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萬源市城市管理局黨組書記、局長 張馳萍
萬源市城管局領導班子在打擊非法建設現場
萬源市城管局負責人指導火車站環境治理工作
今年是“十二五”規劃實施的開局之年，我市“構建一中心、一樞紐、一屏障，打造五大基地、建設五個萬源”，奮力實現萬源經濟社會追趕跨越，拓展萬源城市發展空間，城市管理是推進城市化和城市現代化的重要內容，是城市規劃、建設順利實施和城市文明的重要保障，城市管理的水平代表著城市的發展水準，加強城市管理、規范城市管理，是一項重要的關鍵性工作。就其行政執法相對人而言，它又有著一種行業的特殊性，被管理者絕大部分是下崗、失業人員、進城經商的農民，以及謀生能力相對較差的鰥、寡、孤、獨、殘疾人等處在社會最底層、生活極為艱苦的弱勢人群。城市管理需要執法人員對法律法規的深刻理解參悟，通過宣傳、教育、警告、處罰等相關手段，達到管理城市，美化環境的目的；與其說是一項執法工作，倒不如說是一門綜合管理社會最基層一線臨散就業人員的一門藝術。我就結合萬源城市管理管理工作實際，就當前城管執法工作熱點難點問題作一探討。
當前城市管理工作現狀
萬源位于大巴山腹心地帶，地處川陜渝三省市結合部、7個縣市的交匯處，城區面積達近6平方公里，常住人口13余萬人，外來人口近5萬余人，由于地理位置特殊，人員流動較小，加之萬源城依山而建（地勢相對較狹窄），城市發展規模受到局限，隨著城市化進程加快，城市管理難度日益增大。
一是城市管理體制不順暢。法規缺失、法制不全、職能交叉、多頭管理、無人管理等現象存在；同時，城市管理網絡雖然延伸到基層，但實際運作中卻難以得到落實。以湖北街、河街下段為例，其個體工商戶歸市工商局審批、監管，行政執法卻是城管執法部門的職能，各部門無法形成合力，雖經多次整治都無法徹底解決。
二是城市管理綜合效能不高。城市各系統之間缺少協調配合，整體運行效率不高；城管執法難度大，對一些違法行為難以實施有效處罰，執法力度不足；城市管理中運動式、突擊式執法比較普遍，常態式、長效式管理機制始終未能健全。
三是城市管理處罰力度不強。執法隊員是城市管理的主力軍，但大多數城市管理執法隊員感覺到執法難，市民的支持率不高。城市管理執法人員在作出行政處罰決定后，執行難一直都是一個非常棘手的問題。這樣一來，對一些專與城管隊員打“游擊戰”的對象就必須強制執行。但是在強制執行過程中總是不可避免地發生或大或小的爭執甚至沖突，常常背上粗暴執法的罵名。暴力抗法現象時有發生，“一哭、二鬧、三躺倒”的“軟暴力”讓執法隊員也頗感頭疼。采取“軟暴力”的多數都是老人、婦女，他們在社會群體中處于弱勢，由于普通市民的總是更傾向于被管理者一面，因此這些行為往往頗能博取群眾的同情，造成城市管理工作異常被動。
四是市民城市意識有待提高。市民缺乏城市主人翁意識，愛護城市意識不強，參與城市建設管理不夠積極；同時，市民許多不良習慣難以一時改變，亂穿馬路、隨地吐痰、公共場所亂吐亂扔等隨處可見。外來人員的社會化、本土化管理也是難題，無法將外來人員（尤其是少數民族人員）納入正常的城市管理渠道，反而以弱勢群體的角色成為城市管理工作中尖銳的對立面。
五是建筑管理秩序有待規范。全國二、三線城市房價日益上漲，成為個別房產商、市民非法建設的主要動因。“5.12”地震影響、“7.17”特大洪災、襄渝二線、達陜高速、城萬快速通道建設等原因，導致我市無房戶、拆遷戶、垮塌戶、危房戶增多，部分房產商、市民不顧及城市總體規劃、不辦理相關手續，采取“你來我走、你走我建”，“白天停工，晚上建”等等方式開展非法建設，導致執法部門開展工作難度增大，同時部分市民還相互攀比盲目加層等違法違章建設現象突出。
城市管理對策與研討
現代城市管理是一種開放式、全方位、多層次、科學化、綜合性的管理，是城市意識大眾化的最終體現。城市管理的高效能就是通過建立一整套法規制度，實施系統綜合管理，整合城市系統整體功能，從而實現城市的高效有序協調運行，提高城市的綜合效益。只有高效能的管理，才能讓廣大市民滿意。
一、抓管理體制，促進城市管理工作的規范化。城市管理是一項綜合性的工作，它涉及到規劃、市政設施、園林綠化、市容環衛、公共秩序等內容，有些內容是交叉的。只有理順管理體制，才能更好地對城市進行科學化、規范化管理。一是改革管理體制。按照國家建設部門的有關規定，從管理體制、管理層面上進行改革，建立完善的各項管理措施，理順關系，明確職責，克服城市管理多頭分散現象。二是建立城市公共安全應急管理體系。重特大災害、社會穩定、公共衛生事件等城市公共安全問題具有突發性、隱蔽性、系統性、綜合性、連鎖性等特點，一旦發生，往往規模大、影響深、危害程度高。必須加強城市公共安全應急管理體系建設，從監測、預報、預防、抗御、救助、災后重建等各個環節建立一整套的嚴密制度，做到環環緊扣、有條不紊、有效處置，切實增強城市應對突發公共安全事件的能力，改善公眾的安全狀況，使得城市和公眾在突發公共安全面前能夠臨危不俱、處變不驚。三是強化城市基層管理。要健全“一級政府（市人民政府）、二級管理（城管、社區）、三級落實（城管、鄉鎮、社區）”的管理網絡，形成大城管格局，進一步加強社區建設和管理，充分發揮社區的自治作用，參與城市管理，夯實城市管理基層基礎。
二、抓長效機制，促進依法管理水平的提高。面對紛繁復雜、面廣量大的城市管理工作，必須強化城管的執法力度，嚴格貫徹執行城市管理的有關法律法規。依法管城、依法治城，就是用規范完善的法律法規來規范、約束人們的行為，以強制的手段提高人們的文明意識和城市意識。必須樹立從嚴管理、從重處罰的法制意識，對違反城市管理的現象決不能心慈手軟，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。城市動態性的管理，不可能一勞永逸，必須狠抓城市的長效管理。針對城市管理中的重點和難點，標本兼治、重在治本，堅持突擊性整治與經常性整治相結合，以經常性整治為主，常抓不懈，形成制度。按照存在決定意識和意識反作用于存在的哲學觀點，抓長效管理，形成優美的城市環境，能潛移默化的陶冶人的思想情操，啟迪人的文明意識，而市民文明意識的增強，又能促進使其自覺地維護良好的城市環境。
三、抓執法人員素質建設，建設高素質城管隊伍。進一步端正城管執法指導思想，提高城管隊伍素質，增強執行能力，大力培養和選拔年青優秀的城管骨干人才。要把廣大市民反映的熱點、難點作為工作突破口，以充分維護城市的公共利益和秩序，以及廣大市民的合法權益作為工作目標。當前在城市管理工作中出現的違章建設、占道設攤、違建裝修、生活噪音污染、城市“牛皮癬”、車輛亂停亂放等各種情況，反復性強，危害性大，市民反映也一直較為強烈，直接影響了城市的容貌、秩序，破壞了市民的正常生活和工作秩序。對這類違法現象，必須予以嚴肅處理。五是牢固樹立嚴格執法的意識，堅持敢于碰硬、敢于堅持原則的精神，進一步強化執法力度，還市民一個安靜舒適的生活工作環境，還城市一個整潔序化的面貌。對于下崗職工、外來民工無照擺攤設點，農民自產農副產品進城銷售等各種困難出現的違法違規行為，一方面要做到公正執法，文明執法，同時要充分體現人性化執法和親民執法的理念，加強教育與引導，并根據城市實際開辟建立市場，進一步規范其經營行為，正確處理好“市場繁榮與違法經營”的矛盾，切實幫助其解決好生產、生活的實際困難，有效地履行好管理與服務職能，取得執法嚴明、群眾滿意的良好社會效果。
四、抓城市管理宣傳教育工作。強化對市民的宣傳教育，努力提高全體市民的城市意識，這是搞好城市管理的至關重要的基礎工作。人是城市一切活動的主體，游離于城市活動主體之外的城市管理工作只是治標。而提高城市管理水平的最終落腳點則在于治本，在于提高人的城市意識，使廣大市民的城市意識和現代化城市管理水平相一致。一是對宣傳活動進行總體策劃，圍繞重點、難點、熱點問題，分步驟、分階段持之以恒地進行輿論宣傳。二是由政府新聞發言人（局法規股）向市民發布權威性的城管工作信息，對待暴力抗法事件采取各部門協同解決，堅決懲處抗法者，及時旗幟鮮明地向市民和社會各界表明態度。三是充分發揮和切實利用電視臺、報紙和網絡新聞等公眾媒體的宣傳優勢，千方百計營造有利于城市管理的輿論氛圍，引導市民積極參與城市管理，自覺配合城管執法工作，為城管執法奠定堅實的輿論基礎。四是努力加快城市管理互動網絡的建設步伐。讓市民與城管直接進行溝通和對話，實現雙向互動，加深理解，達成共識，支持并積極參與到城市管理中來。五是大力宣傳文明市民、文明商家、優秀城管工作人員，讓城市管理的法律法規進社區、進居民戶。通過構建立體式、全方位、多層次的宣傳平臺，加大宣傳力度，把握正確的輿論導向，把城市管理的重點難點轉化為百姓關注的熱點和新聞媒體的宣傳點，不斷增強城管執法的影響力和公信力，讓“人民城市人民管，管好城市為人民”的理念深入千家萬戶。
五、抓城市規劃與建設，完善城市管理基礎設施。切實解決因規劃置后所帶來的城市管理基礎設施不配套這一突出問題，完善環衛設施配套及環衛工人的配置及規劃還建一批公廁、垃圾中轉房、農貿市場、停車場、洗車場等市政設施；從改善城管執法環境著眼，疏堵結合，將人性化管理與嚴格執法有機結合起來，加大對重點地段的城管執法力度，逐步落實長效管理機制。建議在人口密集的舊城區和市場功能不完善的城區，按照“三不”和“三分”的原則有序進行疏導。在不影響交通、不影響市容、不影響群眾生活秩序和治安的前提下，進行規范管理的疏導點：如修鞋、擦鞋、縫補衣服等臨時性群眾生活需要的服務項目，劃出固定的街段進行規范管理，這樣既解決城市管理問題、擴大了就業，完善了城市功能，同時又滿足了人們的消費需求，體現了城市管理的以人為本管理理念，促進城市和諧發展。
六、抓標治本，建設高效率城管群體。城市管理工作涉及到方方面面，需要通過牽頭協調、借助外力、形成合力才能得到解決，各城市管理部門應在市政府的統一領導下，各負其責，積極參與，密切配合，齊抓共管，抓好城市管理各項工作的落實。一是要加強占道經營整治。按照“退街進巷，退攤進店，引市入場”和“遷移、取締、整治、規范”的原則，對城區占道經營行為進行整治。城區占道市場一律取締，遷移進入室內市場，主次干道原則上取消占道經營，對違章占道經營行為進行嚴管重罰；背街小巷、居民小區內，在不影響市容交通秩序的條件下，設置少量臨時性攤點，由社區抓好日常管理；城管部門加大路面巡查力度，對流動攤點（固定鐵棚）一律予以取締，發現一起查處一起；交通部門要對車輛維修店、洗車店進行整治，城市中心區主干道不得新審批車輛修理、洗車店，現有門店達不到整治要求的要限期遷移；建立城管、工商及行業主管部門聯審制，對違章占道、屢教不改的門店由城管部門負責處罰，并記錄備案；情節嚴重的，由經營證照的監管執法部門責令其停業整頓，并收回有關證照。二是嚴格人力三輪車管理。人力三輪車在城市早期發展起到了重要作用，但隨著城市人口增多、城市化發展、城市空間格局改變，出現隨意停放、車容不整、安全隱患等問題，按照我市建設中等城市框架建設新萬源的要求，應當進一步限制人力三輪車數量（逐步取消人力三輪車），限定行駛路線、加大駕駛人員管理等方式，強化城市市容管理，根據我市現狀，城區太平路沿線、思源路、裕豐街等路段禁止人力三輪車行駛，任何時間都不允許人力三輪車行駛到上述路段；濱河路沿線（原國道210線城區段）、和平路、新華路、長青路、長征路、河街中路、河街北路、河街南路等路段限制人力三輪車行駛，規定在8:30--18:30時間內禁止人力三輪車在限制路段上行駛；城區其他小街小巷、居民小區等路段為自由路段，可不分時間段進出；人力三輪車在路段行駛時必須嚴格遵守交通規則，禁止隨意停放，同時由市城管、公安交通等部門對駕駛從業人員實行規范培訓，領取標志標牌，提高駕駛從業人員素質，對違反人力三輪車行駛線路規定的從業人員，嚴格按照《行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規嚴肅處理；三是要加強車輛亂停亂放問題整治。科學規劃臨時停車點。進一步規范標志、標線，完善交通設施，使城區標志標線清晰、醒目，人車分道，通行有序；整治交通秩序，對車輛亂停亂放等違章現象實施嚴管重罰，確保車輛停放整齊有序。四是要抓好亂張貼問題整治。城管、工商、公安、電信、移動等部門要聯合行動，對違章違法亂張貼、亂涂寫行為進行嚴肅查處；同時，城管部門和社區要各自轄區內對亂貼、亂涂的小廣告進行清理，維護良好的市容市貌。
七、抓安全和諧，強力推進，著力解決執法難。按照國家有關規定，在開展集中整治前充分進行安全風險評估后，開展專項或者集中整治活動，解決城市管理的執法難問題，一是力量不夠，相對于城市規模和人口數量，城鄉結合部和“老街深巷”違規事件頻發的現狀，執法力量明顯不足。對此，應當根據實際情況及時增強城管執法隊伍的人員及裝備，同時行政執法隊伍應聯合所在社區或自治村（鄉鎮）共同開展治理工作。二是多年沉積下來的違章現象短時間內無法徹底解決，與老百姓的“期望值”差距較大，市民難以理解和接受；城市管理執法部門應聯合住建、國土和社區(鄉鎮)共同清理，并請新聞媒體進行宣傳，達到市民理解和執法順暢的效果。三是市容環境整治反復性大，動態性強，無證攤販無孔不入，與執法隊員打“游擊戰”，難以保持長效治理，采取分時段、分管理級數對反復易發地段實行定點蹲守，進一步遏制其現象發生。四是合理布局、重視規劃。城市結構性、基礎性管理有些滯后，部分住宅區配套設施不全，沒有規范的集貿市場，老百姓生活不便，出行往往也成問題。比如在一定區域內沒有規劃的菜市場，小商販就會根據群眾需求逐漸形成馬路市場，執法部門進行查處時，周圍老百姓就不理解，自然無法進行處罰；因此建設和規劃部門必須按需求搞好市場規劃。五是流動攤點、小商小販多是社會的“弱勢群體”，一個攤點維持一個家庭的開支。從管理角度講，他們又屬違法，對其處罰、取締時有些市民不理解不支持；與其“圍堵”不如劃定區域進行“疏導”，六是嚴厲打擊和處理暴力抗法，甚至有群體對抗城市管理執法的情形，在這種情況下，城市管理執法人員應和公安聯合執法清除，以避免不必要的對峙。同時，作為執法部門還應順應市場經濟規律，采取“限制”和“疏導”的人文方法進行管理，根據《行政處罰法》第八條規定，依法作出“警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、執照”和法律、行政法規規定的其他行政處罰，采取多渠道、多方式逗硬執行該規定，形成一定態勢，實現或達到依法管理、嚴格管理意圖。
八、嚴格實施《門前五包管理辦法》，逗硬問責。我市的《門前五包管理辦法》是2003年制定頒布的，其中囊括了城市管理的具體內容，近幾年，我市加大了監督考核力度，機制基本建立并日趨成熟，隨著我市城市發展的進程加快，城市管理方式方法日趨成熟，城市管理水平不斷提高，需要進一步強化衛生、秩序、綠化、文明、安全等方面考核，進一步加強城區機關事業單位、臨街個體工商戶、沿街社區、住戶門前五包監督考核，尤其在開展城鄉環境綜合治理過程中顯得十分必要，考核方式應當從單一逐項的文字考核，轉向為具體細化考核，一是針對個體工商戶考核難的問題，先期由城管部門牽頭，聯合工商、稅務、工商聯等部門發布加強個體工商戶門前五包監督考核的公告，同時出臺地方性辦法，逗硬考核監督落實，提高個體工商戶自覺履行門前五包的能動性，按照職能管轄的原則，及時將考核結果抄送市工商局、市地稅局、市國稅局、市工商聯，工商、稅務、工商聯等部門嚴格按照規定，對考核結果不達標的個體工商戶取消一切工商、稅務等優惠政策，不僅如此，市委政府劃撥一定資金或工商聯自籌資金，建立個體工商戶門前五包考核基金，實行獎勵賞罰并重，達到門前五包監督考核的目的。二是加強機關事業單位門前五包監督考核。進一步完善機關事業單位門前五包監督考核辦法，城區中小學校、幼兒園等的考核應當成立由市委宣傳部、教育、文體部門的宣傳教育機構，對考核結果負連帶責任；城區醫療衛生部門、公安交通交管部門、建管國土等部門分別對所屬部門考核結果負連帶責任，太平鎮人民政府對城區各社區、社區對轄區住戶（居民小區）考核結果負連帶責任，將門前五包考核結果與年終目標考核、單位責任人員升遷、評先推優等工作密切聯系，逗硬問責，雙向管理、垂直連帶，營造全社會大城管格局氛圍，從而實現城鄉環境綜合治理的工作意圖，實現山清水秀、地干凈、物整潔綜治目標和構建“一中心、一樞紐、一屏障，打造五大基地、建設五個萬源”的目標。
九、建立打擊非法建設長效機制。一是加大規劃審批透明度。加強城市規劃透明度：堅持規劃公示制度，不斷拓展規劃公示的廣度與深度，搭建市民參與平臺，讓市民參與監督管理，保證項目按規劃許可的內容建設。開展在建設工程現場、網絡媒體等平臺上進行公示，廣泛征詢市民意見。在項目方案會審時，規劃部門依據有關法律法規和規劃管理技術規定，充分考慮公示情況，統籌協調開發建設單位與市民權益，對市民反映較大、意見較多的項目調整，不予審查通過。加強居民住房審批透明度：在當前住房市場化的前提下，城鎮居民收入水平的貧富分化后，必然導致城鎮居民家庭之間居住水平及居住條件的分化，加之，住房價格在國家的宏觀調控下仍高居不下，部分城鎮居民住戶住房的確有一定困難，雖然想通過正常渠道辦理相關手續，但部門職能部門因程序繁瑣，短時間內無法履行相關手續。為此，相關部門應當在一定程度下，通過一定渠道，及時公開居民住戶建房審批情況，公布審批結果；二是拓寬信息資源共享渠道。住建、國土、城管等部門是規范管理建筑市場秩序的政府職能部門，對打擊非法建設工作均具有一定責任，建立健全打擊非法建設長效管理制度迫在眉睫。借鑒其他縣市的方式方法，建立建筑市場管理聯席會議制度，定期召開成員工作會，進一步暢通信息渠道，及時通報審批結果，形成合力，嚴厲打擊非法建設。三是要加大違章違法建筑整治力度，保持打擊違章違法建筑的高壓態勢。實行執法隊伍查處與單位、個人自查相結合的整治辦法，由責任單位、個人自查自糾，限期整改；對未按期自行拆除的違章違法建筑，組織綜合整治隊伍，依法予以強制拆除；專項整治行動結束后，落實群防群治措施，由城管部門加強日常巡查管理，社區介入管理，市民充分舉報，形成整體聯動和長效管理制度，同時做好對居民的宣傳教育工作，并發動市民舉報違章違法行為，確保新的違章違法建設發現一起整治一起，震懾一批違章違法建設戶，實現全市建筑市場規范有序。中國規劃網成都4月24日電
(責任編輯：白雪松)
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