日本雖然是一個高度發達的資本主義國家，但十分重視規劃對經濟的指導作用。日本經過戰后的經濟恢復，于1950年制定了《國土綜合開發法》，并依據此法律，相繼制定了5次全國綜合開發規劃。針對不同時期面臨的發展背景，日本的5次全國綜合規劃都有不同的發展目標和開發方式。通過這些規劃，在很大程度上矯正了市場失靈問題，實現了市場“無形之手”與政府規劃“有形之手”的較好結合。我國在“十一五”期間首次將“計劃”改為“規劃”，其中一個很重要的目的就是要充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，以實現市場“無形之手”與政府規劃“有形之手”的良好銜接。在這些方面，日本綜合規劃的很多理念、方法和實施措施都值得中國學習和借鑒，對完善中國規劃工作有很多有益的啟發。
　　一、日本的歷次全國綜合開發規劃
　　(一)第一次全國綜合開發規劃
　　20世紀60年代，日本經濟保持50年代的高速增長，重點城市規模急劇擴大，收入差距也不斷擴大，同時日本還提出了收入倍增計劃和重點發展太平洋沿岸地帶的構想。在此背景下，日本于1962年由內閣會議通過了第一次全國綜合開發規劃，其基本目的在于實現地區間的均衡發展，并提出了增長極開發構想。不斷開發培育新的經濟增長極，并通過交通通信等基礎設施使之與東京等既有經濟密集區有機相連，以實現區域間的均衡發展。通過這次規劃，日本太平洋沿岸的重化工業得到迅速發展，并由此拉動日本經濟的高速增長(增長速度高達8-11%)。但是由于工業特別是重化工業的分散化布局，也導致了前所未有的公害問題。
　　(二)第二次全國綜合開發規劃
　　20世紀60年代，日本經濟一直保持快速增長的勢頭，人口和產業也呈現向大城市不斷集中的趨勢，隨著汽車、彩色電視機、空調的普及，使公害問題更為嚴重，交通堵塞、交通事故激增、住宅及醫院不足、垃圾戰爭等成為制約日本經濟健康發展的主要原因。在此背景下，日本內閣會議于1969年通過了第二次全國綜合開發規劃。此次規劃的基本目標是創造富裕的生活。主要采取大型項目開發的方式進行。通過建設和完善新干線和高速道路(城鐵)網絡通道，解決大城市以及偏遠地區的交通問題。針對日益嚴重的公害問題和不斷增加的公害訴訟，日本開始重視環保問題，糾正國土利用的錯誤傾向。針對人口和產業不斷向大城市集中的趨勢，通過大力推進政府公共服務的均等化，解決過密化和過疏化以及地區差距問題。但是由于受20世紀70年代世界石油危機的影響，除了基礎設施等政府公共服務體系均等化建設外，二全綜解決過密化和過疏化問題并不理想。
　　(三)第三次全國綜合開發規劃
　　世界石油危機使日本經濟陷入低谷，經過幾年恢復，日本經濟告別了20余年高速經濟增長階段，進入了低速穩定增長時期。在此時期，人口和產業開始出現向地方分散的跡象，國土資源和能源等的有限性問題明顯突出。在此背景下，日本內閣于1977年通過了第三次全國綜合開發規劃。此次規劃的基本目標是建設和完善人居綜合環境。主要采取完善居住的開發方式。在抑制人口和產業向大城市集中的同時，振興地方經濟，應對過密化和過疏化問題，在努力謀求全國國土均衡利用的同時，營造適合人居住的綜合環境。三全綜期間，日本實現了由產業優先向生活優先的轉變，通過嚴格的環保法律，基本解決了公害問題。
　　(四)第四次全國綜合開發規劃
　　20世紀80年代中期，隨著國際化進程的不斷推進，日本國內產業空心化現象嚴重，致使不得不利用民間力量進行再開發，擴大內需，進而發展成泡沫經濟。由于產業結構的急速變化，使得地方失業問題比較突出。在此背景下，日本內閣于1987年通過了第四次全國綜合開發規劃。其基本目標是構建多極分散的國土格局。主要開發方式就是建設和完善交流網絡。在國家指導方針的指引下，在全國促進干線交通、信息、通信體系的建設和完善，通過國家、地方、民間團體的多方合作形成多樣的交流機會。以地方為主導，探索富有個性的地方發展模式，以形成多極分散的發展格局。四全綜期間，日本地方探索出不少成功的極具地方特色的發展模式，如大分縣的“一村一品”運動，長野縣妻龍宿的民俗旅游等，對分散國土發展格局，保持地方特色，振興地方經濟起到積極作用。
　　(五)第五次全國綜合開發規劃
　　20世紀90年代，隨著地球時代的到來，國際之間的交流與合作不斷增多，特別是日本與亞洲各國的交流日益頻繁。同時，在日本國內，少子老齡化問題開始凸現。在此背景下，日本內閣于1998年通過了第五次全國綜合規劃，即所謂的21世紀國土宏偉藍圖設計。其基本目標是形成多極型國土結構。主要采取參與和協作的開發方式。通過參與主體多樣化，加強不同參與主體之間的合作，構建地區協作軸和國際交流圈。五全綜除了規劃的國際視野外，還十分注重發展循環經濟和生態旅游，可持續發展的理念得以貫徹執行。
　　(六)新的國土形成規劃
　　日本的5次全國綜合開發規劃都是以“開發”為基調的，以量的擴大為目標的規劃。當前，隨著日本少子老齡化問題的日益嚴峻，跨境地區間的競爭日趨激烈，以及日本國內嚴峻的財政制約，日本急需向與成熟社會相適應的以實現提高國土質量為目標的國土規劃轉變。于是，日本規劃改“開發”為“形成”，以更好體現可持續發展的理念。2005年，為了制訂新的國土形成規劃，日本對原來的《國土綜合開發法》進行了修改，制定了《國土形成規劃法》。目前，日本正在著手編制新的國土形成規劃，并提出了“安全、安心、安定”的國土和國民生活的未來面貌。
　　二、日本綜合規劃的優點
　　(一)十分重視綜合規劃的立法工作
　　為了制訂綜合規劃，日本早在1950年就制定了《國土綜合開發法》，以后又陸續制定有幾十部配套法律，然后根據相關法律編制規劃。目前，日本為了編制新的國土形成規劃，又專門制定了《國土形成規劃法》，并對其它相關法律進行了修改。由于日本規劃法律體系的建立和健全，使規劃做到有法可依，不僅樹立了規劃的權威性，而且大大減少了規劃制訂過程中的隨意性，防止規劃因為官員的更換而中斷或隨意變動的缺點。
　　(二)注意綜合規劃與其它專項規劃的銜接
　　日本的國土綜合開發規劃作為上位規劃，對其它專項規劃具有指導和約束作用，這有效防止了與其他專項規劃和地方規劃的沖突問題。規劃機構和人員非常注意與地方政府及其他部門的規劃編制單位的協商和溝通，使規劃之間的矛盾和沖突解決在萌芽之中。
　　(三)規劃制訂過程比較科學
　　日本在編制綜合規劃的過程中，十分重視規劃制定的透明性和不同利益群體的參與性。通過中央政府與地方政府、科研機構、企業、市民等相關利益群體的充分溝通，盡可能吸納不同利益群體的意見和建議，該過程大大提高了規劃的科學性和可行性。
　　(四)日本規劃的執行效果很好
　　除了少部分目標以及受國際大環境影響外，日本很多的規劃目標都基本已經實現，實現了市場經濟“無形之手”與政府調控“有形之手”的有機結合。雖然日本全國綜合規劃的約束力并不強，由于注意有效的溝通和銜接，規劃的可行性很高，地方政府和國民能夠自覺貫徹。同時，規劃制訂單位不僅重視編制，同時也重視規劃的貫徹執行。
　　三、中國規劃工作的不足
　　(一)缺乏相關的規劃立法
　　目前中國的規劃(計劃)十分繁多，政府各職能部門大部分都有自己的規劃，其中影響比較大是國民經濟和社會發展規劃(發改委牽頭組織編制)、土地利用規劃(國土資源部牽頭編制)和城市規劃(建設部牽頭編制)，在這三個規劃中，只有城市規劃有《城市規劃法》作為法律依據，其它規劃沒有相關法律作依據。致使我國絕大部分規劃編制缺乏相應的法律依據，隨意性較強。
　　(二)對規劃工作十分重視，但對規劃實施缺乏應有的手段和監督
　　中國各級政府和政府職能部門都十分重視規劃工作。以國民經濟和社會發展5年規劃(計劃)為例，先由計劃部門編制規劃草稿，然后征求政府各職能部門意見，然后征求同級政府主要領導意見，然后征求同級黨委意見，然后提交同級人民代表大會通過后正式頒布實施。參與編制的職能部門和人員很多，程序也很完備，起到了統一思想和認識的效果。但規劃實施效果不甚理想，并且缺少有效的監督約束機制。
　　(三)不同規劃之間銜接有待進一步完善
　　由于缺少上位規劃，中國不同規劃之間的銜接有待加強。以中國國民經濟和社會發展5年規劃(計劃)為例，中央政府和省市縣三級地方政府同步制定各自的國民經濟和社會發展5年規劃，在規劃編制過程中，主要是下一級政府向上一級政府匯報有關情況，上一級政府缺乏對下一級政府的有效信息反饋，上級規劃對下級規劃的指導作用無法得到體現。同時，不同類型規劃之間的銜接亟待改進，特別是國民經濟和社會發展5年規劃、城市規劃和土地利用規劃之間的沖突現象時有發生，嚴重影響了規劃的權威性。
　　四、日本規劃對中國規劃的啟示
　　(一)加強規劃立法工作
　　立法對于規范規劃編制工作和樹立規劃的權威性具有重要意義，在規劃編制時，立法要先行。目前，中國國內的很多規劃在編制機構、編制內容、審批實施等方面已經形成了約定俗成的慣例，有的還十分規范。但是由于缺少相應的法律依據，規劃往往缺少必要的權威性。因此，加快中國的規劃立法工作，將對規范中國的規劃編制和樹立規劃的權威性起到積極作用。
　　(二)重視中國上位規劃編制工作
　　由于缺少必要的上位規劃，中國不同規劃之間的沖突問題時有發生，這大大降低了規劃的權威性和公信力。為了徹底解決中國不同規劃之間的沖突問題，有必要明確中國的上位規劃，在此規劃的指導和約束下，開展其它規劃的編制工作。
　　(三)明確不同層次規劃之間的分工
　　中國規劃很多，但普遍存在雷同現象，針對性不強。特別是有關社會事業發展方面的規劃，不同層次規劃之間的雷同現象更為明顯。為了解決這一問題，就要明確不同層次規劃具體的分工。國家的規劃側重宏觀指導，基層規劃則側重具體內容，以增加規劃的科學性和可操作性。
　　(四)增加規劃編制過程中的透明性和參與性
　　要不斷規范規劃編制程序，增加規劃編制過程中的透明性和參與性，充分反映不同利益群體的聲音，通過充分的協商與溝通，盡可能將不同利益群體之間的矛盾解決于萌芽之中。目前，在中國國民經濟和社會發展規劃編制過程中，已經開始重視學者、市民的參與。
　　(五)規劃內容要以積極推進政府公共服務的均等化為主
　　中國目前面臨區域發展差距、城鄉發展差距不斷擴大等問題，今后的規劃，要以推進政府公共服務的均等化為主要內容，為不同地區、城鄉之間提供均等的發展平臺，努力縮小地區間、城鄉間的收入差距。此外還要更加重視生態環境保護問題，實現經濟社會與生態環境的和諧發展。中國規劃網北京9月1日電