|
城市規(guī)劃一直無法擺脫理想與現實、終極目標與變化過程之間的矛盾。要么城市總體規(guī)劃因建設用地嚴重超標遲遲得不到審批，要么就采用各種計算方法和分期技巧大玩“數字游戲”，專業(yè)人員則不斷發(fā)明新的規(guī)劃手法：先是廣州開概念規(guī)劃之先河，暫且避開總體規(guī)劃審批期限長，限制條件多的矛盾，全國風起云涌地跟風，接下來是規(guī)劃部門發(fā)現用總體規(guī)劃難以控制地方城市的發(fā)展，出臺有關文件在全國強制編制近期建設規(guī)劃，再下來是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》執(zhí)行，控制性詳細規(guī)劃成為項目規(guī)劃審批的強制性依據，各地都在張羅著編制全覆蓋的控制性規(guī)劃。規(guī)劃編制似乎很快擺脫了不足缺乏的問題，而陷入了過多無法選擇的困境。以深圳為例，1989年至2004年16年的時間，深圳編制的各類規(guī)劃多達2060項，其中全市性的項目165項，特區(qū)內的規(guī)劃項目1258項，特區(qū)外的項目637項。雖然規(guī)劃編制投入的精力和財力越多，該地區(qū)研究的問題越透徹，城市建設控制力度應該越大，但另一方面，隨著城市用地的緊張，多種社會、經濟矛盾開始突現，各種各樣的規(guī)劃結果可能會加劇這些矛盾，如果沒有形成有效的矛盾磋商機制，規(guī)劃編制結果就有可能偏離了編制的動機，發(fā)生負面效應。 多種多樣的規(guī)劃類型從編制動機方面分析，可分為以下兩個部分： 一部分是行政部門管理必須編制：規(guī)劃局作為城市規(guī)劃的主管部門，必須完成一定的規(guī)劃編制計劃，如總體規(guī)劃層面的城市總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，主管部門內部也要完成諸如道路交通、重大基礎設施、重點地區(qū)城市設計等專項規(guī)劃；同時除規(guī)劃主管部門外，城市其它行政部門，如國土、發(fā)改、交通、環(huán)保、海洋等部門也要完成指導本部門管理的規(guī)劃，同時還要完成應對新增事件（如政策保障住房）以及人大議案等行政行為的研究。 規(guī)劃是政府引導城市發(fā)展建設的法定依據，是政府實施城市管理重要的調控手段，是保障城市公共安全與公共利益的公共政策，這些都沒錯，但當面臨上述各種各樣規(guī)劃的時候，當各個規(guī)劃代表了不同部門的管理意愿表達時，我們即刻陷入了中國體制長期無法克服的頑癥：當一個公平開放的協商平臺尚未建立時，規(guī)劃之間出現矛盾時，誰聽誰的？ 另一部分為政績主導編制：城市主管領導為實現施政綱領的戰(zhàn)略途徑，城市規(guī)劃首先擔當了使大肆出讓土地合法化的任務。據原建設部統計：由國務院審批總體規(guī)劃的86個城市中，有53個正在進行城市總體規(guī)劃的編制。據國土資源部統計，各部門提出的未來15年新增建設用地規(guī)模已達到4.5—5萬平方公里，已經突破了國土部門下放的城市建設用地指標。接下來的以開發(fā)區(qū)、科技園、大學城等主題的控制性詳細規(guī)劃也成為實現建設擴張的常用手段。 土地資源嚴重不足的中國希望在短期內快速發(fā)展，必然無法跨越“以土地換發(fā)展”的初始過程，地方政府也只能打著“經營城市”的幌子，請企業(yè)的投資者和房地產開發(fā)商成為城市的主角，城市規(guī)劃要么由于違背這些主角的發(fā)展訴求被拋在一旁，要么追隨這些主角的行蹤一輪一輪地修改，所以一個規(guī)劃如果拖得時間過長，規(guī)劃圖很可能淪為一張體現投資者和開發(fā)商利益的現狀圖。 上述負面效應產生的根源在于兩點：一是規(guī)劃的權威性尚未建立，一旦行政或市場發(fā)生變化，首先想到的是檢討規(guī)劃、修改規(guī)劃；二是規(guī)劃編制體系和技術規(guī)定在貌似科學的表面，存在不適應快速城市化發(fā)展的重大缺陷。 上述第一點與中國社會尚未擺脫人治的特征息息相關，但也有相當多的是規(guī)劃編制程序、人員及技術規(guī)范方面自身的問題，即與第二點關聯密切。 規(guī)劃與現實的矛盾一直存在，規(guī)劃從業(yè)者的抱怨也從來都沒有停止過，然而，冷靜地從自身思考，客觀地檢討和務實的改善才是解決矛盾的出路。 (責任編輯：白雪松) |
