平衡的危改方式造成對古都風(fēng)貌的破壞；四是舊城部分地區(qū)已出現(xiàn)衰敗的趨勢，私搭亂建嚴重，房屋自然老化；五是交通市政基礎(chǔ)設(shè)施條件亟待改善，現(xiàn)行道路交通規(guī)劃、市政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與舊城空間形態(tài)及胡同肌理保護存在一定矛盾；六是舊城缺乏明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，舊城保護缺乏適宜的產(chǎn)業(yè)支撐。
問題二：北京歷史文化名城保護的原則
2002年編制的《北京歷史文化名城保護規(guī)劃》提出的保護原則是：堅持北京的政治中心、文化中心和世界著名古都的性質(zhì)；正確處理歷史文化名城保護與城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)系；重點搞好舊城保護，最大限度地保護北京歷史文化名城；貫徹“以人為本”的思想，使歷史文化名城在保護中得以持續(xù)發(fā)展。
本次總規(guī)修編研究繼承并深化了保護思想，提出了六條保護原則。
（1）堅持科學(xué)發(fā)展觀，正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系。
（2）完善市域和舊城歷史文化資源和自然景觀資源的保護體系。重點整體保護舊城。
（3）堅持以人為本、積極保護的方針，妥善處理居民生活條件改善與古都風(fēng)貌保護的關(guān)系。
（4）合理調(diào)整舊城功能，促進文化復(fù)興，推動舊城的可持續(xù)發(fā)展。
（5）加強和完善舊城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，探索適合舊城保護和復(fù)興的規(guī)劃建設(shè)方法。
（6）堅持保護工作機制的創(chuàng)新，鼓勵公眾參與。
問題三：舊城整體保護與復(fù)興的策略
（1）統(tǒng)籌考慮舊城保護、中心城調(diào)整優(yōu)化和新城發(fā)展，合理確定舊城的功能和容量。
（2）積極疏散舊城的居住人口，提升舊城的就業(yè)人口和居住人口的素質(zhì)。
（3）積極探索適合舊城保護和復(fù)興的危房改造模式，停止大拆大建。堅持以“院落”為單位，采取“小規(guī)模、漸進式、多樣化、微循環(huán)”的有機更新模式。
（4）在保持舊城傳統(tǒng)街道肌理和尺度前提下，制定舊城的交通政策和道路網(wǎng)規(guī)劃，建立并完善適合舊城保護和復(fù)興的綜合交通體系。
（5）在保護舊城整體風(fēng)貌、保存真實歷史遺存的前提下，制定舊城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實施辦法，積極探索適合舊城保護和復(fù)興的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。
問題四：市域歷史文化資源保護的策略
本次總規(guī)修編研究的一個重要突破是加強了對市域歷史文化資源保護的認識，強調(diào)了進一步加強對北京歷史文化名城有重要意義的地質(zhì)地貌、自然風(fēng)景、歷史及文化遺產(chǎn)等體現(xiàn)城市發(fā)展與演變的歷史文化資源的保護，并確定了從六個方面進行系統(tǒng)保護的策略。
（1） 保護北京獨特的自然地理形態(tài)和城市與山水相互映襯的宏觀環(huán)境。
（2） 完善市域及周邊地區(qū)歷史文化資源和自然景觀資源的保護體系。
（3） 保護各級風(fēng)景名勝區(qū)，編制名勝區(qū)保護規(guī)劃。
（4） 保護與城市發(fā)展密切相關(guān)的歷史河湖水系，劃定保護范圍并加以整治。
（5） 保護遼、金、元、明、清不同時期北京城池變遷過程中遺存的歷史遺跡和城池格局特征。
（6） 發(fā)掘、整理、恢復(fù)和保護豐富的各類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。
問題五：名城保護的機制保障策略
歷史文化名城的保護關(guān)鍵在于實施，必須建立相關(guān)的機制保障策略。
（1）建立舊城保護、中心城調(diào)整優(yōu)化和新城發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。
（2）健全北京歷史文化名城保護的相關(guān)配套法規(guī)和政策。
（3）建立健全舊城歷史建筑長期修繕和保護的機制。
（4）打破舊城行政界限，調(diào)整與歷史文化名城保護不協(xié)調(diào)的行政管理體制。
（5）遵循公開、公正、透明的原則，建立制度化的專家論證和公眾參與機制。
中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月8日電
作者單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院
(責(zé)任編輯：白雪松)
| 
