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    日本雖然是一個高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，但十分重視規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)作用。日本經(jīng)過戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，于1950年制定了《國土綜合開發(fā)法》，并依據(jù)此法律，相繼制定了5次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。針對不同時期面臨的發(fā)展背景，日本的5次全國綜合規(guī)劃都有不同的發(fā)展目標(biāo)和開發(fā)方式。通過這些規(guī)劃，在很大程度上矯正了市場失靈問題，實現(xiàn)了市場“無形之手”與政府規(guī)劃“有形之手”的較好結(jié)合。我國在“十一五”期間首次將“計劃”改為“規(guī)劃”，其中一個很重要的目的就是要充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，以實現(xiàn)市場“無形之手”與政府規(guī)劃“有形之手”的良好銜接。在這些方面，日本綜合規(guī)劃的很多理念、方法和實施措施都值得中國學(xué)習(xí)和借鑒，對完善中國規(guī)劃工作有很多有益的啟發(fā)。
　　一、日本的歷次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　(一)第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)保持50年代的高速增長，重點(diǎn)城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，收入差距也不斷擴(kuò)大，同時日本還提出了收入倍增計劃和重點(diǎn)發(fā)展太平洋沿岸地帶的構(gòu)想。在此背景下，日本于1962年由內(nèi)閣會議通過了第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，其基本目的在于實現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，并提出了增長極開發(fā)構(gòu)想。不斷開發(fā)培育新的經(jīng)濟(jì)增長極，并通過交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施使之與東京等既有經(jīng)濟(jì)密集區(qū)有機(jī)相連，以實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。通過這次規(guī)劃，日本太平洋沿岸的重化工業(yè)得到迅速發(fā)展，并由此拉動日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(增長速度高達(dá)8-11%)。但是由于工業(yè)特別是重化工業(yè)的分散化布局，也導(dǎo)致了前所未有的公害問題。
　　(二)第二次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)一直保持快速增長的勢頭，人口和產(chǎn)業(yè)也呈現(xiàn)向大城市不斷集中的趨勢，隨著汽車、彩色電視機(jī)、空調(diào)的普及，使公害問題更為嚴(yán)重，交通堵塞、交通事故激增、住宅及醫(yī)院不足、垃圾戰(zhàn)爭等成為制約日本經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的主要原因。在此背景下，日本內(nèi)閣會議于1969年通過了第二次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。此次規(guī)劃的基本目標(biāo)是創(chuàng)造富裕的生活。主要采取大型項目開發(fā)的方式進(jìn)行。通過建設(shè)和完善新干線和高速道路(城鐵)網(wǎng)絡(luò)通道，解決大城市以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的交通問題。針對日益嚴(yán)重的公害問題和不斷增加的公害訴訟，日本開始重視環(huán)保問題，糾正國土利用的錯誤傾向。針對人口和產(chǎn)業(yè)不斷向大城市集中的趨勢，通過大力推進(jìn)政府公共服務(wù)的均等化，解決過密化和過疏化以及地區(qū)差距問題。但是由于受20世紀(jì)70年代世界石油危機(jī)的影響，除了基礎(chǔ)設(shè)施等政府公共服務(wù)體系均等化建設(shè)外，二全綜解決過密化和過疏化問題并不理想。
　　(三)第三次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　世界石油危機(jī)使日本經(jīng)濟(jì)陷入低谷，經(jīng)過幾年恢復(fù)，日本經(jīng)濟(jì)告別了20余年高速經(jīng)濟(jì)增長階段，進(jìn)入了低速穩(wěn)定增長時期。在此時期，人口和產(chǎn)業(yè)開始出現(xiàn)向地方分散的跡象，國土資源和能源等的有限性問題明顯突出。在此背景下，日本內(nèi)閣于1977年通過了第三次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。此次規(guī)劃的基本目標(biāo)是建設(shè)和完善人居綜合環(huán)境。主要采取完善居住的開發(fā)方式。在抑制人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中的同時，振興地方經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對過密化和過疏化問題，在努力謀求全國國土均衡利用的同時，營造適合人居住的綜合環(huán)境。三全綜期間，日本實現(xiàn)了由產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向生活優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，通過嚴(yán)格的環(huán)保法律，基本解決了公害問題。
　　(四)第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　20世紀(jì)80年代中期，隨著國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，日本國內(nèi)產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，致使不得不利用民間力量進(jìn)行再開發(fā)，擴(kuò)大內(nèi)需，進(jìn)而發(fā)展成泡沫經(jīng)濟(jì)。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的急速變化，使得地方失業(yè)問題比較突出。在此背景下，日本內(nèi)閣于1987年通過了第四次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。其基本目標(biāo)是構(gòu)建多極分散的國土格局。主要開發(fā)方式就是建設(shè)和完善交流網(wǎng)絡(luò)。在國家指導(dǎo)方針的指引下，在全國促進(jìn)干線交通、信息、通信體系的建設(shè)和完善，通過國家、地方、民間團(tuán)體的多方合作形成多樣的交流機(jī)會。以地方為主導(dǎo)，探索富有個性的地方發(fā)展模式，以形成多極分散的發(fā)展格局。四全綜期間，日本地方探索出不少成功的極具地方特色的發(fā)展模式，如大分縣的“一村一品”運(yùn)動，長野縣妻龍宿的民俗旅游等，對分散國土發(fā)展格局，保持地方特色，振興地方經(jīng)濟(jì)起到積極作用。
　　(五)第五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃
　　20世紀(jì)90年代，隨著地球時代的到來，國際之間的交流與合作不斷增多，特別是日本與亞洲各國的交流日益頻繁。同時，在日本國內(nèi)，少子老齡化問題開始凸現(xiàn)。在此背景下，日本內(nèi)閣于1998年通過了第五次全國綜合規(guī)劃，即所謂的21世紀(jì)國土宏偉藍(lán)圖設(shè)計。其基本目標(biāo)是形成多極型國土結(jié)構(gòu)。主要采取參與和協(xié)作的開發(fā)方式。通過參與主體多樣化，加強(qiáng)不同參與主體之間的合作，構(gòu)建地區(qū)協(xié)作軸和國際交流圈。五全綜除了規(guī)劃的國際視野外，還十分注重發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游，可持續(xù)發(fā)展的理念得以貫徹執(zhí)行。
　　(六)新的國土形成規(guī)劃
　　日本的5次全國綜合開發(fā)規(guī)劃都是以“開發(fā)”為基調(diào)的，以量的擴(kuò)大為目標(biāo)的規(guī)劃。當(dāng)前，隨著日本少子老齡化問題的日益嚴(yán)峻，跨境地區(qū)間的競爭日趨激烈，以及日本國內(nèi)嚴(yán)峻的財政制約，日本急需向與成熟社會相適應(yīng)的以實現(xiàn)提高國土質(zhì)量為目標(biāo)的國土規(guī)劃轉(zhuǎn)變。于是，日本規(guī)劃改“開發(fā)”為“形成”，以更好體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。2005年，為了制訂新的國土形成規(guī)劃，日本對原來的《國土綜合開發(fā)法》進(jìn)行了修改，制定了《國土形成規(guī)劃法》。目前，日本正在著手編制新的國土形成規(guī)劃，并提出了“安全、安心、安定”的國土和國民生活的未來面貌。
　　二、日本綜合規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)
　　(一)十分重視綜合規(guī)劃的立法工作
　　為了制訂綜合規(guī)劃，日本早在1950年就制定了《國土綜合開發(fā)法》，以后又陸續(xù)制定有幾十部配套法律，然后根據(jù)相關(guān)法律編制規(guī)劃。目前，日本為了編制新的國土形成規(guī)劃，又專門制定了《國土形成規(guī)劃法》，并對其它相關(guān)法律進(jìn)行了修改。由于日本規(guī)劃法律體系的建立和健全，使規(guī)劃做到有法可依，不僅樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，而且大大減少了規(guī)劃制訂過程中的隨意性，防止規(guī)劃因為官員的更換而中斷或隨意變動的缺點(diǎn)。
　　(二)注意綜合規(guī)劃與其它專項規(guī)劃的銜接
　　日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃作為上位規(guī)劃，對其它專項規(guī)劃具有指導(dǎo)和約束作用，這有效防止了與其他專項規(guī)劃和地方規(guī)劃的沖突問題。規(guī)劃機(jī)構(gòu)和人員非常注意與地方政府及其他部門的規(guī)劃編制單位的協(xié)商和溝通，使規(guī)劃之間的矛盾和沖突解決在萌芽之中。
　　(三)規(guī)劃制訂過程比較科學(xué)
　　日本在編制綜合規(guī)劃的過程中，十分重視規(guī)劃制定的透明性和不同利益群體的參與性。通過中央政府與地方政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市民等相關(guān)利益群體的充分溝通，盡可能吸納不同利益群體的意見和建議，該過程大大提高了規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。
　　(四)日本規(guī)劃的執(zhí)行效果很好
　　除了少部分目標(biāo)以及受國際大環(huán)境影響外，日本很多的規(guī)劃目標(biāo)都基本已經(jīng)實現(xiàn)，實現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)“無形之手”與政府調(diào)控“有形之手”的有機(jī)結(jié)合。雖然日本全國綜合規(guī)劃的約束力并不強(qiáng)，由于注意有效的溝通和銜接，規(guī)劃的可行性很高，地方政府和國民能夠自覺貫徹。同時，規(guī)劃制訂單位不僅重視編制，同時也重視規(guī)劃的貫徹執(zhí)行。
　　三、中國規(guī)劃工作的不足
　　(一)缺乏相關(guān)的規(guī)劃立法
　　目前中國的規(guī)劃(計劃)十分繁多，政府各職能部門大部分都有自己的規(guī)劃，其中影響比較大是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃(發(fā)改委牽頭組織編制)、土地利用規(guī)劃(國土資源部牽頭編制)和城市規(guī)劃(建設(shè)部牽頭編制)，在這三個規(guī)劃中，只有城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律依據(jù)，其它規(guī)劃沒有相關(guān)法律作依據(jù)。致使我國絕大部分規(guī)劃編制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，隨意性較強(qiáng)。
　　(二)對規(guī)劃工作十分重視，但對規(guī)劃實施缺乏應(yīng)有的手段和監(jiān)督
　　中國各級政府和政府職能部門都十分重視規(guī)劃工作。以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展5年規(guī)劃(計劃)為例，先由計劃部門編制規(guī)劃草稿，然后征求政府各職能部門意見，然后征求同級政府主要領(lǐng)導(dǎo)意見，然后征求同級黨委意見，然后提交同級人民代表大會通過后正式頒布實施。參與編制的職能部門和人員很多，程序也很完備，起到了統(tǒng)一思想和認(rèn)識的效果。但規(guī)劃實施效果不甚理想，并且缺少有效的監(jiān)督約束機(jī)制。
　　(三)不同規(guī)劃之間銜接有待進(jìn)一步完善
　　由于缺少上位規(guī)劃，中國不同規(guī)劃之間的銜接有待加強(qiáng)。以中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展5年規(guī)劃(計劃)為例，中央政府和省市縣三級地方政府同步制定各自的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展5年規(guī)劃，在規(guī)劃編制過程中，主要是下一級政府向上一級政府匯報有關(guān)情況，上一級政府缺乏對下一級政府的有效信息反饋，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的指導(dǎo)作用無法得到體現(xiàn)。同時，不同類型規(guī)劃之間的銜接亟待改進(jìn)，特別是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展5年規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的沖突現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的權(quán)威性。
　　四、日本規(guī)劃對中國規(guī)劃的啟示
　　(一)加強(qiáng)規(guī)劃立法工作
　　立法對于規(guī)范規(guī)劃編制工作和樹立規(guī)劃的權(quán)威性具有重要意義，在規(guī)劃編制時，立法要先行。目前，中國國內(nèi)的很多規(guī)劃在編制機(jī)構(gòu)、編制內(nèi)容、審批實施等方面已經(jīng)形成了約定俗成的慣例，有的還十分規(guī)范。但是由于缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，規(guī)劃往往缺少必要的權(quán)威性。因此，加快中國的規(guī)劃立法工作，將對規(guī)范中國的規(guī)劃編制和樹立規(guī)劃的權(quán)威性起到積極作用。
　　(二)重視中國上位規(guī)劃編制工作
　　由于缺少必要的上位規(guī)劃，中國不同規(guī)劃之間的沖突問題時有發(fā)生，這大大降低了規(guī)劃的權(quán)威性和公信力。為了徹底解決中國不同規(guī)劃之間的沖突問題，有必要明確中國的上位規(guī)劃，在此規(guī)劃的指導(dǎo)和約束下，開展其它規(guī)劃的編制工作。
　　(三)明確不同層次規(guī)劃之間的分工
　　中國規(guī)劃很多，但普遍存在雷同現(xiàn)象，針對性不強(qiáng)。特別是有關(guān)社會事業(yè)發(fā)展方面的規(guī)劃，不同層次規(guī)劃之間的雷同現(xiàn)象更為明顯。為了解決這一問題，就要明確不同層次規(guī)劃具體的分工。國家的規(guī)劃側(cè)重宏觀指導(dǎo)，基層規(guī)劃則側(cè)重具體內(nèi)容，以增加規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。
　　(四)增加規(guī)劃編制過程中的透明性和參與性
　　要不斷規(guī)范規(guī)劃編制程序，增加規(guī)劃編制過程中的透明性和參與性，充分反映不同利益群體的聲音，通過充分的協(xié)商與溝通，盡可能將不同利益群體之間的矛盾解決于萌芽之中。目前，在中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制過程中，已經(jīng)開始重視學(xué)者、市民的參與。
　　(五)規(guī)劃內(nèi)容要以積極推進(jìn)政府公共服務(wù)的均等化為主
　　中國目前面臨區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大等問題，今后的規(guī)劃，要以推進(jìn)政府公共服務(wù)的均等化為主要內(nèi)容，為不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間提供均等的發(fā)展平臺，努力縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入差距。此外還要更加重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。中國規(guī)劃網(wǎng)北京9月1日電