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一、用地布局規(guī)劃的重要性
(一)影響到城市的空間發(fā)展方向
對城市用地布局的規(guī)劃是在對城市各項基本條件進行全面分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域的自然地理因素，對各劃分的區(qū)域的功能、空間發(fā)展走向、土地利用等所做的統(tǒng)籌安排，以使城市能夠有效的避開不利的因素，向環(huán)境良好，條件優(yōu)越、適宜的區(qū)域發(fā)展，各地塊通過規(guī)劃之后也能得到有序的分工協(xié)作，進而使城市用地的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
同時，它在一定程度上影響到了城市未來的用地性質(zhì)和用地規(guī)模、各區(qū)域之間的聯(lián)系，影響到城市在可視資料中所展示出來的形狀、區(qū)域分布。
(二)城市中心、重心的變化
城市中的各種部門、單位、功能區(qū)都是以市區(qū)內(nèi)的土地為載體實現(xiàn)布局的，因此，對城市用地布局的調(diào)整就必然涉及到這些實體現(xiàn)有空間位置的轉(zhuǎn)換或遷移。如果調(diào)整或遷移的區(qū)域正好作為原有城市的商業(yè)中心、行政中心、生活服務中心等一些對城市運轉(zhuǎn)影響最大的區(qū)域，那么隨著規(guī)劃內(nèi)容的實施，這些部門、單位將陸續(xù)遷至調(diào)整后的區(qū)域。
伴隨著這一過程的進行，城市重心的空間位置也將會潛移默化的發(fā)生改變或是因規(guī)劃開發(fā)而出現(xiàn)新的城市中心，現(xiàn)有的一些城市總體規(guī)劃中將行政辦公區(qū)域遷出市中心就是利用這一影響所做的調(diào)整。適時、合理的從市中心遷出一些機構(gòu)是有利于城市發(fā)展的，這有利于減輕市中心的交通和人流壓力，從整體上優(yōu)化城市的功能布局，提高城市的運行效率，也有利于培育起新的城市中心，通過多中心的帶動增強城市的實力，加快城市的發(fā)展。
(三)對交通網(wǎng)絡的影響
針對目前許多大城市面臨的建城區(qū)無序向周圍蔓延的“攤大餅”問題，在城市總體規(guī)劃采取的一個解決方法就是利用組團式的城市布局，把城市的人流、物流、一些職能分解到各個相互獨立的組團中去，控制城市的盲目擴大。
今天對于城市中出現(xiàn)的嚴重的交通擁擠問題，我們普遍認為是人口增長過快、交通規(guī)劃不合理造成的，但從這個角度來看，不科學的城市布局也是一個主要的原因。因此，城市的用地布局在很大程度上影響到后期的城市內(nèi)部交通規(guī)劃和建設，最終影響到城市的整個交通網(wǎng)絡及其運行。
二、對玉溪市城市總體規(guī)劃中用地布局及內(nèi)容的分析
(一)城市布局現(xiàn)狀
到新一輪總體規(guī)劃編制前為止(2000年)，玉溪市中心城區(qū)目前已形成以州城鎮(zhèn)為中心，周邊6個集鎮(zhèn)環(huán)列于南、北、西三方的“組團式”城市總體格局。建成區(qū)基本形成以州城鎮(zhèn)老城區(qū)為核心，逐步向外擴展的“集中型”總體布局形態(tài)。這些布局現(xiàn)狀為玉溪市構(gòu)建組團式的城市布局奠定了基礎(chǔ)，但到規(guī)劃編制前為止玉溪市土地利用結(jié)構(gòu)空間分布上還存在以下一些問題：
1、自然村落星羅棋布，分布空間過于分散(300村/1004平方公里)。農(nóng)村居民點建設用地比重過大，使城市發(fā)展用地受到限制。
2、建成區(qū)功能分區(qū)不夠明確，布局結(jié)構(gòu)松散。工業(yè)布局與居住用地混為一體，不能適應企業(yè)集約化經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略對城市用地空間整體性的要求。沒有完整的居住區(qū)，現(xiàn)有的居住用地與城市各種用地自然混雜在一起。
3、公共設施主要集中在老城區(qū)，存在著行政辦公用地分散，商業(yè)服務網(wǎng)點過于集中，布點不均，缺少大型文化設施等問題。
4、城區(qū)道路交通不完善，功能不明確，南北向特別是西部地區(qū)部分交通不通暢。老城區(qū)道路狹窄，交通設施不足。道路等級低，效率較低的三叉路口占有很高的比例。
5、園林綠地布局總體比較零散，構(gòu)不成點、線、面、體的綠地系統(tǒng)。綠地過分集中于城區(qū)公園，而缺乏與居民日常生活更為接近的小型游園或成片綠地。沿路、沿河及工業(yè)區(qū)與居民區(qū)之間缺乏應有的綠化帶。
(二)城市用地的制約因素
1、難以利用的土地面積大
玉溪市中心城區(qū)的地形較為復雜，山地、峽谷、高原、盆地相間分布，山區(qū)面積占轄區(qū)土地面積的90％，而難于利用的土地面積大部分布在山區(qū)，總面積133.01萬畝，主要是裸土地、裸巖石礫地、灘涂地等。這些土地地形破碎陡峭、山高谷深、侵蝕突出、流失嚴重。此外，還有227.4萬畝荒草地，由于土壤結(jié)構(gòu)不良、土層薄、保肥保水能力差、水土流失等多因素的影響，利用率很低，嚴重影響著土地利用率，也影響著土地的生產(chǎn)率。
2、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染嚴重
玉溪市中心城區(qū)到規(guī)劃編制前還沒有城市的污水處理廠，工業(yè)園區(qū)“三廢”對農(nóng)業(yè)自然資源及環(huán)境的污染日益嚴重，城市中的廢物，廢水未經(jīng)處理直接排入大河，造成的環(huán)境污染日益加重；此外，由于施用化肥、農(nóng)藥和除草劑所帶來的農(nóng)業(yè)自身污染問題也越來越嚴重，過量施用化肥和毒性較大的農(nóng)藥，不僅直接污染水體和土壤，而且造成地表土層板結(jié)，土地耕性變壞。
3、用地增長過快
1995年～2000年，玉溪市中心城區(qū)的建設用地總量增長近2倍，而人口只增長了1.2倍，用地擴張速度遠大于人口增長速度。5年里。工業(yè)用地增長幅度達235.9％。而1997年～1999年，工業(yè)用地GDP卻在用地面積成倍增長的同時有所減少，工業(yè)用地的集約化程度沒有提高，其面域的擴展并沒有帶來土地產(chǎn)值的同比例增加。
(三)規(guī)劃評價分析
針對以上存在的問題，新一輪的規(guī)劃對玉溪市中心城區(qū)的用地布局進行了全面調(diào)整，運用組團式的方法對組成中心區(qū)的幾個區(qū)域進行了安排。
首先，為了保持城市的田園風光特色，規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)有紅塔區(qū)的城鎮(zhèn)分布，采取“遷村并點，建城納鎮(zhèn)”的組團集合型城市總體空間結(jié)構(gòu)模式：中心組團作為全市的政治經(jīng)濟文化中心，北城組團作為工業(yè)組團，李棋組團為居住組團、西部的大營街組團為娛樂文化組團，南部的春和組團作為物流組團，徹底實現(xiàn)對中心組團職能的分散轉(zhuǎn)移。
其次，將原各組團間以農(nóng)田、園林保護綠地(帶)、自然山體分隔，作為保護的綠色田園空間，將壩子內(nèi)自然村向個組團和中心村居民點集中，退農(nóng)宅基地還田，各組團間通過區(qū)際高等級公路和通信網(wǎng)絡相連。
再次，為了增強可選擇性，規(guī)劃給出了四個不同的組團布局方案，并從每個方案在不同方面的優(yōu)劣進行了詳細的對比分析，最終確定了“一中心，五組團”的總體布局。為了節(jié)約和保護城市中周邊的農(nóng)業(yè)用地，避免城市跨越過境交通線路的高成本發(fā)展，規(guī)劃做出中心組團向東部臺地發(fā)展的部署。
總的看來，新的規(guī)劃對中心城區(qū)的總體布局作了認真的分析研究，提出了較為有用的建議，但其中也存在著幾個問題：
1、措施不夠完善——規(guī)劃滯后于城市的發(fā)展
這次規(guī)劃未能對城區(qū)發(fā)展突破綠地，綠帶，打破組團 式結(jié)構(gòu)的可能性作預測，也沒有提出限制措施來保護組團間隔離區(qū)域，所以城市在未來的發(fā)展中有可能越過綠地、保護帶，規(guī)劃中的部分組團最后還是會結(jié)合在一起，又出現(xiàn)連片發(fā)展的現(xiàn)象。
透過這一例子我們可以看出現(xiàn)行的城市規(guī)劃中存在的一個問題：外圍衛(wèi)星城發(fā)展貼近主城，與主城有聯(lián)為一體的趨勢，生態(tài)隔離帶保留越來越困難，規(guī)劃中的快速放射線建設往往相對滯后于主城與衛(wèi)星城的發(fā)展，特別是由市中心到外圍衛(wèi)星城的快速聯(lián)系通道，因而多數(shù)城市的衛(wèi)星城與主城之間的聯(lián)系仍然依靠普通道路解決。
2、布局不夠科學——規(guī)劃分析不全面
為了避免城市越過鐵路發(fā)展，節(jié)約用地，保護農(nóng)業(yè)用地，維持中心城區(qū)周邊的田園風光，規(guī)劃制定了中心組團向東部發(fā)展的規(guī)劃，通過將城市的行政辦公區(qū)從老城中心遷之東部，在老城區(qū)東北部的臺地區(qū)布置一個大學城的措施來帶動城市向東部發(fā)展。但是規(guī)劃忽視了城市的安全問題：臺地東面就是東風水庫，而且整個城市和水庫都位于兩條交錯的地震斷裂帶之上，在歷史上，該水庫也因為地震而出現(xiàn)過幾次滲漏。從長遠出發(fā)來看，城市如果按照規(guī)劃內(nèi)容向東發(fā)展的話，將面臨不小的水患風險。
這也反映了我國規(guī)劃中普遍存在的一個問題，即規(guī)劃前期的分析工作還不夠細致。不少規(guī)劃對城市所作的分析評價并不能真實全面的反映城市的狀況和一些內(nèi)在的規(guī)律。而這一階段結(jié)果的質(zhì)量又直接影響著下一步的規(guī)劃內(nèi)容，因此，以一個不完整的分析結(jié)果為依據(jù)將難以得出一個科學的規(guī)劃方案，規(guī)劃的可操作性就更難保證了。
三、思路和建議
(一)簡化調(diào)整規(guī)劃的內(nèi)容
現(xiàn)行的規(guī)劃內(nèi)容涉及到用地、人口、交通、景觀、市政設施、基礎(chǔ)設施等多個方面，對什么都要進行規(guī)劃，但什么都規(guī)劃得不精，如此一來，編制出的規(guī)劃將很難具有較強的針對性。鑒于此，規(guī)劃應該根據(jù)不同城市的實際情況做適當調(diào)整，在前期分析的基礎(chǔ)上找出城市面臨的主要問題，然后以這些問題的解決或緩解為目標進行有針對的規(guī)劃，問題所涉及的方面就是規(guī)劃內(nèi)容的重點，而其它方面則盡量簡化或是直接委托相應的部門做專題規(guī)劃研究。同時。規(guī)劃內(nèi)容還要根據(jù)時間的變化而改變其側(cè)重的方面，突出規(guī)劃的針對。
(二)充分認識城市發(fā)展的優(yōu)勢條件和不利條件
我國許多城市在城市發(fā)展優(yōu)勢與區(qū)位作用方面總有不合適的“強調(diào)”與過分夸大的成分，這樣做的直接后果是規(guī)劃目標過高，造成了基礎(chǔ)設施不得不超前建設，分散投資，浪費了有限的資源，而投資效果卻不明顯。
因此，一個科學合理的城市總體規(guī)劃，應當對一個城市歷史辯證地分析，既看到發(fā)展優(yōu)勢的真正一面，發(fā)揮地方的積極性；又要看到存在著許多制約因素的另一方面，對其進行轉(zhuǎn)換或必要的規(guī)避。
(三)重視和強化前期的分析研究
對分析的強化，就目前我國的狀況來看，主要是增加量化分析的內(nèi)容。提高分析結(jié)果的客觀性。規(guī)劃中量化分析的薄弱和我國所經(jīng)歷的計劃經(jīng)濟有關(guān)，也和我國規(guī)劃研究起步較晚有關(guān)。目前，我國的規(guī)劃量化分析的研究主要是對國外經(jīng)驗的引介，但這些方法和模型大多尚處于理論研究階段，還未真正得以在規(guī)劃中普及使用。
鑒于此，我們應該注意：首先，要對我國的國情和不同地區(qū)的特點進行研究，是引入的模型應根據(jù)具體情況和需要對其中的指數(shù)、因子、權(quán)重等參數(shù)做適當修改調(diào)整后再應用實踐；其次，要充分發(fā)揮現(xiàn)有社會中一些專業(yè)部門，組織的作用，規(guī)劃部門可以和這些組織配合，把相關(guān)的量化分析工作交給這些組織或是引用這些組織的先進方法、模型進行分析。而理論研究界也應該注意對這些組織的方法模型的總結(jié)和研究，逐步形成適用與我國的規(guī)劃量化分析理論體系。
(四)編制科學的規(guī)劃措施
由于我國的城市規(guī)劃是按照專題的形式對不同的領(lǐng)域進行研究，針對不同的領(lǐng)域都會編制出不同的實施方案或措施，這也是規(guī)劃編制的要害階段，一旦審核通過，那么這些方案或措施都將產(chǎn)生法律效應而且被逐步落實到城市建設活動中去。因此，為保證未來城市良性建設和發(fā)展，必須對規(guī)劃中的各項方案或措施進行嚴格要求。
以對城市用地布局的規(guī)劃為例，該專題的規(guī)劃目標就是建立起一個良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。這就需要根據(jù)土地資源總量、類型、情況以及經(jīng)濟發(fā)展水平，兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，因地制宜，積極而有步驟地調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用結(jié)構(gòu)和布局永遠處在綜合效益最大化的動態(tài)優(yōu)化狀態(tài)。在土地利用結(jié)構(gòu)和布局方面急待進行的工作有：
1、城市建設用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。要在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市規(guī)劃進行城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，對城市的規(guī)模和用地面積進行重新核定。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地清理。要在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上。通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整。清理現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，清退不合理占地，走鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中、集約用地、有序發(fā)展的道路。
3、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域?qū)I(yè)化。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域化集中、專業(yè)化經(jīng)營是提高土地利用效益，形成良好用地結(jié)構(gòu)的重要策略。
結(jié)論
規(guī)劃的戰(zhàn)略指導性決定了其每一項內(nèi)容都對應著未來城市中的一系列建設，一旦內(nèi)容出現(xiàn)差錯，則城市將遭受巨大的損失。而規(guī)劃的系統(tǒng)性，復雜性也決定對現(xiàn)行規(guī)劃中存在問題的解決不是一朝一夕的事，對我國規(guī)劃體系的完善，把科學的發(fā)展觀融入我國的規(guī)劃體系中只能一步一步的來，循序漸進的進行修改和調(diào)整。這是一個不斷積累的過程，需要大量的規(guī)劃實踐經(jīng)驗作為依據(jù)，也需要從不同角度對其展開深入研究的理論成果作為指導。 中國規(guī)劃網(wǎng)北京4月9日電
(責任編輯：白雪松)
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