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上海市寶山區(qū)規(guī)劃管理局副局長、高級規(guī)劃師 周建軍
提要：本文從城市規(guī)劃運作中的失敗、失靈和角色尷尬三方面的矛盾現(xiàn)象切題，初步分析了其主要成因及復(fù)雜性，并對當今城市規(guī)劃理論與實踐的缺陷與誤區(qū)從干預(yù)、政策和本位之角度進行了較深層面的反思與檢討，指出我國城市規(guī)劃必須通過大力改革與創(chuàng)新方可使城市規(guī)劃自身擺脫無奈與尷尬境地并使其地位與作用有一個較大的根本改觀。
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃、失敗、失靈、角色尷尬
城市規(guī)劃是關(guān)于理想未來的學(xué)科，卻實實在在、時時刻刻與矛盾沖突的現(xiàn)實打交道；城市規(guī)劃以未來美好藍圖引入入勝，卻無時不面對和接受不盡人意和令人心痛的現(xiàn)實社會。于是理想與現(xiàn)實、理性與浪漫兩種沖突與選擇便構(gòu)成執(zhí)著表達和追求未來的現(xiàn)實的城市規(guī)劃。因而，在令人疾首和無奈的現(xiàn)實矛盾沖突中便有了“城市規(guī)劃是一門遺憾的事業(yè)”之感嘆，進而逐步使人們逐步認識到美好的城市未來是由一個個原本并不美好的現(xiàn)實，通過執(zhí)著的人們執(zhí)著改造并付出巨大代價且鮮為人知默默奉獻和犧牲后走向美好的。但正因為城市規(guī)劃在不斷超越遺憾和缺陷，所以城市留給現(xiàn)實規(guī)劃人的永遠只是減少遺憾和缺陷的瞬間欣慰過程，那怕多數(shù)情況下根本就無法感受和欣賞也無怨無悔；正因為城市規(guī)劃的這種“缺陷美”和不滿現(xiàn)狀缺陷并為之抗爭和努力的精神卻體現(xiàn)了人類對美好未來的永恒追求和不屈奮斗。從此意義上講，城市規(guī)劃體現(xiàn)了人類不斷追求和改善城市生活質(zhì)量，實現(xiàn)人類自我價值目標的美好事業(yè)，是“悲劇性的喜劇事業(yè)”。
一、城市規(guī)劃“失敗”論
城市發(fā)展和建設(shè)活動及市場經(jīng)濟如果失去政府宏觀調(diào)控必然會由于其先天的缺陷帶來種種弊端，甚至嚴重的的破壞性建設(shè)。而這種看似杞人憂天的結(jié)果最終只會要加倍償還發(fā)展失誤和市場缺陷，而為了彌補壞性建設(shè)和市場缺陷客觀上需要政府通過介入、干預(yù)城市建設(shè)活動來彌補市場缺陷。但是，人們總是希望政府所做的用來彌補市場經(jīng)濟缺陷的政府行政職能本身并不是完美無缺的。在現(xiàn)實的經(jīng)濟運動中，人們期望政府能夠辦好市場辦不好的事情，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)政府不僅不能拯救市場的失靈，反而降低了社會效益。這種現(xiàn)象西方經(jīng)濟學(xué)家稱之為“政府失敗”。而在城市發(fā)展和建設(shè)活動中，作為政府宏觀調(diào)控手段之一的城市規(guī)劃同樣具有想彌補在市場缺陷條件下城市建設(shè)性破壞的缺陷而城市規(guī)劃職能本身卻并不完美的缺陷和遺憾，結(jié)果城市規(guī)劃不僅不能補救破壞性建設(shè)與開發(fā)給城市可持續(xù)發(fā)展帶來的種種惡果，有時，反而充當了違法建設(shè)和破壞性建設(shè)的合法保護傘，使不合法開發(fā)建設(shè)行為通過“不擇手段”迫使規(guī)劃許可而合法化則更是害之有害，這種現(xiàn)象也可稱為“規(guī)劃失敗”。
從現(xiàn)實的城市規(guī)劃效果看，“城市規(guī)劃失敗”現(xiàn)象有許多層面，這里不可能一一涉及，僅重點剖析一下城市規(guī)劃政策的偏差與失誤。所謂城市規(guī)劃政策就是城市規(guī)劃部門為實現(xiàn)一定時期的任務(wù)，為調(diào)整各種利益關(guān)系而規(guī)定的行為規(guī)范和行動準則，具有三大功能。一是導(dǎo)向功能，即對人們的城市規(guī)劃行為和城市規(guī)劃事物的發(fā)展方向具有引導(dǎo)作用；二是協(xié)調(diào)功能，即協(xié)調(diào)城市規(guī)劃及城市發(fā)展過程中各種利益主體的關(guān)系；三是控制功能，即通過城市規(guī)劃政策對人們的城市規(guī)劃行為和城市發(fā)展的制約，以實現(xiàn)對整個城市社會、經(jīng)濟和環(huán)境的控制。正是由于城市規(guī)劃政策在實施城市規(guī)劃和城市發(fā)展中的特殊和重大決定性要件和作用，因此，政府制定好的城市規(guī)劃政策是較好實施城市規(guī)劃和確保城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，具有決定的作用。然而對我國而言，
由于城市規(guī)劃長期停留在圖紙和純技術(shù)表現(xiàn)層面，對城市規(guī)劃實施政策研究處于幾乎空白狀態(tài)，不僅如此，甚至在規(guī)劃界至今也尚未完全意識到也更未形成共識。而從現(xiàn)實規(guī)劃“實施難”來看，就規(guī)劃而言重要的并不是圖面功夫，而更應(yīng)該提倡和學(xué)會制定科學(xué)有效的落實圖面的城市規(guī)劃實施和調(diào)控政策。城市規(guī)劃者要學(xué)會將規(guī)劃的技術(shù)圖紙和語言較準確地轉(zhuǎn)譯為政策措施和行政語言，因為，如果沒有從技術(shù)規(guī)劃到政策規(guī)劃的轉(zhuǎn)化與提升，就不可能真正得到領(lǐng)導(dǎo)和公共的理解支持和實施規(guī)劃，這是實現(xiàn)規(guī)劃的前提和動力要素如果城市規(guī)劃不跨越這條致命的規(guī)劃鴻溝并有實質(zhì)性突破和進展卻仍停留在現(xiàn)行的表層技術(shù)上的微小改良的話，那么中國的城市規(guī)劃將難以擺脫危狀而難負“盛名”。
城市規(guī)劃作為政府的一種行政行為，在我國這樣一個法制尚需健全，法律意識談薄的特殊背景下，沒有有效的規(guī)劃行政政策和措施作保障顯然會蒼白無力。城市規(guī)劃必須要加強研究現(xiàn)行的“行政規(guī)則”，面對錯綜復(fù)雜的規(guī)劃沖突，“規(guī)劃少一些藝術(shù)表現(xiàn)，多一些深層行政政策措施”應(yīng)該能夠讓規(guī)劃同仁形成共識并有所省醒了。我國的城市規(guī)劃太需要深入研究轉(zhuǎn)型期宏觀規(guī)劃政策和措施了，否則，光靠傳統(tǒng)的“幾班斧”和“硬技術(shù)”在當今復(fù)雜多變的市場經(jīng)濟中是絕不可能具有駕馭并取勝把握的。如果真要有什么異化的話，那么，也只可能是不幸中的萬幸，是個人隨機意向與規(guī)劃瞬間短期目標在某一點上偶然的不謀而合，而絕非是規(guī)劃整體地位和命運的改觀。
那么，什么是好的政策呢？所謂好政策是指這樣一種立法或政府行為：一方面它帶給社會中一部分人的額外滿足大于那些為了支持這種立法或行為而作出犧牲的人所付出的代價；另一方面，由于一項政策的實施，是以放棄若干其他同類政策為代價的，因此，與其他具有同類特點的政策相比，這種政策所帶來的凈收益最大。壞政策的含義剛好與之相反。政府的政策之所以發(fā)生偏差，以至出現(xiàn)壞政策，原因主要有兩個：一是由于政策改變某種體制或政策的代價與人們預(yù)計從這種改變中得到的好處相比太高了，因而人們不愿或?qū)嶋H上不能改變這種體制或政策。特別是在這種政策的改變所帶來的長期效果比較好，但短期效果不太大而代價卻很高時，如城市長遠可持續(xù)發(fā)展目標和環(huán)境保護等問題帶有現(xiàn)實普遍性，這里往往以犧牲長遠取短期效果為多。二是由于某個地方出了毛病，體制或政策的運轉(zhuǎn)沒有起到應(yīng)有的作用，而變得只有利于某些特殊利益集團，這些集團一方面利用權(quán)利來尋求自身利益的極大化，損害公眾利益。如城市規(guī)劃實施和城市發(fā)展中的矛盾沖突實質(zhì)上都是利益的紛爭導(dǎo)致，而絕不是簡單的技術(shù)問題，即損公濟私。如用地性質(zhì)隨意更改、城市結(jié)構(gòu)無休止無序破壞、建設(shè)項目隨心所欲破壞規(guī)劃“吃點菜”、侵占綠地、污染環(huán)境、壓縮間距、少報多建、停車位不足、程序違法（先建后報、不報也建）、舊城改造超大容量（由低層高密度變高層高密度）、市政配套不到位、公共設(shè)施或短斤少兩或能賴就賴，各類違法違章項目打著各種晃子和光面堂皇的招術(shù)使其利益合法化等等現(xiàn)象和手段的目的只有一個，就是要以最小的個人（經(jīng)濟人）投入，借用各種“權(quán)力”和“不擇手段”以實現(xiàn)自我價值的最大化，而城市規(guī)劃既是最好的突破口，又是可悲的代人受過的犧牲品。甚至可以斗膽一言，任何一個違反城市規(guī)劃的事件背后都有強大的政治和利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支撐，而相對這種強大的有形與無形力量城市規(guī)劃部門的力量顯然是十分不堪一擊的，何況城市規(guī)劃自身切實還有許多讓人易抓的不足或毛病呢？若看不到這一點，就不可能真正認知當今中國城市規(guī)劃為何那么易受“傷害”的深層本質(zhì)。
另一方面，這些唯利經(jīng)濟人還利用其特殊地位，給人們造成一種掩蓋實質(zhì)的易蒙騙群眾的假象，似乎他們是為國家、集團謀福利，公眾卻因為信息不靈而無法識別這種欺騙行為。如城市發(fā)展和建設(shè)中常見的看似正常卻包含許多不合法理、不公平，卻合乎“情”的所謂為發(fā)展經(jīng)濟、招商引資而宣揚的“特事特辦、急事急辦、先上車（建設(shè)）后買票（后補辦合法手續(xù)，有的甚至根本不知曉其一開始就是否合法，能否補辦手續(xù)，有的也根本不來辦手續(xù)）”等等口號和辦法。會議紀要代替法律規(guī)定程序和法定審批手續(xù)等等司空見慣的城市建設(shè)行為和項目辦理的作法誰也不曾或者說未敢懷疑過其以發(fā)展經(jīng)濟為名而明顯違法行為所帶來的種種問題和隱患，更沒有人真正想過或想過卻不愿多事但這卻是既違反法制原則又違反市場公平原則的種種作法的不良后果！而這些所謂“重點工程”、“大事特事急事”為何可以享受特權(quán)而隨意破壞法定程序和突破并無視城市規(guī)劃而受指責的反而是堅持依法辦事維持規(guī)劃公平性和嚴肅性的城市規(guī)劃部門呢？這實在讓人“看不懂”！但很明顯這些“特權(quán)項目”大都有“來頭”，往往也大都通過所謂“合法的”違規(guī)操作取得不合法行為的“合法性”，其也卻往往是違反城市規(guī)劃的“大戶”和“嚴重戶”，不信，可以隨機抽樣調(diào)查一試！雖然，了解、認識和剖析以上“陰面”也許對改變現(xiàn)狀毫無幫助，但至少可以讓規(guī)劃者自身對看清決定“規(guī)劃失敗”之深層體制（行政、法制和經(jīng)濟）和機制原因是有益的，或者，或多或少可以減輕一點有責任心的規(guī)劃工作者的自責也就足夠了，但這絕非逃避自身應(yīng)付的責任。由此看來，也更加證實了城市規(guī)劃的本質(zhì)是以技術(shù)的表象反映著整個社會的政治和經(jīng)濟利益關(guān)系，并是由政治和經(jīng)濟最終所決定的結(jié)果而已。
因此，城市規(guī)劃如果不研究社會政治和經(jīng)濟政策，并從政策的角度為出發(fā)點研究、制定和實施規(guī)劃的話，那么，城市規(guī)劃將永遠無法擺脫“失敗”的命運。誠然，美好的理想的未來城市規(guī)劃藍圖本身并無過錯，但理想規(guī)劃若沒有深層次的符合中國國情的規(guī)劃政策措施得以深化和保障而形同虛設(shè)則是當今中國城市規(guī)劃“失敗”的最大缺陷和失誤。“規(guī)劃失敗”并不可怕，可怕的倒是城市規(guī)劃行業(yè)長期不思改革、缺乏創(chuàng)新卻又孤花自賞、牢騷滿腹之現(xiàn)狀實在令人擔憂，長此以往城市規(guī)劃最終將會在眾人責難中失去方向而“自取失敗”。當然，城市規(guī)劃的失敗還表現(xiàn)在規(guī)劃決策的低效率、規(guī)劃機構(gòu)工作的低效率和規(guī)劃辦事手段低水平等等方面，這些自然都要從整個社會、經(jīng)濟和政治的外部背景和環(huán)境中尋找深層客觀原因，但不管怎樣，就規(guī)劃本身而言，有為才有位，有位必有為的道理卻是值得我們規(guī)劃工作者深思和動作的。
二、城市規(guī)劃“失靈”論
所謂市場失靈，是指由于內(nèi)部功能缺陷和外部條件缺陷引起的市場信息機制在資源配置的某些領(lǐng)域運作不靈。城市規(guī)劃作為城市政府宏觀調(diào)控的手段之一，其干預(yù)市場的目的在于修正市場的失敗，避免因各種開發(fā)行為中單純追求經(jīng)濟效益而損害了公共利益或帶來消極的外部效應(yīng)，提供市場所不能提供的公共物品，遏制市場不公平競爭和由于市場投機性帶來的城市資源配置的失誤。
由于市場機制達到最優(yōu)狀態(tài)的前提條件在現(xiàn)實的經(jīng)濟運動中難以滿足，市場在許多領(lǐng)域都會失靈。在城市規(guī)劃規(guī)劃實施和城市發(fā)展建設(shè)中，這種失靈是極常見，也是城市規(guī)劃難以按理想目標實施的最大障礙和根本原因之一。因為市場經(jīng)濟中環(huán)境中“經(jīng)濟人”在經(jīng)濟活動中，個人所追求的唯一目的是其自身利益的最優(yōu)化，換句話說，“經(jīng)濟人”主觀上既不考慮社會利益，也不考慮自身非經(jīng)濟利益。由于市場經(jīng)濟本身先天功能缺陷和我國處于特殊的體制轉(zhuǎn)型期，一方面法制不健全，另一方面執(zhí)法不嚴，許多方面實質(zhì)上仍以權(quán)代法，以人治為主，這種市場的缺陷和“法”無定“法”的雙重作用下的隨機或隨意因人而決策的“灰色”環(huán)境中，城市規(guī)劃要想按理想圖式去實施顯然是難以實現(xiàn)的，加之，城市規(guī)劃本身法律地位并不高，制定和修改規(guī)劃權(quán)都在政府手里，政府既當裁判員，又當運動員，說到底，對本屆政府“有利”就用，反之就可能因人而異，隨意修改（但又往往不按法定程序辦），而城市規(guī)劃部門卻夾在其中兩頭受氣。因為規(guī)劃部門既是政府的部門有下級服從上級的行政組織法律約束，卻又要承擔職能賦予的維護“公平”和公共利益、長遠利益和整體利益的天職，加之“經(jīng)濟人”無孔不入的對城市規(guī)劃全方位的狂轟亂炸，多重壓力和制約而又缺乏保護和保障的城市規(guī)劃其調(diào)控失靈則是情理之中的事，暫且還不說能否保住自己的頭頂“烏紗”。這是現(xiàn)實的任何人無法回避的事實卻又必須作出實實再再的現(xiàn)實選擇，這絕非聳人聽聞！這就是當今城市規(guī)劃的實事求是的客觀反映和現(xiàn)實寫照。倘若不敢承認這種現(xiàn)狀就不可能找到當今城市規(guī)劃“失靈”的癥結(jié)所在。
就目前而言，我國城市規(guī)劃“失靈”主要表現(xiàn)在以下方面：
（1）宏觀失靈。從市場經(jīng)濟角度宏觀失靈表現(xiàn)為市場總供求關(guān)系發(fā)生以超額供給或超額需求為特征的宏觀經(jīng)濟總量失衡。而在城市規(guī)劃領(lǐng)域宏觀失靈表現(xiàn)為城市發(fā)展總資源配置超越或突破規(guī)劃總體目標或控制而出現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略失誤、城市功能紊亂、城市發(fā)展方向失控、城市結(jié)構(gòu)失調(diào)及城市生態(tài)及環(huán)境受到致命破壞等方面，從而致使城市可持續(xù)發(fā)展的根基動搖，引發(fā)系列嚴重的“城市病”和“城市問題”。城市規(guī)劃宏觀失靈是當今及今后我國城市規(guī)劃和城市發(fā)展中的首要重中之中的大問題，而現(xiàn)實的城市規(guī)劃卻又最易“本末倒置”勿視城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，且城市規(guī)劃部門的著力點也往往沒有放在宏觀調(diào)整作用上，而是整天熱忠忙于“也很重要”的日�，嵤虏⒃诓恢挥X的“微觀個案”審批中喪失了城市規(guī)劃的有機整體方向性和宏觀調(diào)控性。這種只見樹木，不見森林，只見微觀建筑個案，不見宏觀規(guī)劃整體的見怪不怪的傳統(tǒng)誤區(qū)，也是當今我國城市規(guī)劃管理中的最大不到位和錯位的又一根本原因。以宏觀為主的城市規(guī)劃“宏觀失控、微觀失靈”著實讓人費解，要不就是習慣成自然�？磥�，原本宏觀的城市規(guī)劃管理實際卻變成了以“個案”微觀建筑管理為主的習俗必須到改一改的時候了，否則，城市規(guī)劃是很難擔當其應(yīng)有重責的。
（2）公共性失靈。公共性失靈表現(xiàn)為在諸如市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、教育和醫(yī)療保健等公共部門或準公共部門的產(chǎn)品，不能像面包、電冰箱等和私用產(chǎn)品那樣，在市場上被自發(fā)有效地生產(chǎn)出來。這是因為公共物品消費具有非競爭性和非排他性的特點和緣故，也就是說，一個人使用公共物品并不減少另一個人對它的使用，可見，在公共物品和準公共物品領(lǐng)域，市場的自由選擇是行不通的，市場機制在這里無法實現(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，必須通過政府宏觀調(diào)控，方可能保證其公平和公共性。城市規(guī)劃工作從本質(zhì)和整體而言就是保障城市公共物品實施的有力杠桿和手段，當然要做到這一點其實施機制和制約環(huán)境卻又十分復(fù)雜和艱難的，而此方面又恰恰是城市規(guī)劃最重要卻又是最薄弱處和短處。無論從工作體制、機制和法制上，還是從工作方法、技巧和應(yīng)變能力上都與復(fù)雜多變的市場利益分配機制相比都相差甚遠，因而城市規(guī)劃實施中公共利益和公共設(shè)施失靈有其深層的經(jīng)濟和政治根源和原因，而絕非城市規(guī)劃所想象的僅幾項技術(shù)指標控制和圖形技術(shù)那么簡單。
（3）外部性失靈。外部性失靈表現(xiàn)為當某些市場主體的活動給外部帶來經(jīng)濟損失時，通過市場機制的自發(fā)作用來調(diào)節(jié)將難以達到有效配置社會資源的目的。外部性的存在是市場失靈的一個重要表現(xiàn)，它導(dǎo)出了政府干預(yù)市場的必要性。當外部性經(jīng)濟問題引起市場配置資源低效率或失效時，政府可以通過某些行為直接進行管制或運用市場規(guī)律將外部性經(jīng)濟問題內(nèi)部化，政府通過市場的失效作出強制性的糾正，城市規(guī)劃作用就是要最大可能減少外部經(jīng)濟性的負效果。城市規(guī)劃與城市發(fā)展中的外部性失靈表現(xiàn) 有諸多方面，但諸如環(huán)境污染，使社會為此付出了數(shù)倍甚至無法換回的代價；房地產(chǎn)商為了追求最大利潤拼命拔高容積率，生存生理需要的最小日照間距都難以保證。此外，降低綠地率，從而影響日照、通風和消防安全及公共設(shè)施配套和實際整體居住質(zhì)量，造成群眾集訪引起社會矛盾激化，影響社會穩(wěn)定，降低了整個社會效益等等現(xiàn)象和行為都已經(jīng)由表象的技術(shù)問題上升為社會沖突，并且近幾年來，城市規(guī)劃的行政訴訟和信訪事件的頻頻發(fā)生已成為倍受社會和行政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注的熱點和重點。但究其原因就是城市建設(shè)行為的“外部性”問題，是開發(fā)商為自身利益目的而給他人和部門帶來麻煩和損害的現(xiàn)象，其本質(zhì)是私欲的誘惑和損公肥私的結(jié)果。如果城市規(guī)劃不能盡最大可能減小城市開發(fā)建設(shè)活動的外部負效應(yīng)，那么其管理與調(diào)控失靈將又會造成建設(shè)性失誤和資源配置的不公性，并造成城市發(fā)展的整體功能缺陷和城市社會矛盾的激化。
三、城市規(guī)劃“角色尷尬”論
在復(fù)雜的社會系統(tǒng)中，任何一種職業(yè)或部門都扮演著不同的角色，而正是這些形形色色的不同角色構(gòu)成了紛繁復(fù)雜的社會系統(tǒng)。城市規(guī)劃無論作為一門學(xué)科或一種職業(yè)都有應(yīng)有的恰當?shù)慕巧ㄎ�。然而對城市�?guī)劃的角色定位一直有偏差，甚至錯位。規(guī)劃職業(yè)教育有些過于跨大和美化城市規(guī)劃的地位與作用，以至于回到現(xiàn)實的困難重重的復(fù)雜社會中卻并看不出或體驗到原先想象的位置和美好，有時甚至倍覺規(guī)劃作用十分弱小和有限；美好的愿望與現(xiàn)實的角色巨大僅差更易讓人產(chǎn)生失望和悲嘆。
想要“導(dǎo)演”未來城市發(fā)展，現(xiàn)實卻無法著力，甚至處處碰壁；想要大展規(guī)劃實施宏圖，現(xiàn)實卻反差巨大，甚至前途迷撲；相要以技術(shù)的規(guī)劃補救復(fù)雜的社會缺陷，維護社會公平，現(xiàn)實卻阻力重重，甚至自身難保……看來，城市規(guī)劃的社會角色是十分復(fù)雜和矛盾的，并不像教科書上說得那么單純和易解。市場失靈的情況決定了政府介入、干預(yù)經(jīng)濟活動的必要性。但是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置始終起著基礎(chǔ)性作用，市場在社會主義經(jīng)濟活動中處于主導(dǎo)地位，政府對經(jīng)濟活動的介入和干預(yù)，只是輔助性的、補助性的，政府在市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟角色，是由彌補市場的缺陷或不足決定的。調(diào)控作為一種政府行為必須要有方向和目標。方向是目標的概略規(guī)定，目標是方向的精確定位。
城市規(guī)劃調(diào)控首先要解決調(diào)控的方向問題，這里涉及到城市規(guī)劃角色定位中的微妙關(guān)系，即“角色尷尬”，這是一種角色兩難的關(guān)系。城市規(guī)劃的“角色尷尬”源于中觀的角色定位。作為微觀的市場主體，企業(yè)（開發(fā)商或單位）可以毫無顧慮地追求利益最大化，并可以毫不隱諱地承認自私自利動機的存在。而作為尋找和表現(xiàn)公共利益則是城市規(guī)劃的主要職責，但在利益多元化的市場關(guān)系中，由于存在許多不同利益集團，尋找一個共同的利益并達成共識并非易事。但一般而言，政府尋找公共利益采用政治手段，而且根據(jù)所找的公共利益制訂有關(guān)政策，即把公共利益轉(zhuǎn)化為政策。而我國現(xiàn)狀城市規(guī)劃目標失控、失敗和失效最大的原因莫過于我國的城市規(guī)劃僅停留在既單純且又十分簡化的技術(shù)層面。城市規(guī)劃成果的深度十分淺顯，依據(jù)嚴重不足，大多均停留在感性的自描層面，且?guī)缀跚逡簧淌交�、形式化、雷同化，更有甚者天下�?guī)劃一大抄，稍作包裝拚貼填空就可獲得豐厚經(jīng)濟回報，加之，外行看熱鬧還給予高度褒獎，有的規(guī)劃成果連最起碼的現(xiàn)狀和規(guī)劃概念都沒有弄清，就隨意在地形圖隨意構(gòu)思自我表現(xiàn)，甚至把規(guī)劃當藝術(shù)創(chuàng)作來搞。殊不知這些不負責任的規(guī)劃是利還害？是有好或是壞？是引導(dǎo)或是誤導(dǎo)？試想，此類規(guī)劃根本無從談起指導(dǎo)規(guī)劃實施，不僅加此，反而增加了規(guī)劃操作難度，使不合法利益通過規(guī)劃而合法化。
因此，如果硬要把希望寄托在用現(xiàn)行的規(guī)劃成果來調(diào)控政治和經(jīng)濟多元化的現(xiàn)實復(fù)雜社會利益關(guān)系，那將會大錯特錯！而當今我國的城市規(guī)劃的最大弊端即就是跳不出技術(shù)規(guī)劃的束縛和樊籬，不能將技術(shù)的規(guī)劃轉(zhuǎn)化為規(guī)劃實施政策和行政措施。沒有從圖式技術(shù)到實施政策的轉(zhuǎn)化和切實對接就不能有效實施規(guī)劃的基礎(chǔ)，這一點現(xiàn)行的規(guī)劃管理和編制又都是滯后并與社會需求格格不入并亟需大大改革和提升的。不了解中國現(xiàn)行的行政體制和政治經(jīng)濟關(guān)系決定一切的國情，不多從現(xiàn)行規(guī)劃模式的不足去尋找對策和加大改革與創(chuàng)新步伐和力度，任何妄想用技術(shù)的規(guī)劃來充當救世主的角色既不現(xiàn)實，也無法自存，更談不上擔當維護城市公平之職了。正是由于以往過分渲染規(guī)劃的無限美好性，過高估計規(guī)劃的位置，認為規(guī)劃具有無限的作用，這是一個先天的認識誤區(qū)！故而一旦受挫就茫然不知所措，毫無心理準備和承受力。有限的現(xiàn)實職能與無限的希望之間的矛盾與困惑必然導(dǎo)致規(guī)劃定位處于十分尷尬的境地。當然，人們追求完善和無限美好未來本無可厚非，并且這種愿望隨著社會物質(zhì)水平和文明的進步會越來越高，城市規(guī)劃只能也必須適應(yīng)這種也許認為是無情而苛刻的現(xiàn)實，并盡最大可能發(fā)揮自身的正面積極的作用，讓城市規(guī)劃在現(xiàn)人看來甚至誤解為是一門“遺憾事業(yè)”的工作在通過自身主觀努力并不斷滿足人們的美好未來中得到不斷完善和提高。那么，城市規(guī)劃所做的充其量也只是最大可能為城市發(fā)展減少點遺憾，少留點遺憾，也就是以自慰了，這絕非貶低規(guī)劃的地位與作用！如果規(guī)劃工作者自身不能清醒地看到這一點卻仍要一意孤行，繼續(xù)沿襲根深蒂固的教條而自高自大，試圖以簡單的圖形模式來限定極端復(fù)雜的社會系統(tǒng)的話，那才是最可悲的。
從城市規(guī)劃的現(xiàn)狀和市場經(jīng)濟的客觀要求看，城市規(guī)劃至少從理論和實踐上要擔當以下角色：
1、調(diào)控人角色。無論從現(xiàn)實客觀看，城市規(guī)劃對城市建設(shè)和城市資源配置的調(diào)控作用是明顯的，雖然其調(diào)控作用現(xiàn)狀仍不盡人意。調(diào)控人角色的職責是對城市宏觀發(fā)展方向和戰(zhàn)略進行調(diào)控。就城市規(guī)劃而言有兩大調(diào)控目標：一是城市宏觀發(fā)展持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與平衡；二是城市宏觀結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整與優(yōu)化。社會資源配置和有效利用，是通過三個層次來實現(xiàn)的，即宏觀、中觀和微觀層次。在社會主義市場經(jīng)濟下，城市規(guī)劃作為調(diào)控人的角色主要屬于社會大體系中觀層面的宏觀方面，主要體現(xiàn)在城市宏觀發(fā)展的目標、方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的整體優(yōu)化調(diào)配。當然，微觀層次也并不是無所謂，只是相比較各有所側(cè)重罷了。但就其實質(zhì)而言，城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控人角色就是最大限度地維護和保障城市宏觀整體公共目標的最大實現(xiàn)。
2、公益人角色。履行公益人角色的職責一是實現(xiàn)并維護一定的公共目標；二是鼓勵和保護有益的外部效益，預(yù)防和制止有害的外部效應(yīng)，實現(xiàn)在目標的條件是通過規(guī)劃制定獎勵和處罰措施，趨利避害。
3、管理人角色。管理人職責是對一切城市建設(shè)和開發(fā)活動進行的某些限制和規(guī)定。城市規(guī)劃管制的內(nèi)容有以下：一是防止規(guī)劃宏觀失控，保證城市可持續(xù)發(fā)展；二是防止違法違章建設(shè)活動；三是保障市民的（公共）權(quán)利和利益。通過城市規(guī)劃的有關(guān)法律法規(guī)、地方規(guī)章、行政規(guī)定、技術(shù)規(guī)范等限制“私利”，保護城市市民最基本公共權(quán)利。如總體規(guī)劃管理定性管方向、控制規(guī)劃定量管公共配套指標、修建詳規(guī)定位管視型空間環(huán)境等等都是試圖通過不同規(guī)定從不同層面上最大可能地保障城市可持續(xù)規(guī)劃目標的實施。
4、仲裁人角色。仲裁人角色的職責是超越于各個經(jīng)濟主體之上協(xié)調(diào)、處理城市規(guī)劃建設(shè)活動主體間的利益沖突。城市規(guī)劃只所以充當仲裁人角色，是因為城市規(guī)劃無自身既得利益。城市規(guī)劃可以說是一項以各專業(yè)的價值觀探求公共利益，從中確定城市規(guī)劃準則和目標的公益事業(yè)。從此意義上講，城市規(guī)劃在多元利益沖突的平衡、協(xié)調(diào)、討價還價面前由于受“真實能力”的限制確實難以做人，是一個極難“擺平”的“角色”，但又必須無愧于職業(yè)天職去明確面對和選擇，并盡最大可能作出公正裁定。尤其在維護公共利益、公共資源、整體利益、長遠利益方面更是阻力重重，有時更是舉步艱難。然而，在現(xiàn)實的城市規(guī)劃實施建設(shè)中，仲裁的角色占據(jù)了城市規(guī)劃日常事務(wù)的絕大部分時間和精力，
事實上城市規(guī)劃目標和宏偉理想的每一步實施實際上是在無休止的利益討價還價和左右為難中不斷修正、完善、取舍、優(yōu)化和強制中逐步得以有限的裁定和實現(xiàn)的。“城市規(guī)劃角色尷尬”對城市規(guī)劃作用和調(diào)控的水平發(fā)揮確實有著深刻的影響，制約著城市規(guī)劃者積極性和創(chuàng)造力的發(fā)揮，影響了城市規(guī)劃在公眾中的形象和可信度，而最關(guān)鍵最重要的是左右城市規(guī)劃的“看不見的手”和客觀期望值的“虛高性”與現(xiàn)實城市規(guī)劃角色的巨大僅差造成了城市規(guī)劃的地位和作為難以得到領(lǐng)導(dǎo)和公眾的理解和認同，即使有些改變，而多數(shù)時尤僅停留在口頭宣傳上，流于某種形勢需要。
正因為轉(zhuǎn)型期的中國城市規(guī)劃面臨眾多理論和實踐的“缺陷”與“誤區(qū)”，或許這些“缺陷”和“誤區(qū)”許多來自外部的決定力量。但我國改革開放二十多年的大好形勢下而我們的城市規(guī)劃卻改革步伐滯緩所帶來的眾多被動、缺陷、矛盾和嚴重不適，難道仍還應(yīng)無動于衷嗎？本該超前的城市規(guī)劃長期落后于整個社會改革和創(chuàng)新卻總是只埋怨社會的不“公正”，能得到社會的憐憫和理解嗎？答案是顯而易見的。沒有職業(yè)的危機感和憂患意識，不敢不斷否定自我并超越自我，那才是最可悲的。中國的城市規(guī)劃太需要對過去的種種不適應(yīng)和困境進行認真反省、檢討、批判并作一次大膽自我否定了，并迅速打破固有、僵化、沉悶和不思改革、固步自封與時代格格不入的氛圍，大膽創(chuàng)新，乘時代改革東風，開創(chuàng)我國城市規(guī)劃嶄新局面方為其唯一而正確的必然選擇。中國規(guī)劃網(wǎng)上海8月20日電
(責任編輯：白雪松)
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