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上海市寶山區(qū)規(guī)劃管理局副局長(zhǎng)、高級(jí)規(guī)劃師 周建軍
提要：本文從城市規(guī)劃運(yùn)作中的失敗、失靈和角色尷尬三方面的矛盾現(xiàn)象切題，初步分析了其主要成因及復(fù)雜性，并對(duì)當(dāng)今城市規(guī)劃理論與實(shí)踐的缺陷與誤區(qū)從干預(yù)、政策和本位之角度進(jìn)行了較深層面的反思與檢討，指出我國(guó)城市規(guī)劃必須通過(guò)大力改革與創(chuàng)新方可使城市規(guī)劃自身擺脫無(wú)奈與尷尬境地并使其地位與作用有一個(gè)較大的根本改觀。
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃、失敗、失靈、角色尷尬
城市規(guī)劃是關(guān)于理想未來(lái)的學(xué)科，卻實(shí)實(shí)在在、時(shí)時(shí)刻刻與矛盾沖突的現(xiàn)實(shí)打交道；城市規(guī)劃以未來(lái)美好藍(lán)圖引入入勝，卻無(wú)時(shí)不面對(duì)和接受不盡人意和令人心痛的現(xiàn)實(shí)社會(huì)。于是理想與現(xiàn)實(shí)、理性與浪漫兩種沖突與選擇便構(gòu)成執(zhí)著表達(dá)和追求未來(lái)的現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃。因而，在令人疾首和無(wú)奈的現(xiàn)實(shí)矛盾沖突中便有了“城市規(guī)劃是一門(mén)遺憾的事業(yè)”之感嘆，進(jìn)而逐步使人們逐步認(rèn)識(shí)到美好的城市未來(lái)是由一個(gè)個(gè)原本并不美好的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)執(zhí)著的人們執(zhí)著改造并付出巨大代價(jià)且鮮為人知默默奉獻(xiàn)和犧牲后走向美好的。但正因?yàn)槌鞘幸?guī)劃在不斷超越遺憾和缺陷，所以城市留給現(xiàn)實(shí)規(guī)劃人的永遠(yuǎn)只是減少遺憾和缺陷的瞬間欣慰過(guò)程，那怕多數(shù)情況下根本就無(wú)法感受和欣賞也無(wú)怨無(wú)悔；正因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的這種“缺陷美”和不滿(mǎn)現(xiàn)狀缺陷并為之抗?fàn)幒团Φ木駞s體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)美好未來(lái)的永恒追求和不屈奮斗。從此意義上講，城市規(guī)劃體現(xiàn)了人類(lèi)不斷追求和改善城市生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)自我價(jià)值目標(biāo)的美好事業(yè)，是“悲劇性的喜劇事業(yè)”。
一、城市規(guī)劃“失敗”論
城市發(fā)展和建設(shè)活動(dòng)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如果失去政府宏觀調(diào)控必然會(huì)由于其先天的缺陷帶來(lái)種種弊端，甚至嚴(yán)重的的破壞性建設(shè)。而這種看似杞人憂(yōu)天的結(jié)果最終只會(huì)要加倍償還發(fā)展失誤和市場(chǎng)缺陷，而為了彌補(bǔ)壞性建設(shè)和市場(chǎng)缺陷客觀上需要政府通過(guò)介入、干預(yù)城市建設(shè)活動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。但是，人們總是希望政府所做的用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷的政府行政職能本身并不是完美無(wú)缺的。在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)中，人們期望政府能夠辦好市場(chǎng)辦不好的事情，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府不僅不能拯救市場(chǎng)的失靈，反而降低了社會(huì)效益。這種現(xiàn)象西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱(chēng)之為“政府失敗”。而在城市發(fā)展和建設(shè)活動(dòng)中，作為政府宏觀調(diào)控手段之一的城市規(guī)劃同樣具有想彌補(bǔ)在市場(chǎng)缺陷條件下城市建設(shè)性破壞的缺陷而城市規(guī)劃職能本身卻并不完美的缺陷和遺憾，結(jié)果城市規(guī)劃不僅不能補(bǔ)救破壞性建設(shè)與開(kāi)發(fā)給城市可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的種種惡果，有時(shí)，反而充當(dāng)了違法建設(shè)和破壞性建設(shè)的合法保護(hù)傘，使不合法開(kāi)發(fā)建設(shè)行為通過(guò)“不擇手段”迫使規(guī)劃許可而合法化則更是害之有害，這種現(xiàn)象也可稱(chēng)為“規(guī)劃失敗”。
從現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃效果看，“城市規(guī)劃失敗”現(xiàn)象有許多層面，這里不可能一一涉及，僅重點(diǎn)剖析一下城市規(guī)劃政策的偏差與失誤。所謂城市規(guī)劃政策就是城市規(guī)劃部門(mén)為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的任務(wù)，為調(diào)整各種利益關(guān)系而規(guī)定的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則，具有三大功能。一是導(dǎo)向功能，即對(duì)人們的城市規(guī)劃行為和城市規(guī)劃事物的發(fā)展方向具有引導(dǎo)作用；二是協(xié)調(diào)功能，即協(xié)調(diào)城市規(guī)劃及城市發(fā)展過(guò)程中各種利益主體的關(guān)系；三是控制功能，即通過(guò)城市規(guī)劃政策對(duì)人們的城市規(guī)劃行為和城市發(fā)展的制約，以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的控制。正是由于城市規(guī)劃政策在實(shí)施城市規(guī)劃和城市發(fā)展中的特殊和重大決定性要件和作用，因此，政府制定好的城市規(guī)劃政策是較好實(shí)施城市規(guī)劃和確保城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，具有決定的作用。然而對(duì)我國(guó)而言，
由于城市規(guī)劃長(zhǎng)期停留在圖紙和純技術(shù)表現(xiàn)層面，對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施政策研究處于幾乎空白狀態(tài)，不僅如此，甚至在規(guī)劃界至今也尚未完全意識(shí)到也更未形成共識(shí)。而從現(xiàn)實(shí)規(guī)劃“實(shí)施難”來(lái)看，就規(guī)劃而言重要的并不是圖面功夫，而更應(yīng)該提倡和學(xué)會(huì)制定科學(xué)有效的落實(shí)圖面的城市規(guī)劃實(shí)施和調(diào)控政策。城市規(guī)劃者要學(xué)會(huì)將規(guī)劃的技術(shù)圖紙和語(yǔ)言較準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)譯為政策措施和行政語(yǔ)言，因?yàn)椋绻麤](méi)有從技術(shù)規(guī)劃到政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)化與提升，就不可能真正得到領(lǐng)導(dǎo)和公共的理解支持和實(shí)施規(guī)劃，這是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的前提和動(dòng)力要素如果城市規(guī)劃不跨越這條致命的規(guī)劃鴻溝并有實(shí)質(zhì)性突破和進(jìn)展卻仍停留在現(xiàn)行的表層技術(shù)上的微小改良的話(huà)，那么中國(guó)的城市規(guī)劃將難以擺脫危狀而難負(fù)“盛名”。
城市規(guī)劃作為政府的一種行政行為，在我國(guó)這樣一個(gè)法制尚需健全，法律意識(shí)談薄的特殊背景下，沒(méi)有有效的規(guī)劃行政政策和措施作保障顯然會(huì)蒼白無(wú)力。城市規(guī)劃必須要加強(qiáng)研究現(xiàn)行的“行政規(guī)則”，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的規(guī)劃沖突，“規(guī)劃少一些藝術(shù)表現(xiàn)，多一些深層行政政策措施”應(yīng)該能夠讓規(guī)劃同仁形成共識(shí)并有所省醒了。我國(guó)的城市規(guī)劃太需要深入研究轉(zhuǎn)型期宏觀規(guī)劃政策和措施了，否則，光靠傳統(tǒng)的“幾班斧”和“硬技術(shù)”在當(dāng)今復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是絕不可能具有駕馭并取勝把握的。如果真要有什么異化的話(huà)，那么，也只可能是不幸中的萬(wàn)幸，是個(gè)人隨機(jī)意向與規(guī)劃瞬間短期目標(biāo)在某一點(diǎn)上偶然的不謀而合，而絕非是規(guī)劃整體地位和命運(yùn)的改觀。
那么，什么是好的政策呢？所謂好政策是指這樣一種立法或政府行為：一方面它帶給社會(huì)中一部分人的額外滿(mǎn)足大于那些為了支持這種立法或行為而作出犧牲的人所付出的代價(jià)；另一方面，由于一項(xiàng)政策的實(shí)施，是以放棄若干其他同類(lèi)政策為代價(jià)的，因此，與其他具有同類(lèi)特點(diǎn)的政策相比，這種政策所帶來(lái)的凈收益最大。壞政策的含義剛好與之相反。政府的政策之所以發(fā)生偏差，以至出現(xiàn)壞政策，原因主要有兩個(gè)：一是由于政策改變某種體制或政策的代價(jià)與人們預(yù)計(jì)從這種改變中得到的好處相比太高了，因而人們不愿或?qū)嶋H上不能改變這種體制或政策。特別是在這種政策的改變所帶來(lái)的長(zhǎng)期效果比較好，但短期效果不太大而代價(jià)卻很高時(shí)，如城市長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題帶有現(xiàn)實(shí)普遍性，這里往往以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)取短期效果為多。二是由于某個(gè)地方出了毛病，體制或政策的運(yùn)轉(zhuǎn)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，而變得只有利于某些特殊利益集團(tuán)，這些集團(tuán)一方面利用權(quán)利來(lái)尋求自身利益的極大化，損害公眾利益。如城市規(guī)劃實(shí)施和城市發(fā)展中的矛盾沖突實(shí)質(zhì)上都是利益的紛爭(zhēng)導(dǎo)致，而絕不是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，即損公濟(jì)私。如用地性質(zhì)隨意更改、城市結(jié)構(gòu)無(wú)休止無(wú)序破壞、建設(shè)項(xiàng)目隨心所欲破壞規(guī)劃“吃點(diǎn)菜”、侵占綠地、污染環(huán)境、壓縮間距、少報(bào)多建、停車(chē)位不足、程序違法（先建后報(bào)、不報(bào)也建）、舊城改造超大容量（由低層高密度變高層高密度）、市政配套不到位、公共設(shè)施或短斤少兩或能賴(lài)就賴(lài)，各類(lèi)違法違章項(xiàng)目打著各種晃子和光面堂皇的招術(shù)使其利益合法化等等現(xiàn)象和手段的目的只有一個(gè)，就是要以最小的個(gè)人（經(jīng)濟(jì)人）投入，借用各種“權(quán)力”和“不擇手段”以實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的最大化，而城市規(guī)劃既是最好的突破口，又是可悲的代人受過(guò)的犧牲品。甚至可以斗膽一言，任何一個(gè)違反城市規(guī)劃的事件背后都有強(qiáng)大的政治和利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支撐，而相對(duì)這種強(qiáng)大的有形與無(wú)形力量城市規(guī)劃部門(mén)的力量顯然是十分不堪一擊的，何況城市規(guī)劃自身切實(shí)還有許多讓人易抓的不足或毛病呢？若看不到這一點(diǎn)，就不可能真正認(rèn)知當(dāng)今中國(guó)城市規(guī)劃為何那么易受“傷害”的深層本質(zhì)。
另一方面，這些唯利經(jīng)濟(jì)人還利用其特殊地位，給人們?cè)斐梢环N掩蓋實(shí)質(zhì)的易蒙騙群眾的假象，似乎他們是為國(guó)家、集團(tuán)謀福利，公眾卻因?yàn)樾畔⒉混`而無(wú)法識(shí)別這種欺騙行為。如城市發(fā)展和建設(shè)中常見(jiàn)的看似正常卻包含許多不合法理、不公平，卻合乎“情”的所謂為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資而宣揚(yáng)的“特事特辦、急事急辦、先上車(chē)（建設(shè)）后買(mǎi)票（后補(bǔ)辦合法手續(xù)，有的甚至根本不知曉其一開(kāi)始就是否合法，能否補(bǔ)辦手續(xù)，有的也根本不來(lái)辦手續(xù)）”等等口號(hào)和辦法。會(huì)議紀(jì)要代替法律規(guī)定程序和法定審批手續(xù)等等司空見(jiàn)慣的城市建設(shè)行為和項(xiàng)目辦理的作法誰(shuí)也不曾或者說(shuō)未敢懷疑過(guò)其以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名而明顯違法行為所帶來(lái)的種種問(wèn)題和隱患，更沒(méi)有人真正想過(guò)或想過(guò)卻不愿多事但這卻是既違反法制原則又違反市場(chǎng)公平原則的種種作法的不良后果！而這些所謂“重點(diǎn)工程”、“大事特事急事”為何可以享受特權(quán)而隨意破壞法定程序和突破并無(wú)視城市規(guī)劃而受指責(zé)的反而是堅(jiān)持依法辦事維持規(guī)劃公平性和嚴(yán)肅性的城市規(guī)劃部門(mén)呢？這實(shí)在讓人“看不懂”！但很明顯這些“特權(quán)項(xiàng)目”大都有“來(lái)頭”，往往也大都通過(guò)所謂“合法的”違規(guī)操作取得不合法行為的“合法性”，其也卻往往是違反城市規(guī)劃的“大戶(hù)”和“嚴(yán)重戶(hù)”，不信，可以隨機(jī)抽樣調(diào)查一試！雖然，了解、認(rèn)識(shí)和剖析以上“陰面”也許對(duì)改變現(xiàn)狀毫無(wú)幫助，但至少可以讓規(guī)劃者自身對(duì)看清決定“規(guī)劃失敗”之深層體制（行政、法制和經(jīng)濟(jì)）和機(jī)制原因是有益的，或者，或多或少可以減輕一點(diǎn)有責(zé)任心的規(guī)劃工作者的自責(zé)也就足夠了，但這絕非逃避自身應(yīng)付的責(zé)任。由此看來(lái)，也更加證實(shí)了城市規(guī)劃的本質(zhì)是以技術(shù)的表象反映著整個(gè)社會(huì)的政治和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，并是由政治和經(jīng)濟(jì)最終所決定的結(jié)果而已。
因此，城市規(guī)劃如果不研究社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)政策，并從政策的角度為出發(fā)點(diǎn)研究、制定和實(shí)施規(guī)劃的話(huà)，那么，城市規(guī)劃將永遠(yuǎn)無(wú)法擺脫“失敗”的命運(yùn)。誠(chéng)然，美好的理想的未來(lái)城市規(guī)劃藍(lán)圖本身并無(wú)過(guò)錯(cuò)，但理想規(guī)劃若沒(méi)有深層次的符合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃政策措施得以深化和保障而形同虛設(shè)則是當(dāng)今中國(guó)城市規(guī)劃“失敗”的最大缺陷和失誤。“規(guī)劃失敗”并不可怕，可怕的倒是城市規(guī)劃行業(yè)長(zhǎng)期不思改革、缺乏創(chuàng)新卻又孤花自賞、牢騷滿(mǎn)腹之現(xiàn)狀實(shí)在令人擔(dān)憂(yōu)，長(zhǎng)此以往城市規(guī)劃最終將會(huì)在眾人責(zé)難中失去方向而“自取失敗”。當(dāng)然，城市規(guī)劃的失敗還表現(xiàn)在規(guī)劃決策的低效率、規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)工作的低效率和規(guī)劃辦事手段低水平等等方面，這些自然都要從整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的外部背景和環(huán)境中尋找深層客觀原因，但不管怎樣，就規(guī)劃本身而言，有為才有位，有位必有為的道理卻是值得我們規(guī)劃工作者深思和動(dòng)作的。
二、城市規(guī)劃“失靈”論
所謂市場(chǎng)失靈，是指由于內(nèi)部功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場(chǎng)信息機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈。城市規(guī)劃作為城市政府宏觀調(diào)控的手段之一，其干預(yù)市場(chǎng)的目的在于修正市場(chǎng)的失敗，避免因各種開(kāi)發(fā)行為中單純追求經(jīng)濟(jì)效益而損害了公共利益或帶來(lái)消極的外部效應(yīng)，提供市場(chǎng)所不能提供的公共物品，遏制市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)和由于市場(chǎng)投機(jī)性帶來(lái)的城市資源配置的失誤。
由于市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)的前提條件在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)中難以滿(mǎn)足，市場(chǎng)在許多領(lǐng)域都會(huì)失靈。在城市規(guī)劃規(guī)劃實(shí)施和城市發(fā)展建設(shè)中，這種失靈是極常見(jiàn)，也是城市規(guī)劃難以按理想目標(biāo)實(shí)施的最大障礙和根本原因之一。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中環(huán)境中“經(jīng)濟(jì)人”在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，個(gè)人所追求的唯一目的是其自身利益的最優(yōu)化，換句話(huà)說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)人”主觀上既不考慮社會(huì)利益，也不考慮自身非經(jīng)濟(jì)利益。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身先天功能缺陷和我國(guó)處于特殊的體制轉(zhuǎn)型期，一方面法制不健全，另一方面執(zhí)法不嚴(yán)，許多方面實(shí)質(zhì)上仍以權(quán)代法，以人治為主，這種市場(chǎng)的缺陷和“法”無(wú)定“法”的雙重作用下的隨機(jī)或隨意因人而決策的“灰色”環(huán)境中，城市規(guī)劃要想按理想圖式去實(shí)施顯然是難以實(shí)現(xiàn)的，加之，城市規(guī)劃本身法律地位并不高，制定和修改規(guī)劃?rùn)?quán)都在政府手里，政府既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，說(shuō)到底，對(duì)本屆政府“有利”就用，反之就可能因人而異，隨意修改（但又往往不按法定程序辦），而城市規(guī)劃部門(mén)卻夾在其中兩頭受氣。因?yàn)橐?guī)劃部門(mén)既是政府的部門(mén)有下級(jí)服從上級(jí)的行政組織法律約束，卻又要承擔(dān)職能賦予的維護(hù)“公平”和公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益的天職，加之“經(jīng)濟(jì)人”無(wú)孔不入的對(duì)城市規(guī)劃全方位的狂轟亂炸，多重壓力和制約而又缺乏保護(hù)和保障的城市規(guī)劃其調(diào)控失靈則是情理之中的事，暫且還不說(shuō)能否保住自己的頭頂“烏紗”。這是現(xiàn)實(shí)的任何人無(wú)法回避的事實(shí)卻又必須作出實(shí)實(shí)再再的現(xiàn)實(shí)選擇，這絕非聳人聽(tīng)聞！這就是當(dāng)今城市規(guī)劃的實(shí)事求是的客觀反映和現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。倘若不敢承認(rèn)這種現(xiàn)狀就不可能找到當(dāng)今城市規(guī)劃“失靈”的癥結(jié)所在。
就目前而言，我國(guó)城市規(guī)劃“失靈”主要表現(xiàn)在以下方面：
（1）宏觀失靈。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度宏觀失靈表現(xiàn)為市場(chǎng)總供求關(guān)系發(fā)生以超額供給或超額需求為特征的宏觀經(jīng)濟(jì)總量失衡。而在城市規(guī)劃領(lǐng)域宏觀失靈表現(xiàn)為城市發(fā)展總資源配置超越或突破規(guī)劃總體目標(biāo)或控制而出現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略失誤、城市功能紊亂、城市發(fā)展方向失控、城市結(jié)構(gòu)失調(diào)及城市生態(tài)及環(huán)境受到致命破壞等方面，從而致使城市可持續(xù)發(fā)展的根基動(dòng)搖，引發(fā)系列嚴(yán)重的“城市病”和“城市問(wèn)題”。城市規(guī)劃宏觀失靈是當(dāng)今及今后我國(guó)城市規(guī)劃和城市發(fā)展中的首要重中之中的大問(wèn)題，而現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃卻又最易“本末倒置”勿視城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，且城市規(guī)劃部門(mén)的著力點(diǎn)也往往沒(méi)有放在宏觀調(diào)整作用上，而是整天熱忠忙于“也很重要”的日常瑣事并在不知不覺(jué)的“微觀個(gè)案”審批中喪失了城市規(guī)劃的有機(jī)整體方向性和宏觀調(diào)控性。這種只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林，只見(jiàn)微觀建筑個(gè)案，不見(jiàn)宏觀規(guī)劃整體的見(jiàn)怪不怪的傳統(tǒng)誤區(qū)，也是當(dāng)今我國(guó)城市規(guī)劃管理中的最大不到位和錯(cuò)位的又一根本原因。以宏觀為主的城市規(guī)劃“宏觀失控、微觀失靈”著實(shí)讓人費(fèi)解，要不就是習(xí)慣成自然。看來(lái)，原本宏觀的城市規(guī)劃管理實(shí)際卻變成了以“個(gè)案”微觀建筑管理為主的習(xí)俗必須到改一改的時(shí)候了，否則，城市規(guī)劃是很難擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有重責(zé)的。
（2）公共性失靈。公共性失靈表現(xiàn)為在諸如市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、教育和醫(yī)療保健等公共部門(mén)或準(zhǔn)公共部門(mén)的產(chǎn)品，不能像面包、電冰箱等和私用產(chǎn)品那樣，在市場(chǎng)上被自發(fā)有效地生產(chǎn)出來(lái)。這是因?yàn)楣参锲废M(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)和緣故，也就是說(shuō)，一個(gè)人使用公共物品并不減少另一個(gè)人對(duì)它的使用，可見(jiàn)，在公共物品和準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，市場(chǎng)的自由選擇是行不通的，市場(chǎng)機(jī)制在這里無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，必須通過(guò)政府宏觀調(diào)控，方可能保證其公平和公共性。城市規(guī)劃工作從本質(zhì)和整體而言就是保障城市公共物品實(shí)施的有力杠桿和手段，當(dāng)然要做到這一點(diǎn)其實(shí)施機(jī)制和制約環(huán)境卻又十分復(fù)雜和艱難的，而此方面又恰恰是城市規(guī)劃最重要卻又是最薄弱處和短處。無(wú)論從工作體制、機(jī)制和法制上，還是從工作方法、技巧和應(yīng)變能力上都與復(fù)雜多變的市場(chǎng)利益分配機(jī)制相比都相差甚遠(yuǎn)，因而城市規(guī)劃實(shí)施中公共利益和公共設(shè)施失靈有其深層的經(jīng)濟(jì)和政治根源和原因，而絕非城市規(guī)劃所想象的僅幾項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)控制和圖形技術(shù)那么簡(jiǎn)單。
（3）外部性失靈。外部性失靈表現(xiàn)為當(dāng)某些市場(chǎng)主體的活動(dòng)給外部帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用來(lái)調(diào)節(jié)將難以達(dá)到有效配置社會(huì)資源的目的。外部性的存在是市場(chǎng)失靈的一個(gè)重要表現(xiàn)，它導(dǎo)出了政府干預(yù)市場(chǎng)的必要性。當(dāng)外部性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題引起市場(chǎng)配置資源低效率或失效時(shí)，政府可以通過(guò)某些行為直接進(jìn)行管制或運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律將外部性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題內(nèi)部化，政府通過(guò)市場(chǎng)的失效作出強(qiáng)制性的糾正，城市規(guī)劃作用就是要最大可能減少外部經(jīng)濟(jì)性的負(fù)效果。城市規(guī)劃與城市發(fā)展中的外部性失靈表現(xiàn) 有諸多方面，但諸如環(huán)境污染，使社會(huì)為此付出了數(shù)倍甚至無(wú)法換回的代價(jià)；房地產(chǎn)商為了追求最大利潤(rùn)拼命拔高容積率，生存生理需要的最小日照間距都難以保證。此外，降低綠地率，從而影響日照、通風(fēng)和消防安全及公共設(shè)施配套和實(shí)際整體居住質(zhì)量，造成群眾集訪引起社會(huì)矛盾激化，影響社會(huì)穩(wěn)定，降低了整個(gè)社會(huì)效益等等現(xiàn)象和行為都已經(jīng)由表象的技術(shù)問(wèn)題上升為社會(huì)沖突，并且近幾年來(lái)，城市規(guī)劃的行政訴訟和信訪事件的頻頻發(fā)生已成為倍受社會(huì)和行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。但究其原因就是城市建設(shè)行為的“外部性”問(wèn)題，是開(kāi)發(fā)商為自身利益目的而給他人和部門(mén)帶來(lái)麻煩和損害的現(xiàn)象，其本質(zhì)是私欲的誘惑和損公肥私的結(jié)果。如果城市規(guī)劃不能盡最大可能減小城市開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的外部負(fù)效應(yīng)，那么其管理與調(diào)控失靈將又會(huì)造成建設(shè)性失誤和資源配置的不公性，并造成城市發(fā)展的整體功能缺陷和城市社會(huì)矛盾的激化。
三、城市規(guī)劃“角色尷尬”論
在復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中，任何一種職業(yè)或部門(mén)都扮演著不同的角色，而正是這些形形色色的不同角色構(gòu)成了紛繁復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)。城市規(guī)劃無(wú)論作為一門(mén)學(xué)科或一種職業(yè)都有應(yīng)有的恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ弧Ｈ欢鴮?duì)城市規(guī)劃的角色定位一直有偏差，甚至錯(cuò)位。規(guī)劃職業(yè)教育有些過(guò)于跨大和美化城市規(guī)劃的地位與作用，以至于回到現(xiàn)實(shí)的困難重重的復(fù)雜社會(huì)中卻并看不出或體驗(yàn)到原先想象的位置和美好，有時(shí)甚至倍覺(jué)規(guī)劃作用十分弱小和有限；美好的愿望與現(xiàn)實(shí)的角色巨大僅差更易讓人產(chǎn)生失望和悲嘆。
想要“導(dǎo)演”未來(lái)城市發(fā)展，現(xiàn)實(shí)卻無(wú)法著力，甚至處處碰壁；想要大展規(guī)劃實(shí)施宏圖，現(xiàn)實(shí)卻反差巨大，甚至前途迷撲；相要以技術(shù)的規(guī)劃補(bǔ)救復(fù)雜的社會(huì)缺陷，維護(hù)社會(huì)公平，現(xiàn)實(shí)卻阻力重重，甚至自身難保……看來(lái)，城市規(guī)劃的社會(huì)角色是十分復(fù)雜和矛盾的，并不像教科書(shū)上說(shuō)得那么單純和易解。市場(chǎng)失靈的情況決定了政府介入、干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的必要性。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)對(duì)資源配置始終起著基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的介入和干預(yù)，只是輔助性的、補(bǔ)助性的，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)角色，是由彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷或不足決定的。調(diào)控作為一種政府行為必須要有方向和目標(biāo)。方向是目標(biāo)的概略規(guī)定，目標(biāo)是方向的精確定位。
城市規(guī)劃調(diào)控首先要解決調(diào)控的方向問(wèn)題，這里涉及到城市規(guī)劃角色定位中的微妙關(guān)系，即“角色尷尬”，這是一種角色兩難的關(guān)系。城市規(guī)劃的“角色尷尬”源于中觀的角色定位。作為微觀的市場(chǎng)主體，企業(yè)（開(kāi)發(fā)商或單位）可以毫無(wú)顧慮地追求利益最大化，并可以毫不隱諱地承認(rèn)自私自利動(dòng)機(jī)的存在。而作為尋找和表現(xiàn)公共利益則是城市規(guī)劃的主要職責(zé)，但在利益多元化的市場(chǎng)關(guān)系中，由于存在許多不同利益集團(tuán)，尋找一個(gè)共同的利益并達(dá)成共識(shí)并非易事。但一般而言，政府尋找公共利益采用政治手段，而且根據(jù)所找的公共利益制訂有關(guān)政策，即把公共利益轉(zhuǎn)化為政策。而我國(guó)現(xiàn)狀城市規(guī)劃目標(biāo)失控、失敗和失效最大的原因莫過(guò)于我國(guó)的城市規(guī)劃僅停留在既單純且又十分簡(jiǎn)化的技術(shù)層面。城市規(guī)劃成果的深度十分淺顯，依據(jù)嚴(yán)重不足，大多均停留在感性的自描層面，且?guī)缀跚逡簧淌交⑿问交⒗淄猩跽咛煜乱?guī)劃一大抄，稍作包裝拚貼填空就可獲得豐厚經(jīng)濟(jì)回報(bào)，加之，外行看熱鬧還給予高度褒獎(jiǎng)，有的規(guī)劃成果連最起碼的現(xiàn)狀和規(guī)劃概念都沒(méi)有弄清，就隨意在地形圖隨意構(gòu)思自我表現(xiàn)，甚至把規(guī)劃當(dāng)藝術(shù)創(chuàng)作來(lái)搞。殊不知這些不負(fù)責(zé)任的規(guī)劃是利還害？是有好或是壞？是引導(dǎo)或是誤導(dǎo)？試想，此類(lèi)規(guī)劃根本無(wú)從談起指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，不僅加此，反而增加了規(guī)劃操作難度，使不合法利益通過(guò)規(guī)劃而合法化。
因此，如果硬要把希望寄托在用現(xiàn)行的規(guī)劃成果來(lái)調(diào)控政治和經(jīng)濟(jì)多元化的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜社會(huì)利益關(guān)系，那將會(huì)大錯(cuò)特錯(cuò)！而當(dāng)今我國(guó)的城市規(guī)劃的最大弊端即就是跳不出技術(shù)規(guī)劃的束縛和樊籬，不能將技術(shù)的規(guī)劃轉(zhuǎn)化為規(guī)劃實(shí)施政策和行政措施。沒(méi)有從圖式技術(shù)到實(shí)施政策的轉(zhuǎn)化和切實(shí)對(duì)接就不能有效實(shí)施規(guī)劃的基礎(chǔ)，這一點(diǎn)現(xiàn)行的規(guī)劃管理和編制又都是滯后并與社會(huì)需求格格不入并亟需大大改革和提升的。不了解中國(guó)現(xiàn)行的行政體制和政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定一切的國(guó)情，不多從現(xiàn)行規(guī)劃模式的不足去尋找對(duì)策和加大改革與創(chuàng)新步伐和力度，任何妄想用技術(shù)的規(guī)劃來(lái)充當(dāng)救世主的角色既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法自存，更談不上擔(dān)當(dāng)維護(hù)城市公平之職了。正是由于以往過(guò)分渲染規(guī)劃的無(wú)限美好性，過(guò)高估計(jì)規(guī)劃的位置，認(rèn)為規(guī)劃具有無(wú)限的作用，這是一個(gè)先天的認(rèn)識(shí)誤區(qū)！故而一旦受挫就茫然不知所措，毫無(wú)心理準(zhǔn)備和承受力。有限的現(xiàn)實(shí)職能與無(wú)限的希望之間的矛盾與困惑必然導(dǎo)致規(guī)劃定位處于十分尷尬的境地。當(dāng)然，人們追求完善和無(wú)限美好未來(lái)本無(wú)可厚非，并且這種愿望隨著社會(huì)物質(zhì)水平和文明的進(jìn)步會(huì)越來(lái)越高，城市規(guī)劃只能也必須適應(yīng)這種也許認(rèn)為是無(wú)情而苛刻的現(xiàn)實(shí)，并盡最大可能發(fā)揮自身的正面積極的作用，讓城市規(guī)劃在現(xiàn)人看來(lái)甚至誤解為是一門(mén)“遺憾事業(yè)”的工作在通過(guò)自身主觀努力并不斷滿(mǎn)足人們的美好未來(lái)中得到不斷完善和提高。那么，城市規(guī)劃所做的充其量也只是最大可能為城市發(fā)展減少點(diǎn)遺憾，少留點(diǎn)遺憾，也就是以自慰了，這絕非貶低規(guī)劃的地位與作用！如果規(guī)劃工作者自身不能清醒地看到這一點(diǎn)卻仍要一意孤行，繼續(xù)沿襲根深蒂固的教條而自高自大，試圖以簡(jiǎn)單的圖形模式來(lái)限定極端復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的話(huà)，那才是最可悲的。
從城市規(guī)劃的現(xiàn)狀和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求看，城市規(guī)劃至少?gòu)睦碚摵蛯?shí)踐上要擔(dān)當(dāng)以下角色：
1、調(diào)控人角色。無(wú)論從現(xiàn)實(shí)客觀看，城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)和城市資源配置的調(diào)控作用是明顯的，雖然其調(diào)控作用現(xiàn)狀仍不盡人意。調(diào)控人角色的職責(zé)是對(duì)城市宏觀發(fā)展方向和戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)控。就城市規(guī)劃而言有兩大調(diào)控目標(biāo)：一是城市宏觀發(fā)展持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與平衡；二是城市宏觀結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整與優(yōu)化。社會(huì)資源配置和有效利用，是通過(guò)三個(gè)層次來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即宏觀、中觀和微觀層次。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，城市規(guī)劃作為調(diào)控人的角色主要屬于社會(huì)大體系中觀層面的宏觀方面，主要體現(xiàn)在城市宏觀發(fā)展的目標(biāo)、方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的整體優(yōu)化調(diào)配。當(dāng)然，微觀層次也并不是無(wú)所謂，只是相比較各有所側(cè)重罷了。但就其實(shí)質(zhì)而言，城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控人角色就是最大限度地維護(hù)和保障城市宏觀整體公共目標(biāo)的最大實(shí)現(xiàn)。
2、公益人角色。履行公益人角色的職責(zé)一是實(shí)現(xiàn)并維護(hù)一定的公共目標(biāo)；二是鼓勵(lì)和保護(hù)有益的外部效益，預(yù)防和制止有害的外部效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)在目標(biāo)的條件是通過(guò)規(guī)劃制定獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施，趨利避害。
3、管理人角色。管理人職責(zé)是對(duì)一切城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行的某些限制和規(guī)定。城市規(guī)劃管制的內(nèi)容有以下：一是防止規(guī)劃宏觀失控，保證城市可持續(xù)發(fā)展；二是防止違法違章建設(shè)活動(dòng)；三是保障市民的（公共）權(quán)利和利益。通過(guò)城市規(guī)劃的有關(guān)法律法規(guī)、地方規(guī)章、行政規(guī)定、技術(shù)規(guī)范等限制“私利”，保護(hù)城市市民最基本公共權(quán)利。如總體規(guī)劃管理定性管方向、控制規(guī)劃定量管公共配套指標(biāo)、修建詳規(guī)定位管視型空間環(huán)境等等都是試圖通過(guò)不同規(guī)定從不同層面上最大可能地保障城市可持續(xù)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)施。
4、仲裁人角色。仲裁人角色的職責(zé)是超越于各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之上協(xié)調(diào)、處理城市規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)主體間的利益沖突。城市規(guī)劃只所以充當(dāng)仲裁人角色，是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃無(wú)自身既得利益。城市規(guī)劃可以說(shuō)是一項(xiàng)以各專(zhuān)業(yè)的價(jià)值觀探求公共利益，從中確定城市規(guī)劃準(zhǔn)則和目標(biāo)的公益事業(yè)。從此意義上講，城市規(guī)劃在多元利益沖突的平衡、協(xié)調(diào)、討價(jià)還價(jià)面前由于受“真實(shí)能力”的限制確實(shí)難以做人，是一個(gè)極難“擺平”的“角色”，但又必須無(wú)愧于職業(yè)天職去明確面對(duì)和選擇，并盡最大可能作出公正裁定。尤其在維護(hù)公共利益、公共資源、整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面更是阻力重重，有時(shí)更是舉步艱難。然而，在現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃實(shí)施建設(shè)中，仲裁的角色占據(jù)了城市規(guī)劃日常事務(wù)的絕大部分時(shí)間和精力，
事實(shí)上城市規(guī)劃目標(biāo)和宏偉理想的每一步實(shí)施實(shí)際上是在無(wú)休止的利益討價(jià)還價(jià)和左右為難中不斷修正、完善、取舍、優(yōu)化和強(qiáng)制中逐步得以有限的裁定和實(shí)現(xiàn)的。“城市規(guī)劃角色尷尬”對(duì)城市規(guī)劃作用和調(diào)控的水平發(fā)揮確實(shí)有著深刻的影響，制約著城市規(guī)劃者積極性和創(chuàng)造力的發(fā)揮，影響了城市規(guī)劃在公眾中的形象和可信度，而最關(guān)鍵最重要的是左右城市規(guī)劃的“看不見(jiàn)的手”和客觀期望值的“虛高性”與現(xiàn)實(shí)城市規(guī)劃角色的巨大僅差造成了城市規(guī)劃的地位和作為難以得到領(lǐng)導(dǎo)和公眾的理解和認(rèn)同，即使有些改變，而多數(shù)時(shí)尤僅停留在口頭宣傳上，流于某種形勢(shì)需要。
正因?yàn)檗D(zhuǎn)型期的中國(guó)城市規(guī)劃面臨眾多理論和實(shí)踐的“缺陷”與“誤區(qū)”，或許這些“缺陷”和“誤區(qū)”許多來(lái)自外部的決定力量。但我國(guó)改革開(kāi)放二十多年的大好形勢(shì)下而我們的城市規(guī)劃卻改革步伐滯緩所帶來(lái)的眾多被動(dòng)、缺陷、矛盾和嚴(yán)重不適，難道仍還應(yīng)無(wú)動(dòng)于衷嗎？本該超前的城市規(guī)劃長(zhǎng)期落后于整個(gè)社會(huì)改革和創(chuàng)新卻總是只埋怨社會(huì)的不“公正”，能得到社會(huì)的憐憫和理解嗎？答案是顯而易見(jiàn)的。沒(méi)有職業(yè)的危機(jī)感和憂(yōu)患意識(shí)，不敢不斷否定自我并超越自我，那才是最可悲的。中國(guó)的城市規(guī)劃太需要對(duì)過(guò)去的種種不適應(yīng)和困境進(jìn)行認(rèn)真反省、檢討、批判并作一次大膽自我否定了，并迅速打破固有、僵化、沉悶和不思改革、固步自封與時(shí)代格格不入的氛圍，大膽創(chuàng)新，乘時(shí)代改革東風(fēng)，開(kāi)創(chuàng)我國(guó)城市規(guī)劃嶄新局面方為其唯一而正確的必然選擇。中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)上海8月20日電
(責(zé)任編輯：白雪松)
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