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    討論北京城市的建設(shè)發(fā)展是否是“攤大餅”，我們首先要分析一下“攤大餅”的含義。“攤大餅”這個詞從字面上來理解，是指城市的建設(shè)發(fā)展采用圍繞一個核心，以同心圓的方式不斷向外擴張；如果從學術(shù)上做更深層次的理解，則是在批判城市的建設(shè)發(fā)展處于一種盲目的、無序的擴張狀態(tài)。
 

    其實，“攤大餅”是對北京城市近年來建設(shè)發(fā)展的一種不太準確的描述，只看見冰山一角即匆忙下定論。這些年來北京的城市規(guī)模是在不斷擴大，但這種擴大不是無序的，而是在規(guī)劃指導(dǎo)下進行的。我們不否認城市規(guī)劃編制、管理及實施過程中存在某些缺陷，但應(yīng)該注意的是，城市是一個復(fù)雜的適應(yīng)性系統(tǒng)，它的發(fā)展是經(jīng)濟水平、社會意識、文化傳統(tǒng)、政治形態(tài)、地域特征等諸多因素綜合作用的結(jié)果。城市發(fā)展狀況總是以一定時期的經(jīng)濟、社會情況為背景，要客觀的認識和評述城市的發(fā)展就不能脫離它所處的經(jīng)濟、社會狀況，要用歷史的眼光來看待城市的發(fā)展。因此，我們不能簡單用“攤大餅”對北京的規(guī)劃建設(shè)、城市發(fā)展一概而論，我們更不能由此而懷疑北京城市的飛速發(fā)展。
 

 

    “發(fā)展”是城市永恒的主題。我們應(yīng)該了解城市發(fā)展的一些規(guī)律，以便客觀準確的認識城市發(fā)展。

城市發(fā)展的一般規(guī)律
 

    城市占用空間是經(jīng)濟活動在地域上的一種物質(zhì)體現(xiàn)，城市屬于物質(zhì)范疇，具有“物質(zhì)的屬性”。城市的發(fā)展遵循物質(zhì)發(fā)展的一般規(guī)律：由小到大，由簡到繁，由低級到高級，由舊質(zhì)到新質(zhì)，不斷運動變化。例如，在原始社會，無城市可言；到農(nóng)業(yè)社會，開始出現(xiàn)比聚落規(guī)模更大而且功能復(fù)雜的城市，并且隨著農(nóng)業(yè)社會的進步，城市的規(guī)模及數(shù)量不斷增加，內(nèi)容不斷復(fù)雜；到工業(yè)社會，城市功能更加龐大而復(fù)雜；雖然后工業(yè)社會的城市開始形成較為穩(wěn)定的規(guī)模，但其功能卻遠比工業(yè)社會的城市復(fù)雜；信息社會的城市可能在規(guī)模上達到一個合適的度，但在內(nèi)容上肯定會比后工業(yè)社會更復(fù)雜。總的來說，從簡單的聚落－村鎮(zhèn)－初始的城市－多功能的城市－綜合復(fù)雜的大城市－更為復(fù)雜的城市群，城市的發(fā)展在空間上會經(jīng)歷由小到大的過程，最后會達到一個合適的度；城市的發(fā)展在內(nèi)容上會從簡單到復(fù)雜，并隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，其內(nèi)容會無極限的增加和變化。因此，對于城市而言，發(fā)展是永恒的。就現(xiàn)階段我國的城市而言，發(fā)展意味者增加因經(jīng)濟建設(shè)水平不斷提高而需要的建設(shè)用地。
 

 

    城市中的經(jīng)濟活動是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，城市經(jīng)濟在質(zhì)和量上的任何增加都必然導(dǎo)致城市整體的發(fā)展。城市的空間結(jié)構(gòu)也是城市經(jīng)濟活動、各種構(gòu)成要素及功能組織在城市地域上的體現(xiàn)。城市化進程中，建立在工業(yè)化基礎(chǔ)上的經(jīng)濟發(fā)展是城市發(fā)展的根本動因。
 

    在城市化進程中，經(jīng)濟活動對城市的空間結(jié)構(gòu)演變有一個非常重要的作用—“集聚與擴散效應(yīng)”。城市是經(jīng)濟社會活動空間集聚與擴散的過程與結(jié)果，因為社會經(jīng)濟活動及相關(guān)要素的空間集中能產(chǎn)生規(guī)模效益，從而導(dǎo)致城市的集聚；當城市集聚到一定規(guī)模又會產(chǎn)生向外擴展的動力，因此產(chǎn)生擴散效應(yīng)。集聚與擴散是城市經(jīng)濟空間演化的基本表現(xiàn)，它們貫穿于城市發(fā)展運動的歷史全過程，并體現(xiàn)在不同尺度的空間結(jié)構(gòu)形態(tài)上。在城市空間結(jié)構(gòu)演化的眾多因素中，集聚與擴散作為兩個既具體又抽象的矛盾統(tǒng)一體成為城市演化的基本力量。從城市的發(fā)展歷程看，城市發(fā)展規(guī)律的核心是先集聚后分散再集中，遵循從集聚－擴散－再集中－再分散的軌跡。從區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演變看，是一個由增長及發(fā)展、點軸發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的動態(tài)過程：即城市發(fā)展到一定階段，會形成中心城市，中心城市發(fā)展到一定規(guī)模，會在一定區(qū)域范圍內(nèi)有機疏散其部分功能，疏散的功能再在區(qū)域范圍重新集中，從而在區(qū)域范圍內(nèi)形成多元、多心、多軸、多層的城市發(fā)展格局和功能完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體系完整、規(guī)模等級有序的城市網(wǎng)絡(luò)體系。巴黎、倫敦、紐約等發(fā)達國家的特大城市，在其各自的城市化進程中，都經(jīng)歷了這樣一個過程。
 

    城市發(fā)展既是一個集聚財富的過程，又是一個集聚風險的過程。不同的經(jīng)濟水平對應(yīng)城市化進程中城市發(fā)展的不同階段。北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明教授指出：“根據(jù)世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，人均GDP超過1000美元時，城市化進程將進入成長期；當人均GDP超過3000美元時，城市化進程將進入高速成長期；當人均GDP超過5000美元時，城市發(fā)展的速率會逐漸減慢；當人均GDP接近1萬美元時，城市發(fā)展將會達到一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。”
 

    由這些規(guī)律我們也可以看出經(jīng)濟發(fā)展與城市發(fā)展之間相互依存、相互促進的關(guān)系，認識和理解這些規(guī)律，有助于我們客觀的分析北京今天的城市建設(shè)與發(fā)展。
 

 

    建國初期，北京的城市人口只有160萬人，到2003年達到1600萬人，人口增長了10倍，城市的建設(shè)用地擴大不止10倍，這說明北京城市正在經(jīng)歷由低級到高級的發(fā)展過程。
 

 

    北京城市總體規(guī)劃的構(gòu)架形成于20世紀50年代，按照雅典憲章的功能分區(qū)理論確定了城市用地功能布局，形成了“分散集團式”城市布局的雛形。應(yīng)該說當時的規(guī)劃基本上是符合特定的社會經(jīng)濟狀況的，對社會主義計劃經(jīng)濟產(chǎn)生了促進作用。隨著改革開放的不斷深入，社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市規(guī)劃中功能分區(qū)的理論需要補充完善。《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》在相關(guān)方面進行了探索，提出了兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，即城市建設(shè)重點要逐步從市區(qū)向遠郊作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)要從外延擴展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移。同時強調(diào)指出，為了防止城市建設(shè)出現(xiàn)“攤大餅”的狀況，要堅持“分散集團式”的城市布局原則，以保證市區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境。其規(guī)劃思想及建設(shè)方針是正確的，具有前瞻性，所不足的是對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展無法做出正確的預(yù)測，對城市建設(shè)發(fā)展的高速度估計不足，從側(cè)面也反映出政治與經(jīng)濟對城市規(guī)劃編制與管理具有強烈的沖擊力。
 

    在過去十年中，為了改善北京市民的生活居住條件，結(jié)合住房制度改革，北京市建設(shè)了大量商品房及經(jīng)濟適用房，提高了城市居民的居住水平，滿足了不同層次的人們對不同居住條件的要求。為了加強實施“兩個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”及創(chuàng)造北京城市良好的生態(tài)環(huán)境，北京對市區(qū)內(nèi)污染擾民的工業(yè)企業(yè)等不能適應(yīng)北京經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行了調(diào)整優(yōu)化；加大城市邊緣集團及衛(wèi)星城的建設(shè)力度，以緩解市區(qū)中心地區(qū)的壓力；全面實施市區(qū)第一道綠化隔離帶，防止城市中心區(qū)向外擴展，保證郊區(qū)清新的空氣進入市區(qū)。這些有力的措施一方面促進了經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨于合理，另一方面也緩解了環(huán)境污染嚴重化的程度，提升了北京城市的競爭力。
 

 

    所謂經(jīng)濟，在經(jīng)濟學上指社會物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動。由此，經(jīng)濟發(fā)展可以理解為社會物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動量增加，或者說由于社會物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的活動量增加而導(dǎo)致社會物質(zhì)財富的增加。不難看出，經(jīng)濟也屬于物質(zhì)領(lǐng)域，其發(fā)展是具有一定規(guī)律的，這個規(guī)律就是以最小的代價換取最高的回報(不論是直接的還是間接的，或是綜合性的)。
 

    縱觀經(jīng)濟與城市的發(fā)展歷史，自從產(chǎn)生城市后，經(jīng)濟發(fā)展總是與城市發(fā)展關(guān)系密切。一方面，城市是經(jīng)濟活動的重要場所，不論是經(jīng)濟發(fā)展還是經(jīng)濟衰退，最直接的被影響者都是城市，如城市規(guī)模的擴大或內(nèi)部調(diào)整或衰敗。另一方面，城市的發(fā)展建設(shè)會豐富其功能，增加其活力，從而推動經(jīng)濟發(fā)展。因此，經(jīng)濟與城市相互依存、相互影響。
 

    在實施《北京城市總體規(guī)劃（1991~2010年）》的十年中，我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)生了很大變化。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展帶來了經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟與城市建設(shè)高速發(fā)展相互促進的具體表現(xiàn)，就是城市規(guī)模（人口規(guī)模及用地規(guī)模）擴大較快。
 

    例如，北京市國內(nèi)生產(chǎn)總值從1993年的863.53億元增至2002年的3212.71億元，人均GDP從1993年的996美元增長到2003年的3823美元。根據(jù)前面講述的城市化進程的一般規(guī)律，北京這十年正處于城市化進程的成長期，即城市化進程的初級階段，城市發(fā)展正在經(jīng)歷集聚過程，因此城市規(guī)模不斷擴大。城市化進程的初級階段是“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機頻發(fā)期，城市在這個時候的發(fā)展速度會極快，呈粗放型發(fā)展，城市的規(guī)模比較難以掌控。即便如此，北京的城市建設(shè)也沒有出現(xiàn)無序狀況，基本上是按照城市總體規(guī)劃實施的，即新增城市建設(shè)用地基本上為城市總體規(guī)劃中確定的城市建設(shè)用地。
 

 

    首先，作為擁有13億人口的發(fā)展中國家的首都，北京是全國的政治文化中心，是全國的經(jīng)濟中心之一；相對較高素質(zhì)的人口環(huán)境，較高水平的市政設(shè)施條件，因經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的眾多就業(yè)崗位等，成為全國人民向往的地方。作為首都也有責任與義務(wù)盡可能的承接來自全國各地的各類務(wù)工人員，務(wù)工人員增加，要求北京城市增加公共設(shè)施，提高服務(wù)水平，這也促進北京經(jīng)濟發(fā)展。而經(jīng)濟發(fā)展又提供了更多的就業(yè)崗位，更多的就業(yè)崗位又吸引更多的務(wù)工人員，更多的務(wù)工人員又要求增加更多的城市設(shè)施……也就是說，就中國目前的狀況而言，有吸引力的城市會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而擴大其規(guī)模，北京的情況更明顯。
 

    其次，作為中國國際交往中心的北京也是國際政治及涉外經(jīng)濟文化活動的重要場所，這增添了北京城市的經(jīng)濟成份和文化活動的內(nèi)容，增加了城市的吸引力，集聚了來自世界各地的國際友人，這些活動及活動參予者，要求城市為其提供必要的設(shè)施。
 

    第三，商品房制度的改革吸引了大量的外國、外地購房者，在很大程度上刺激了北京房地產(chǎn)市場，加快了城市建設(shè)用地擴展的步伐。
 

    實踐證明，人口大國的首都會吸引眾多的來自世界及全國各地務(wù)工者及定居者，根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展水平推測，今后相當長一段時間，北京市的人口集聚活動不會停止，仍然處于發(fā)展階段，只會隨著經(jīng)濟發(fā)展速度的高低而有所波動。因此，與之相配套的各類城市設(shè)施和城市建設(shè)用地會不斷增加，只是布局結(jié)構(gòu)將會與以往不同而已。
 

 

    從2001年起，北京人均GDP就超過了3000美元，這說明北京經(jīng)濟已進入了一個高速增長的加速期。與此相對應(yīng)，北京也由城市化進程的初步成長期進入了高速成長期，處于城市化質(zhì)量提升的階段。國外發(fā)展實踐的一般規(guī)律表明，在這個階段，居民的需求層次由發(fā)展型向享受型過渡，文化娛樂、私人購車、住房消費出現(xiàn)爆發(fā)性增長，消費結(jié)構(gòu)升級勢頭強勁，勞動投資結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。經(jīng)過近十年來的發(fā)展，北京城市中心區(qū)的集聚規(guī)模已經(jīng)累積到一定的程度，正逐漸開始向外擴散，北京的發(fā)展正驗證著這條規(guī)律。
 

    進入城市化進程高速成長期，北京城市發(fā)展也面臨極大的挑戰(zhàn)，這其中包括：要避免單中心聚集的繼續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城市空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，有效避免真正形成“攤大餅”；要改善日益嚴重的環(huán)境、交通問題，改善公共設(shè)施，確實提高城市質(zhì)量，創(chuàng)造宜居城市；要在城市建設(shè)飛速發(fā)展的同時有效保護古都風貌，保護北京豐富的歷史文化遺存……北京的發(fā)展任重而道遠。
 

 

    1989年，北京規(guī)劃市區(qū)1040平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地422平方公里(其中中心地區(qū)約234平方公里)，村鎮(zhèn)建設(shè)用地123平方公里；到2003年，北京規(guī)劃市區(qū)1085平方公里范圍內(nèi)共有城市建設(shè)用地630 平方公里（其中中心地區(qū)約302平方公里），村鎮(zhèn)建設(shè)用地111平方公里。市區(qū)中心地區(qū)增加了約70 平方公里建設(shè)用地，比城市總體規(guī)劃提出的285平方公里增加了17平方公里，此增加值絕大多數(shù)是為實現(xiàn)市區(qū)第一道綠化隔離地區(qū)的“真綠”而安排的居民生產(chǎn)與生活用地，是深化落實城市總體規(guī)劃的具體表現(xiàn)，并且尚未達到經(jīng)規(guī)劃調(diào)整后中心地區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地336平方公里的規(guī)模。因此，簡單地形容近年來北京城市發(fā)展是在“攤大餅”，實為不妥。
 

 

    隨著投資渠道多樣化、住房制度改革等一系列新政策的落實，城市活力隨經(jīng)濟發(fā)展不斷被激發(fā)。以住宅建設(shè)為例，多年的城市住房缺口及社會物質(zhì)財富積累導(dǎo)致這些年各項城市建設(shè)活動中，住宅建設(shè)成為主導(dǎo)，北京、上海這樣的特大城市表現(xiàn)尤為突出。
 

    1993年《北京城市總體規(guī)劃（1991～2010年）》中明確指出：“今后20年，要大力進行城鎮(zhèn)住宅和社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，逐步提高居住水平，不斷改善居民的生活條件和社會環(huán)境”。近年來，北京住宅建設(shè)也是按照城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想進行的，平均每年建設(shè)住宅約1000萬平方米，成為城市建設(shè)活動的主流。大規(guī)模的住宅建設(shè)需要與之配套的各類設(shè)施，如城市道路、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等，除利用建成區(qū)調(diào)整搬遷的工業(yè)用地外，需要新增城市建設(shè)用地。這些新增城市建設(shè)用地無外乎兩個選擇，一是在建成區(qū)的外圍，二是離開建成區(qū)，在城市的發(fā)展方向上擇新址安排。理論上說，當城市發(fā)展到一定規(guī)模時，就不應(yīng)該依托原址擴展城市規(guī)模，而應(yīng)該另擇址新建，以疏解城市功能，使城市新舊區(qū)良性運行、綜合發(fā)展。但在實際操作中，很難把握“度”，并且外界的影響因素很多，有政治、經(jīng)濟、社會等方面，因此城市發(fā)展常常無法按照理論方式進行。北京的情況是以在建成區(qū)外圍擴展為主，在新址上發(fā)展為輔。原因很簡單，一是建成區(qū)有較完善的公共設(shè)施，吸引力很大；二是處在發(fā)展中的建成區(qū)尚沒有真正形成“建成區(qū)”，仍然有許多工程缺口，需要與新區(qū)建設(shè)同步實施；三是部分建成區(qū)規(guī)模尚小（如衛(wèi)星城及市區(qū)邊緣集團），自身吸引力需要通過新增建設(shè)來補充提高；四是結(jié)合建成區(qū)發(fā)展新區(qū)的效益要遠遠高于在獨立的新區(qū)上開發(fā)建設(shè)；五是政府沒有公布實施完善的優(yōu)惠政策，鼓勵在獨立的新區(qū)上開發(fā)建設(shè)。
 

    這些是城市發(fā)展過程中處于“集聚”階段的共同原因，發(fā)達國家城市化進程的實踐經(jīng)驗也證實了這點。以上種種原因說明了一個道理，即城市建設(shè)與同時期的社會經(jīng)濟條件相協(xié)調(diào)，與社會政治背景相一致，城市這個物質(zhì)不可能脫離社會大環(huán)境而存在，其發(fā)展過程必然會遵循一定的規(guī)律，北京也不例外。
 

 

    北京城市發(fā)展除具有一般城市發(fā)展的共性外，目前還有其特殊性，主要表現(xiàn)在：北京是人口眾多的發(fā)展中國家的首都，其經(jīng)濟社會水平處于工業(yè)社會向后工業(yè)社會逐步轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟實力尚不足，城市自我系統(tǒng)的完善仍需時日，城市生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，水資源貧乏，土地資源有限等等。這些特殊性是影響城市發(fā)展的重要因素，也使北京處于種種危機之中，矛盾統(tǒng)一體處于臨界邊緣。處理好了，可以使不利因素轉(zhuǎn)向有利，走可持續(xù)發(fā)展的道路；處理不好，則會嚴重地影響城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

   北京城市發(fā)展的未來

 

    根據(jù)北京城市進入新的發(fā)展階段所面臨的挑戰(zhàn)，2004年北京城市總體規(guī)劃修編研究中提出了新的指導(dǎo)思想，其目的是為了保障北京走可持續(xù)發(fā)展的道路。
 

    對于中心城地區(qū)，為了有效遏制“攤大餅”，確實提升中心地區(qū)的綜合質(zhì)量，本次總體規(guī)劃修編研究對中心城提出“六個調(diào)整、六個優(yōu)化”。
 

    六個調(diào)整:調(diào)整中心城人口分布，疏散中心城中心地區(qū)人口；調(diào)整中心城工業(yè)用地比例，搬遷改造傳統(tǒng)工業(yè)；調(diào)整建設(shè)倉儲物流設(shè)施，搬遷整頓中心城中心地區(qū)的小商品批發(fā)市場；調(diào)整遷出部分辦公、教育、科研、醫(yī)療等設(shè)施；調(diào)整防礙城市協(xié)調(diào)發(fā)展的部分地區(qū)，整治“城中村”；調(diào)整威脅城市公共安全的設(shè)施布局，搬遷整治危險源。
 

    六個優(yōu)化:優(yōu)化行政辦公用地布局，創(chuàng)造高效政務(wù)活動環(huán)境；優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，增強文化中心功能；優(yōu)化城市職能中心功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；優(yōu)化涉外設(shè)施和用地配置，提升國際化程度；優(yōu)化交通及市政設(shè)施，提高城市運行效率；優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造安全宜人的人居環(huán)境。
 

    此外，針對北京中心城建設(shè)的具體情況，還要充分考慮社會經(jīng)濟等綜合因素對城市規(guī)劃與建設(shè)的影響，探尋中心城合理的用地功能結(jié)構(gòu)及比例，使中心城滿足社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需求。
 

    綜合以上多方面的論述，不難得出以下結(jié)論：北京城市這個綜合復(fù)雜的有機整體，一直以城市總體規(guī)劃確定的基本原則為依據(jù)進行建設(shè)發(fā)展，過去不存在“攤大餅”現(xiàn)象，未來要加強管理與疏導(dǎo)，避免“攤大餅”；要充分考慮城市的物質(zhì)屬性，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，使北京城市發(fā)展走可持續(xù)發(fā)展道路，建設(shè)北京國際化大都市。中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月8日電
 

    1顧朝林，甄峰，張京祥著. 集聚與擴散——城市空間結(jié)構(gòu)新論:東南大學出版社. 2000.1

    2景體華. 北京經(jīng)濟、人口與空間布局. 北京人口與就業(yè)課題組. 2004

 

    作者單位：北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院